我国政府购买公共体育服务研究综述

李宏斌，蔡 静

近年来，我国在经济蓬勃发展、人民生活需求日益多元化的共同作用下，公共服务建设进程稳步提升，公共财政体系得到极大优化。在此背景下，政府购买模式成为公共体育服务供给的一种新型发展模式，为此，政府部门相继出台相关政策，随后全国各省、直辖市陆续开启了公共体育服务的政府购买模式，越来越多的人开始关注公共体育服务产业，无论是理论界还是相关部门，均围绕该领域展开了深入全面的探析。然而，目前大部分研究主要围绕政府购买实际选取某个层面、某个地域展开研究，全面性、综合性、系统性的研究较少，对于基础性问题的探讨及理论梳理工作仍未完成，建立政府购买公共体育服务理论体系任重道远。基于此，本文对政府购买公共体育服务的实际研究和相关理论进行综述与分析，根据政府购买公共体育服务实际进程将内容分为内涵界域研究、程序研究、问题与措施研究3个板块，对政府购买公共体育服务各个研究主题概括出自己的理解和评价。在梳理现有可查文献的基础上，力求内容全面、条理清晰的展现研究现状，对未来研究的角度、方法、空间等提出自己的学术见解和研究思路，为进一步探索政府购买公共体育服务问题提供理论借鉴与参考。

1 政府购买公共体育服务内涵研究

什么是政府购买公共体育服务？为研究这一问题，学术界对此展开了讨论。长期以来公共教育事业、公共科技事业、公共卫生事业、公共文化事业和公共体育事业并称为我国五大公共事业。政府购买作为一种新型供给模式，为公共体育服务供给提供了路径选择，围绕政府购买公共体育服务这一主题，理论界和政府部门均从深层次对其展开了剖析。关于政府购买公共体育服务的内涵，从政府购买公共服务概念作为切入点进行细化分析，进而最终得出详细、全面、合理的解释。2014年底发布的《政府购买服务管理办法(暂行)》将政府购买服务定义为“通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务项目以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用”[1]。在当前政府购买公共体育服务的研究中，由于研究侧重点的差异学术界对这一概念理解形成不同的说法。从购买方式视角来看，井志侠[2]等人认为“政府为了履行服务社会公众的职责，通过政府财政向各类社会体育服务机构支付费用，用以购买其以契约方式提供的、由政府界定种类和品质的全部或部分体育公共产品和服务，是一种政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现的体育公共服务的供给方式”。从供给方式视角来看，汪波[3]认为“政府购买公共体育服务即通过直接由政府供给的方式，改变传统的公共体育服务把一部分公共体育服务交由体育非营利组织等社会或市场力量提供，由政府根据所提供的公共体育服务数量和质量向社会和市场组织支付费用，实现公共体育服务的供给”。

虽然学术界对这一概念的解释各有侧重，但均包含了购买主体、客体即政府部门、公共体育服务，同时对购买目的、实际意义等各个方面也做出了详细论述。

2 政府购买公共体育服务程序研究

2.1 与内容与方式有关

政府购买公共体育服务的内容不同于政府购买其他公共服务内容，公共体育服务内容随着人们生活需求的增多而逐渐趋向于多元化，基于此，政府在购买过程中需要结合实际需求选取合理的购买方式。根据政府采购方面的具体要求与规定，在开展采购活动的过程中可运用多种方式进行，例如租赁、委托、战略合作等，通过借助招标、谈判、协商等形式明确最终承接主体。田新蕊[4]在进行研究的过程之中，首先将新公共产品理论作为科学指导，结合现代化分析思想，将公共体育服务分为有形产品、无形产品。前者主要包括政策法规、法律条例等，后者主要包括体育场馆、公共设施等。郇昌店[5]等首先对公共体育服务的具体表现形式进行了全面总结与归纳，以此为基础，将公共体育服务细化为多种类别。应建华[6]等在已有研究结论的基础之上，从不同层面、不同视角对政府向体育社会组织购买内容、购买标准等一系列内容进行了全面剖析。分析结论表明，政府购买服务内容应当充分、全面的展现公共服务的基本特性，具体标准应当按照产出社会效益程度所决定，同时，还必须严格遵循分级资助基本准则。党秀云[7]通过大量的研究分析之后得出，政府和非盈利组织合作形式包括多种，如合同承包制等。戴俭慧[8]等学者从两个不同的层面，即实践、理论，对政府购买公共体育服务展开了全面分析，其主张认为，政府的购买行为可以采取多种机制，例如直接自助制、合同外包制等。

