对城建档案调阅利用工作的思考

文/上海市城市建设档案馆 陈一卿

城市建设档案是城市规划、建设及管理工作中形成的应当归档保存的文字、图表、声像等各种载体的文件材料，既是城市建设总体规划和详细规划的基础，也是各建设主管部门依法实施行政管理、行政许可、市场监管和执法监管的可靠信息和凭证，更是城市自然面貌、地质状况、建筑物地上、地下管线的真实记录。在我国城市建设突飞猛进、城市化高速发展的背景下，城建档案的利用率越来越高，已成为我国城市建设的重要信息资源。本文将着重探讨城建档案的利用需求、利用难点，提出符合城建档案自身发展规律的、切实可行的建议，扩大城建档案的利用价值，更好地为城市的发展服务。

一、城建档案的利用需求

（一）对保留城市记忆的文化需求。优秀的建筑有着鲜明的特征，是一个城市永久的名片。只要建筑矗立在大地上，就能透过建筑大致了解城市的性格，再稍稍深入了解，就能挖掘出一段珍贵的历史记忆。时光变迁、风雨侵蚀，建筑会慢慢失去本来的面貌，甚至消失不见，这时，需要稳定性非常强的实体进行记载。而城建档案充当了这一角色，为城市记忆提供了一个稳定的储存场所。依托城建档案而形成的优秀书刊将分散、零乱的城市记忆进行挖掘、整合。《上海城建档案》《上海传统民居》《上海建筑百年》……这些文化产物在建筑与公众之间架起桥梁，为公众留住城市记忆、传播建筑文化提供途径，具有社会文化价值。

（二）对城市规划、建设的管理需求。每一次城市规划的编制、轨道交通的设计建设、土地的地籍变更，无不涉及大量的城建档案，这些档案为决策者提供了非常重要的参考依据。城市地下交通四通八达，建设工程要在充分了解地下状况后才可以进行。早在20多年前上海地铁一号线规划时，有关方面为了解地铁沿线房屋的建造年份、结构类型、地下桩基等情况，查阅了沿线189个建设项目的城建档案；城市管理机构在“五违三必治”执法过程中，城建档案作为建筑最原始形态的证明文件，对房产物权的证明有依据及参考作用。

（三）对房产物权的民生需求。城建档案虽然只是存放在城建档案馆里的一张张图纸、一个个数据，但与人民生活却是息息相关的。近年来，随着人们档案意识的不断加强以及城建档案的现实作用，越来越多的单位和个人通过城建档案来维护自身权益，例如业主因房屋质量、公摊面积等产生纠纷、多层住宅加装电梯需求等，城建档案馆为业主提供竣工图纸、测量报告等，为群众解决了燃眉之急。

二、城建档案利用过程中的难点

（一）档案调阅事前控制过于严格。城建档案的馆藏量巨大，但利用率很低。在房产纠纷中，业主无法用城建档案来维护自己的权益；旧小区加装电梯时因无法取得整栋房屋的产权证明，导致惠民工程搁浅；科研院校希望对城市公共建筑进行学术研究时，往往需要层层审批，方能调阅到原始图纸。城建档案关乎城市安全、个人隐私、知识产权等问题，为了维护档案移交单位及个人的权益，城建档案很少能够无限制地向社会开放，但是为了满足社会各界对城建档案的需求，各地城建档案管理机构都制定了调阅利用规定，向公众依法开放档案。纵观我国各大城市城建档案馆的调阅利用规定，调阅手续都比较严苛，总体原则是建筑的所有者或档案的移交者方可调阅。在现实的经济生活过程中，对档案有需求的人远远不止这些。城建档案利用需求的不断增加、利用用途的不断扩大与利用政策不明晰的矛盾越来越突出。

（二）档案调阅利用效率不高。在全国推进简政放权、放管结合、职能转变的大背景下，城建档案调阅利用工作应以“最多跑一次”为目标，尽可能让群众感到办事方便、快捷。目前，群众前来调阅档案，往往做不到“最多跑一次”，除了因手续不齐全，更多的是因为市级档案与区级档案存放位置划分不清。群众分不清应该去市级还是区级的城建档案馆，区级城建档案室没有按时将区里产生的档案移交给市级城建档案馆统一保管储存。另外，市级的城建档案库存卷数常常达到百万级，如果档案电子化和地理信息系统的应用没有及时跟上档案产生的速度，将花费大量的时间在寻找档案上。一旦调阅数量大，往往不能当日事当日毕，群众就需要多跑一次。调阅工作人手不足、档案信息化进程缓慢，软件和硬件的缺失制约着城建档案的利用前景。

