少数地方政府失信行为及其治理策略

刘俊生

【摘要】信用政府是信用中国的根本。政府失信所产生的危害远远大于企业失信或社会失信产生的危害。根据失信行为涉及的主体关系，可以将政府失信行为分为内部失信行为和外部失信行为。就政府公信力而言，政府外部信用建设是重点，本文正是聚焦于政府外部失信行为，就地方政府失信行为的分类、带来的危险、生成机理及行为治理等方面进行闡述，力图对政府信用问题作出一些建议。

【关键词】地方政府 失信行为 守信意愿 【中图分类号】D614 【文献标识码】A

地方政府失信行为的类型

信用政府建设是信用中国建设的重要组成部分，我国历来重视政府信用建设。2006年，党的十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次提出政务诚信概念，诚信建设由此进入快车道。2013年，国务院颁布《征信业管理条例》，规定征信业务范围是对个人、企业、事业单位的信用信息进行采集，但不包括国家机关。同年，《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》正式建立的“失信黑名单”制度，包括公布失信政府名单。紧接着国务院出台《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，明确了四大领域34项重要任务，其中政务诚信居四大任务之首，成为信用建设的重点领域。但从法制建设角度看，信用立法重点还主要在商业信用和社会信用方面，加之各种因素的影响，导致政府失信特别是基层地方政府失信问题没有得到有效治理。因此，2019年12月4日，由中共中央、国务院发布实施的《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》（以下简称《意见》）也再次引起社会和学术界对地方政府失信问题的关注。

政府失信行为是指政府机关及其工作人员在公务活动中的不诚信行为。根据失信行为涉及的主体关系，可以将政府失信行为分为内部失信行为和外部失信行为。前者发生在政府系统内部主体之间，如上下级政府之间或平级政府之间，后者发生在政府与其外部主体之间，如政府失信于企业、政府失信于公民等。就政府公信力而言，政府外部信用建设是重点，本文正是聚焦于政府外部失信行为。政府外部失信行为，根据其失信行为涉及的活动类型，可以区分为民事失信行为和行政失信行为两类。

民事失信行为是指政府作为民事主体在民事活动中的失信行为，多为爽约的“耍赖”行为。若地方政府不讲诚信，会给民营企业带来巨大经济损失，还有可能让民营企业家遭受人身威胁。政府的民事失信行为更多出现在拖欠工程款方面，说明有的地方政府缺乏现代法治意识和契约精神，将合同或协议践踏在脚下，丝毫没有对法律的敬畏之心。而行政失信行为，主要是指政府作为行政主体在行政管理活动中的失信行为。

在政府外部失信行为中，次生失信行为也为数不少。主要指政府在同一事件中首次失信基础上的再次失信，可以通俗地称之为二次失信、三次失信等。最常见的二次失信行为就是政府败诉后拒不执行人民法院的生效判决。地方政府的次生失信行为不仅仅表现为不履行法院的生效判决，也表现为前后数次承诺、数次爽约行为。

地方政府失信行为带来的危害

信用政府是信用中国的根本。政府失信所产生的危害是全方位的，远远大于企业失信或社会失信产生的危害。

政府失信行为对政府自身产生危害。一是政府失信行为必然会沉重打击政府的公信力，折损政府权威，透支政府信任，轻则影响政府形象，重则影响政权稳定，因为政府失信“已经撼动了政府合法性地位。背离全心全意为人民服务的宗旨和立党为公执政为民的理念就是政府最大的失信”。二是政府失信必然会使营商环境变差，导致没人再敢与政府合作，对政府造成次生伤害远远超过失信事件本身，如导致有的企业“用脚投票”，到营商环境更好的地方甚至到国外投资发展，这样就会大大影响当地社会经济发展。据媒体对中国营商环境满意度调查显示，“政府失信”排在营商环境十大难题的第二位，充分说明政府守信是优化营商环境的重要议题。三是政府失信行为必然会大幅度增加政府治理成本，政府无论是民事行为失信还是行政行为失信，都会引发诸多新问题需要政府来解决，如政府不履行合同义务引发的诉讼活动必然会增加司法成本，政府不合理不合法的征地拆迁行为引发的信访活动或造成的群体性事件必然会增加政府处理信访的成本和维持治安的成本，政府失信行为引发的各种监督调查必然会增加政府自身的监督监察成本，等等。