通过文献梳理发现，无论是在购买内容、购买方式上，还是在购买内容与方式的现实意义和实际价值层面上，政府购买公共体育服务均体现其独特的本质属性。在具体购买实践过程中，针对不同购买内容做出综合性考量，明确不同内容需求的本质内涵，进而选取合理、恰当、同实际需求相匹配的购买方式，实现购买目标。

2.2 与购买模式有关

随着我国公共体育服务供给模式的转型，政府购买实践由最初的政府垄断式提供服务的模式逐渐转变成为同社会组织合作提供服务的模式。在具体购买实践中，可选择、可购买的服务内容与服务种类繁多，存在着多种运作模式。丛湖平[9]等人将政府购买具体的操作方式与过程为依据，“将政府购买公共体育服务概念分为依赖关系非竞争性购买模式、独立关系非竞争性购买、独立关系竞争性购买”。江龙[10]在已有理论成果的基础之上，借助调研、论证、考察等多种方式，围绕政府购买体育公共服务评判方面展开了探析，结果表明，制度化程度、竞争程度等均是十分重要的衡量维度。冯欣欣[11]“将政府购买公共体育服分为竞争性硬、软服务购买服务及非竞争性硬、软购买服务”。徐燕燕[12]从不同维度、不同层面对政府购买公共体育服务模式展开了深入探析，将“服务”本性作为重要切入点，对政府购买公共体育服务的概念、内涵、价值以及现实意义做出了明确阐述，在此基础之上提出了4种购买模式。

通过上述一系列分类形式深入分析可知，对于不同学者而言，其在分析过程中的视角与侧重点均有较大差别，因而得出多元化的分类标准。关于政府购买公共体育服务模式这一主题研究仍是当前领域的研究热点，具有较强的现实指导意义，但也因为外部各方面因素的影响，该主题的研究成果较少且缺乏普适性，仍是今后加强研究的方向。

2.3 与立法有关

政府购买公共体育服务本质上是一种行政手段，行政手段离不开合法的程序。通过对政府购买公共体育服务的性质进行分析，不难看出整个过程具有鲜明的行政特征，政府购买作为一种行政手段，需要以合法步骤开展实施。齐慧[13]等在研究中，对我国现阶段此项工作的开展情况进行介绍，从立法层面入手进行分析，明确此项工作的合法性，把握住立法体系中存在哪些不足之处，就怎样摆脱法律困境等问题提出建议。胡伟[14]提出政府购买公共体育服务权的法治化是政府购买公共体育服务法治化的先决条件。秦小平[15]等人通过研究了解到，当前我国政府在购买体育公共服务过程中存在的一系列问题都可以归结到立法层面，从这些问题中折射出立法层面存在欠缺，立法程序尚未得到优化等问题，针对这些问题提出相应层面的解决措施和方案。

部分学者在研究当中，重点对多个主体的权责关系、法律关系进行分析，为立法建设提供了依据。相比而言，这方面的研究深度不足，短时间内难以形成完善的理论体系，相关领域还存在一些实际问题有待探究，例如政府购买合同不能主要通过事后救济的方式来追究不履行合同或者履行合同瑕疵等责任问题，在履行合同的过程中如何监管，从哪些方面入手进行监管，这些问题在现有的法律法规体系中仍无法得到解答，缺乏依据。因此，从法律视角出发，围绕政府购买公共体育服务制定出合理有效的法律条款，帮助各个主体理清权责范围，这一课题具有较高的研究价值。