（三）档案调阅事后无法控制。档案管理者在档案管理过程中应熟悉且严格遵守国家的各项保密法规，把档案的安全看作是工作的核心，即在各项手续完整和清楚的前提下提供档案的使用。为了减少档案泄密的可能性，档案管理机构只提供档案带有水印的复制件，一般不会对外提供档案原件的查询，也不会让档案以电子形式被带离。即使这样，一旦档案的复制件通过合法手续被带离了档案馆，档案管理机构就无法对这些档案的安全进行把控，只能依赖档案利用者的自觉意识。城建档案不仅关系着知识产权和个人隐私，对城市公共安全也有至关重要的影响。城市重要建筑物、构筑物和基础设施的信息一旦被不法分子获得，将对人民的生命财产安全产生巨大的威胁。建设单位有获取这些档案的权利，但没有承担对档案保密的义务，城建档案管理部门无法对其合理使用进行有效监管，造成相当严重的安全隐患。

三、城建档案利用工作的改进建议

（一）抓紧调研民生需求，完善调阅利用规定。开放档案是公民民主权利的体现。城建档案为了保证各类利用者利用档案的权利，必须根据利用者与工程的关系，确定不同的利用范围，从而保证各类利用者利用档案的合法权益，同时又能保护他人的合法权益不因档案利用而受损。因此，城建档案管理机构应紧跟时代潮流，采用多种形式，贴近民生、下到基层，从利用目的入手，开展广泛调研，根据不同利用需求，结合法律法规，不断完善城建档案的调阅利用规定。调阅利用规定应发布在政府平台上，让有需求的单位和个人能够清晰知道如何准备手续、如何调阅档案。城建档案管理机构应一边守住档案的安全底线，一边适当扩大档案的利用范围，一份“外松内紧”的调阅利用规定能够为群众提供便利的服务，又能发挥城建档案自身的价值。

（二）加大档案科技投入，提升档案利用效率。信息化建设是城建档案工作进步的基础。随着时代的发展，档案越来越多，所以利用现代化设备来进行管理显得尤为重要。根据传统的方法，工作人员要根据纸质目录按图索骥，再至库房寻找纸质档案，把档案原件提供给利用人翻阅，再根据利用人的需求进行复制。而通过电子设备来进行一系列的活动就会方便很多，通过电脑在调阅系统和地理信息系统上检索，电子档案就能马上找到，整个过程只需要短短几分钟。这样不仅提高城建档案的查阅效率，减少人力、物力的浪费，还可以减少纸质档案的破损率，保护城乡建设档案的完整性。因此，一方面要提高纸质档案电子化、地理信息可视化的速度；另一方面要开发集合档案存储、调阅利用、地图可视、信息共享为一体的档案管理系统。要摒弃部门间“各自为政”的狭隘工作思想，市级、区级的档案要信息共享，管理系统要标准统一，电子档案要格式一致。加大档案科技的投入能让“群众少跑腿、数据多跑路”早日成为现实。

（三）学习先进的服务形式，提高调阅利用满意度。随着新一轮政府深化改革和制度创新的不断推进，城建档案工作同样存在提升优化服务的空间。城建档案目前的调阅服务绝大多数只接受现场调阅，电话咨询为辅，对比其他市民服务相对落后。城建档案需要学习先进的服务形式，采用群众容易接受的方式提高档案查询满意度，例如可以在官网、微信公众号开设预查专栏，让需要查阅档案的群众先在网络上提交需要查阅的内容及上传调阅手续，由工作人员在网上进行初步回复，对于手续齐全的可按网上提交的时间先后顺序预约上门查阅时间，档案调阅工作人员可根据网上提交的申请资料提前准备好档案，以此缩短群众等候的时间并提高办事效率。《档案法》规定：“国家档案馆保存的档案一般自形成之日起满30年向社会开放”。这一类档案如果能够建立一个城建档案的自助查询平台，群众可以随时查询，不用再关注城建档案馆的工作时间，也不用专门为某一个信息多次往返来回，从而节约了时间与费用，实现资源真正高效利用。

（四）建立利用后反馈机制，加强保密宣传教育。目前，城建档案调阅利用服务在利用人取得所需档案、离开档案馆后宣告结束。城建档案提供利用后，还有一个重要的环节，就是城建档案信息利用效果的反馈工作。这一工作目前是缺失的，城建档案管理机构没有将服务延伸到调阅完成后。每位利用人都会留有联系方式，对利用效果的反馈工作既可以反映出城建档案利用给国家经济建设、社会发展带来的效益，也可以体现出城建档案管理部门的价值、地位与作用，对了解社会的利用需求，完善调阅利用规定、争取更多档案的价值有积极作用。档案馆方面还应当增加档案法规制度的宣传，让使用档案的人明确制度，引领使用人树立正确的观念。在对利用人的回访过程中，也能督促其加强保密意识，注意完好地保存档案信息，有利于档案安全。

2000多年前，亚里士多德说过：“人们为了生活来到城市，为了生活得更好而留在城市”。城市建设档案对每个人都息息相关，利用好城建档案，是服务好人民群众的方式之一。正因如此，城建档案有关部门除了做好收集、保管档案的基础工作之外，要多采用高效的管理模式，运用先进的科学技术，安全有序、合规合法、高效智能地促进城建档案价值最大化，满足人民群众的需求，拉近档案与群众的距离。