政府失信行为对企业产生危害。一是政府失信行为会威胁到企业生存，如政府拖欠工程款导致企业资金周转不畅，只能拖欠供应商货款和工人工资，形成恶性循环，轻则影响企业生产经营，重则不堪重负而破产倒闭。二是政府失信行为伤害企业扩张意愿，企业因政府失信受伤后，再投资时会慎之又慎，乃至“宁可守成，不愿拓土”。三是政府失信行为会增加企业生产经营成本。政府无论在审批或许可方面的失信行为，还是在执法监管、征用补贴等方面的失信行为，都会大幅增加企业生产经营成本。

政府失信行为对社会产生危害。一是政府失信行为会危及整个社会信用体系。政府信用是社会信用的基石，政府信用出现危机，不仅会增加政府管理成本，更易引发群体仿效的社会消极作用，危及整个社会的信用体系。二是政府失信行为会恶化政企关系、政社关系和政民关系，甚至会引发群体性事件或极端个人事件，造成恶劣的社会影响，影响社会稳定。三是政府失信行为还会增加包括个人成本在内的社会成本。

地方政府失信行为的生成机理

学术界对政府失信行为生成原因作了许多分析和挖掘。综合来说，学者们认为政府失信行为有多方面成因，如干部缺乏规则意识和契约精神（传统成因）、干部与常人一样都受到经济人自利性的支配（人性成因）、干部缺乏诚信观念（伦理成因）、干部道德素养不高（道德成因）、“官本位”思想（思想成因）、干部晋升考核机制不健全（人事成因）、政府信用评价指标体系缺失（管理成因）、政府财政紧张（资金成因）等。也有学者对上述成因进行更深程度挖掘，如对政府信用法制不健全原因作进一步的深入分析，细分为政府信用立法不健全、政府失信惩戒法治化不足等。

概而言之，政府信用行为的主要影响要素包括政府的守信意愿、守信能力、守信行动和守信环境（如图1所示）。守信意愿是信用行为的思想基础，守信意愿不强烈（失信意愿强烈）就不会促成履行协议、合同、承诺、责任的行动，信用行为就不存在;守信能力是信用行为的资源基础，守信能力很弱就难以履行协议、合同、承诺、責任等信用义务，信用行为自然难以形成;守信行动是信用行为的实现基础，不采取履行协议、合同、承诺、责任的具体行动，信用行为也就不存在;守信环境是信用行为的环境基础，恶劣的守信环境会对守信意愿、守信能力、守信行动产生破坏力，导致信用行为缺失。

运用这个模型可以解释政府失信行为形成原因，那就是政府的守信意愿、守信能力、守信行动三者中缺失任何一个，都会产生失信行为。守信环境一般是通过前述三要素对失信行为产生间接作用，极端情况下才会成为失信原因。最高人民法院公布的政府失信名单中，政府失信行为几乎囊括了法律规定的所有失信情形。其中，“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的”占比7.5%，“其他有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的”占比69.6%，合计占比高达77.1%。这是有守信能力而失信的案例数据例证，大概率地说明这些地方政府没有守信意愿。此外，“无正当理由拒不履行执行和解协议”（占比3.4%）、“伪造证据妨碍、抗拒执行”（占比2.2%）和“违反财产报告制度”（7.2%）三种政府失信行为，都是地方政府缺少守信意愿或者没有守信行动的例证。就此而言，守信意愿是地方政府失信行为的形成主因。

前述学者们分析和挖掘的政府失信行为产生的种种原因，在这个模型看来多数可以归类于守信环境问题，如政府信用监督乏力、信用法制不健全、社会信用环境不良等，少数可以归类于守信意愿问题，如干部缺乏契约精神、缺少诚信观念等，可以归类于守信能力的只有财政资金紧张，没有可以归类于守信行动的。