2.4 与风险有关

我国处于特殊的经济建设时期，在注重经济效益的大环境下，必然提高了政府购买公共体育服务产生风险的概率，这种风险潜藏于整个购买与服务流程当中，面临的风险越来越高，不确定性因素的发生率越来越高。在这一过程中，购买主体、受益群众、供应商成为重要的行为主体，虽然都会引发一定的风险，但风险主要产生于政府和供应商。学术界对这方面的研究也是基于这两个主体角度，分析购买中可能存在的风险。李秀文[16]在研究过程中，运用委托代理理论进行研究，从逆向选择、道德水准两方面入手，分析了政府在此项工作开展的过程中会遭遇到什么样的风险，并提出相应建议。谢叶寿[17]等重点对基层政府在开展此项工作当中，会面临着哪些风险，在梳理与归纳的基础上，结合不同类型的风险提出了防治措施。沈克印[18]等从交易双方入手，对政府购买公共服务的内涵与价值展开了深刻而细致的分析，围绕“谁在买”“向谁买”“买什么”“如何买”的问题，在逐一分析各种风险的基础上，提出了抵御风险的建议，如积极发展社会体育组织，创建立体化监督评估体系，对政府购买范围加以界定、对购买制度中的漏洞进行弥补等。王晋伟[10]在研究中对政府此项工作的流程进行分析，审视购买逻辑，一针见血地指出存在的问题，如服务效率低下、政府官员的腐败行为、购买服务与市场需求相脱节等，这些问题都会引发一定的风险。在此基础上，针对问题提出了优化策略。曹可强[20]等人在道德性规范上，指出“相对缺乏应对信息不完全、不对称以及道德风险等问题的舆论、习俗、道德性约束，购买与承接主体寻租腐败等问题现实存在且隐患较大”。朱毅然[21]在深入探究的基础上，指出了我国政府在这方面工作开展过程中都会面临着哪些风险，有针对性地制定出防控措施。在他看来，评估结果的失真也是一种风险。

目前相关研究主要从购买参与主体和购买程序进行分析，均是强调以自上而下管理的方式进行风险防范，强调在抵御风险过程中政府部门的重要性，未重视非政府组织的作用。相对于政府购买公共体育服务其它研究领域而言风险研究比较欠缺。从风险治理的角度分析政府购买的相关政策，系统的分析风险因素，提出有效的风险治理措施与理性思考，构建合理的风险治理体系，对我国政府购买公共体育服务实践具有积极的作用。

2.5 与绩效评估有关

随着全国各地政府购买公共体育服务的开展，随即也产生了相应的监督和评估问题。要监督和检验政府购买行为，确保承接方严格按照合同规定履行职责，增强购买的有效性，就需要适时进行绩效评估。在绩效评估过程中，由购买方成立评价小组，对整个购买流程、体育服务成效进行检验，在这一过程中，能否制定出合理的评估指标，成为关键的一环。张学研[22]等在研究中，对各种监测工具的合理性、有效性进行对比，采用德尔菲研究法创建评价指标，共设置了4个一级指标，分别涉及到投入、产出、过程、结果4个方面；设置了12个二级指标，包括对项目控制、人力、财力、协调、质量、效果、效益、群众满意等内容；设置了38个三级指标。确定这些指标之后，运用AHP分配各项指标的权重。吴卅[23]将常州、上海政府购买公共体育服务的行为进行分析，认为绩效评估指标体系均存在着一定的欠缺之处，包括绩效评估程序不合理；第三方评估未能发挥出应有的价值等。刘春华[24]在研究中将上海、内蒙古、常州当成研究对象，认为政府在此项工作的实施当中，陷入了评价困境，包括政府主体缺位、第三方评价未成熟等，提出构建信息公开平台；积极培育评价机构，建立政府、服务供给机构、社会公众三者联动的监测评价体系。曾强[25]等人提出“要从立法、执法两个角度对政府购买公共体育服务进行绩效监督与评估”。

从当前该领域的研究情况进行分析，学术界关于政府购买公共体育服务的绩效与评估研究进展还处于探索阶段，相关研究还存在较大的发展空间。与其他领域公共服务评价内容相比，公共体育服务具有一定的特殊性，其他服务项目都以“物”为载体，评价标准明晰，如高速公路、医疗设备等可以直接测量出质量和数量，公共体育服务突出的是“质”，不单指体育器材类可以看的出来的质量，还包括体育“软服务”，如运动项目的教育、赛事策划等，目前尚未出现较为合理的评价指标来衡量体育“软服务”。