地方政府失信行为治理

人无信不立，政无信不威。政府信用是社会信用的核心，政府应当成为社会诚信的典范。一些地方政府频陷失信之危，给民众留下“无赖”印象，自己为自己塑造了“官赖”形象，既折腾当地民营企业，也耽误当地经济发展，还可能影响政治社会稳定。《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》明确要求：“不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。”中共中央、国务院发布《意见》针对地方政府失信问题也提出建立政府诚信履约机制的意见。党和国家一直在努力治理地方政府失信问题，各级地方政府也采取了诸多措施重塑政府信用形象。

为全面治理政府失信违诺问题，各地政府开展“清赖行动”专项整治工作，通过督办检查督促政府及其部门主动履约践诺，按照中央关于信用政府建设要求，积极开展政府失信行为治理，重塑地方政府正面信用形象，营造良好的营商环境。地方政府治理失信行为的举措大体可以归类为人事措施和行政措施两类。人事措施主要针对失信地方政府及其工作部门领导人和直接责任人员，包括约谈、通报批评、书面检查、问责、取消评优资格、建立诚信档案、作为考核内容和职务晋升的排除条件等;行政措施主要针对失信地方政府及其工作部门或机构，包括明确政府失信治理范围、失信信息记录、取消评优资格、降低信用排名等级、通知银行贷款风险等。

学者们对此也发表有大量研究成果，提出诸多治理对策，概括为以下四个方面：首先是加强政府诚信文化建设，如强化政府诚信理念、加强政府诚信道德教育和培训、营造政府诚信文化氛围等;其次是加强政府诚信法制建设，如推进政府失信惩戒立法、出台政府诚信法典、创新诚信政策体系等;再次是完善政府诚信监督机制，如建立政府诚信档案、将政府失信行为纳入纪检监察监督范围、构建地方政府信用评价或失信测评指标体系、健全政府信息公开机制、创建政府失信信息库（黑名单）、创建政府失信报告机制等;最后是完善政府失信惩戒机制，如创新政府失信追溯方式、完善政府惩戒问责机制、完善政府失信危害补救机制（修复信用信息）、创建政府守信激励机制等。

比较各地方政府采取的失信治理举措与学术研究成果提出的失信治理措施，地方政府更为注重微观层面的治理措施，注重实践中的可操作性，学者们更为关注宏观层面的治理途径，注重理论上的整体性。

根据前述政府信用行为生成机理模型，治理地方政府失信行为重在提高其守信意愿、提升其守信能力、督促其守信行动和改善其守信环境。治理地方政府失信行为，立即见效的办法就是加大环境压力尽早突破失信政府干部或直接责任人员的心理防线，彻底改变其对政府信用的认知和态度。比如说在政府监督方面，对于失信政府领导人或直接责任人员，轻则给以警告、免职、降职处理，重则给以撤职、辞退或开除处理。在社会监督方面，对于政府失信行为，轻则对失信行为和政府领导人或直接责任人实施社会报告制度（即媒体曝光），重则实施媒体公开致歉制度。在司法监督方面，强化法院判决结果的执行，“行政机关拒绝履行生效法律文书的，法院可以对行政机关负责人罚款、拘留;拒不履行生效判决的，情节严重的，相关人员甚至还将触及刑律”。此外，在失信信息公开方面，建立面向社会的政府失信信息库，在记录政府失信行为时连同失信政府领导人和直接责任人一同记录在案。唯有如此，地方政府失信行为治理方会快速见效，营商环境方会从根本上改变，政府信用形象方能得以彻底重塑。

诚实守信是现代政府的义务。时不我待，只争朝夕。面对复杂的疫情防控和经济社会发展形势，只有通过健全政府诚信履约机制，进一步优化营商环境，充分释放企业活力和社会活力，才能保障经济社会的稳定运行。

责编/贾娜 美编/王梦雅