3 政府购买公共体育服务存在的问题与调整措施研究

近年来，地方政府对政府购买公共体育服务实践进行了积极的探索，学者们通过对典型案例进行透视与分析，总结地方实践经验来提高政府购买公共体育服务的实效性，对政府购买公共体育服务的实践进行了检视。沈克印[26]、胡科[27]、井志侠[2]以及郭修金[28]从实证的角度研究介绍常州、上海、长沙、广东等地在此项工作开展过程中的具体做法，并对其取得的成绩进行分析，从中提炼出可以借鉴的经验，也指出了其运行机制、制度、流程等方面存在的问题。具体问题包括：(1)相关法律法规与政策供给不足；(2)购买服务流程尚未优化，在政府购买过程中还隐藏着政府“看得见的手”；(3)社会组织面临着培育与发展数量不够、合法性与信任度不足以及承接政府购买公共体育服务的能力欠缺；(4)购买流程不规范，存在低成本购买，职权介入，垄断性经营、体育部门自办体育社会组织获得服务订单、垄断、暗箱操作等问题；(5)体育社会组织作为合同主体尚未确立平等地位，体育社会组织作为独立的服务提供者，双方拥有着平等的权责；(6)存在监督困境，监管机制不完善，第三方评估机制独立性较差，缺乏政策的引导和支持，缺少具体的量化指标。提出：加强顶层设计，完善法律制度和政策建设，明确服务流程和服务范围；积极培育体育“草根组织”，提升其服务能力，增强其独立性；建立体育部门与体育社会组织之间的信息沟通平台，从法律的角度建立平等协议双方的角色和地位；构建绩效评估与监督问责机制，为群众表达诉求提供平台，了解群众真实需求，提升服务水平等。

张大超[29]等在研究中，对多个案例进行整理、分析，介绍其优势，指出其不足：(1)地域发展不均衡；(2)购买类别不太清晰，购买公共体育服务的范围和具体途径不统一；(3)受益主体范围不够广泛，公平性有待考量，对特殊群体和经济欠发达地区购买较少，未能实现公平购买。苗春竹[30]借助ASEB栅格分析法从健身体验的角度对政府购买公共体育服务进行分析，引入了全新概念“健身体验”，为开展合理、高效、科学的政府购买公共体育服务提供新思路。指出“健身者健身需求各有差异，而所供给的公共体育服务覆盖面有限，受益人群有限，现有公共健身场地设施不足，同质产品开发特征明显，缺乏对现有设施的有效管理和维护等问题。提出重视健身者的体验需求，根据公共体育服务需求的发展性、人性化、多样化及专业化，制定合适的购买计划，因地制宜，合理配置体育健身设施”。

为有效化解困境与风险，满足我国政府购买公共体育服务的实践需求，学者们借鉴国外实践经验，结合我国国情和政府购买公共体育服务发展现状，提出了一些可行性建议和推进我国政府购买公共体育服务的若干路径。朱毅然[21]在课题研究过程中，对欧美国家这方面的做法进行分析，认为要想开创制度化发展新局面，需要同时运用多种举措。提出设立专门的政府购买公共体育服务部门，以协调和管理政府购买公共体育服务项目；积极引入市场竞争机制，搭建多元化的筹资模式；保证社会组织的独立性；汪波[3]的研究模式与朱毅然大同小异，对西方政府在这方面的做法进行分析，将西方经验本土化，总结出要准确的界定购买内容的范围与方式，在建设服务型政府的理念下，准确定位政府在购买中的角色。

学术界利用先进理论研究结合我国当下特定形势，取得了很多成果，推进了我国政府购买公共体育服务实践，为我国这方面工作的开展提供了理论支撑。当然，目前我国仍然处于社会转型期，购买实践面临的环境复杂，存在多个变量，这也导致了在当前的研究中仍然存在一些问题没有解决。许多切实存在的问题未能得到妥善解决。

4 政府购买公共体育服务研究评述

在梳理文献资料过程中了解到，关于政府购买公共体育服务的研究已有一段时间，总的来看，研究内容涉及到理论依据、购买效果、服务意义、运行模式等方面，初步构建起较为完善的理论体系，理论研究成果不断推陈出新，为政府购买公共体育服务的开展提供了理论支撑，也为研究广度的拓宽、深度的增加做好准备。目前相关主题研究存在着进一步探索和拓展的空间。

一是概念界定有待于进一步明确和清晰。使用统一的措词表达术语是限定科学概念的基础，术语使用的不一致容易造成概念界定不清晰，进而生成学术交流障碍，不利于规范学术界相关主题的研究与探讨。从现阶段理论界的研究情况来看，对于使用“体育公共服务”还是使用“公共体育服务”一词一直没能达成一致，这与理论研究的严谨性相悖。相关部门对“公共体育服务”和“体育公共服务”的界定也存在模糊性，2016年，我国围绕第十三个5年发展时期体育事业的发展，出台规划性文件，采用了“公共体育服务”这一概念，2018年国家社科基金申报指南上使用的“体育公共服务”，2019年国家社科基金申报指南既包含“体育公共服务”又包含“公共体育服务”。周建新[31]等人通过走访调查获悉，由于这两大概念界定不清晰，使用不一致对政府购买公共体育服务产生一定程度的影响，也给实践工作者带来了不小的困扰。在实践工作中只要是政府买单或者承担费用的体育服务活动，易被认为是政府购买，这对于政府购买公共体育服务的良性发展显然是不利的，只有保证称呼的一致，才能切实提高实践工作的严谨性。本文倾向于使用“公共体育服务”。公共服务包括多个较为独立的子系统，如文化、教育、卫生、科技、体育等，每一个子系统都具有一定的独立性，子系统与子系统之间也存在关联性。目前，相当一部分学者在研究过程中采用了“公共+领域+服务”这种说法，如公共卫生服务、公共教育服务等，这一说法有一定的群众基础，约定俗成的措词易于人们理解，利于实践工作的推广，因此以“公共体育服务”为中心进行研究便于概念的理解和普及。

二是研究的视角应进一步打开。从上文中不难看出，学术的研究成果不外乎运用公共管理研究理论、政治学研究理论进行探讨，而从伦理学、经济学等学科理论视角开展的研究成果较少，由于研究视角的局限性，理论研究维度的缺失，不能进行全面深入的研究和探讨，以至于相关研究一直停留在比较狭窄的局面。在实践过程中遭遇到的一系列问题，由于理论依据的缺乏，难以解决根本问题。例如伦理学理论研究视角的缺位，可能会导致在政府购买公共体育服务过程中，面临的公共资源分配问题，出现公民选择权的公平性等伦理困惑与现实操作的伦理偏差问题，通过对政府购买公共体育服务研究梳理我们可以发现，我国政府购买公共体育服务出现问题并不是偶然性的，外生性的，而是始于公共体育服务本身的伦理构建并不完善。虽然我国各级政府试图使用政府购买这一工具化解公共体育服务的伦理缺失，但显然并没有取得良好的成效，反而将这些问题显性化，也侧面反映出只借助外部工具，而非正视内部伦理问题，无法解决我国公共体育服务供给存在的根源性障碍。这一论断也在一些学者的研究结论中间接得到论证，而我国目前并没有确切的针对政府购买公共体育服务伦理的研究，极少数文章涉及到政府购买公共体育服务的道德风险、公共性、价值意义及政府角色偏差与矫正等。政府在不具备理性的公共体育服务价值情况下，购买公共体育服务有可能引发公平危机、责任危机和信用危机等行政伦理危机。除此之外，还会引发一系列问题，如服务公平性较差、管理效率较低、公共责任缺位、私人垄断和腐败问题等。而要想切实的解决这些可能存在的风险与问题，我们必须正视实践中的伦理问题并为政府购买公共体育服务的伦理构建作前瞻性研究。而伦理学角度是目前学者很少关注但很有研究价值的方向。因此，需要仔细分析政府购买公共体育服务伦理问题，从多个侧面入手分析，充实相关理论研究，使生活在社会各个阶层、各个年龄段的人都能享受到良好的公共体育服务，并为这一目标的实现夯实理论基础。从经济学的角度出发，深入探索政府购买公共体育服务背后的经济学原理和逻辑，开展有直接经济价值的应用研究，例如在购买公共体育服务过程中，政府部门如何减少购买成本、如何减少购买中产生的劳动量，如何使公共体育服务资源得到有效配置，同时创造较高的行政效率、提高购买效益等。

对于政府购买公共体育服务的研究应从多角度多视域出发，从多个侧面入手展开细致分析，依托伦理学进行研究对问题寻根溯源，运用经济学理论提高购买效率。与此同时，还可以从心理学、社会学等视角出发进行研究，丰富研究的维度和视角。

三是研究内容应进一步深化和体系化。要深化研究内容，获得合理的研究结论，一定要有强有力的理论支撑。在具体研究过程中，一些专家学者们对其概念进行了界定，并对购买模式、运行机制、政府与社会组织之间的关系、理论和政策分析等宏观层面进行了探讨，研究以理论研究和经验分析为主，鲜有专门针对某一问题进行细致分析。总体来看，各项政策的研究制定都停留在宏观层面，没有涉及到具体操作，无法对市场行为、行政行为起到一定的指导作用，而真正产生问题的是这些细碎的操作层面。现阶段多数学者的研究集中在理论研究、政策分析的层面，没有切实从存在的问题进行深入剖析与挖掘，对于一些购买过程中操作问题的研究仍是旧调重弹，理论对实践的指导作用不强。在购买操作中，大部分情况仍以发挥经验指导作用为主，或凭个人的主观意愿行事。在这种情况下，政府购买公共体育服务很大程度将沦为形式，既没有充分体现出政府购买的优越性，也没有发挥出应有的效能。因此，在下一阶段：(1)要突破微观层面的研究，例如如何加强购买实践中合同管理能力，如何促进市场良性竞争，如何提高社会大众的参与度等，针对具体问题制定出合理的服务原则，深化政府购买公共体育服务研究内容，增强研究成果的可行性和操作性；(2)丰富相关研究内容拓展研究边界，如对比政府购买和政府直接提供的供给效率，深刻剖析政府购买公共体育服务根源性障碍，对不同层级政府部门的职责、不同类型社会组织的项目运作方式等方面展开研究。

四是研究方法中的量化研究应得到加强。政府购买公共体育服务是社会科学中的内容，要运用相应的模式与方法展开研究。目前，大多数学者均以开展定性研究为主，局限为对各种政策方针进行解读、对实践行为进行分析两个方面，鲜有采用量化的方法从合同管理、风险防范、绩效评价等方面展开细致分析与探究。定量分析具有客观性和较高的准确性，在宏观研究、规律性和趋势性问题的分析、因果分析、描述、预测及验证方面，具有不可替代的作用，能使研究中发现的各种问题逐渐由模糊变得清晰，由笼统变得精准，为实践行为起到良好的指导作用。出于对这方面内容学科特性的考虑，如果仅仅采用单一的定性或定量方法进行研究，很难从整体上把握问题，无论是采用哪种方法得出结论，都具有一定的片面性，只有通过两种方法的结合，通过优势互补才能得出较为合理、全面、客观的结论。因此，在相关研究中，既要重视定性研究方法和具体的案例分析，也要重视定量的分析方法，特别是关于如何进行评价、如何进行风险管控、实施合同管理等方面，需要采用定量分析法，保证研究效果，提高相关研究的准确度。

5 结 语

政府购买作为公共体育服务新型供给模式，各方面研究仍然存在较大的空间，同时，随着购买实践的深入，随即会产生许多新的问题，因此，除了深化研究内容、扩大研究视域、完善研究方法等以外，还要进一步对政府购买公共体育服务中可能出现的新问题、新情况进行探讨，例如全面小康社会下政府购买公共体育服务供给机制的更新、基于“互联网+”视角下政府购买内容的拓展，购买模式的升级等等。这些都是我们在该领域要探索的问题，期望学者们对该领域持续关注。