粤港澳大湾区种植业农产品质量安全标准分析与衔接建议

2020-11-21刘雯雯廖若昕耿安静王富华

广东农业科学 2020年11期

杨慧，赵洁，刘雯雯，廖若昕，耿安静，钱波，陈岩，王富华

（广东省农业科学院农产品公共监测中心/农业农村部农产品质量安全检测与评价重点实验室/广东省农业标准化协会/广东省种植业标准化技术委员会，广东广州 510640）

粤港澳大湾区包括香港、澳门特别行政区和广东省广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆市，是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要战略地位。建设粤港澳大湾区，既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动“一国两制”事业发展的新实践（中共中央国务院《粤港澳大湾区发展规划纲要》，2019），随着经济全球化步伐的加快和农产品供求关系的变化，食品安全问题已成为各国政府促进发展、保持稳定、福利民生的重大课题［1］，优质安全的农产品供应是湾区人民优质生活的保障。在前期研究工作中，郭滨辉等［2］从经济税收方面表述了大湾区一体化发展的必要性，刘阳等［3］研究了人才合作交流对大湾区发展的重要性，周璐瑶［4］从科技创新方面阐述了粤港澳大湾区经济发展的驱动力，柯静嘉［5］立足于法律机制介绍了构建湾区合作机制，李晓莉等［6］研究了对外开放背景下粤港澳大湾区的发展战略，广东省住房和城乡建设厅［7］从工程建设方面探讨了标准体系建设对湾区协同发展的成效，李林等［8］比对分析了湾区西红柿和芥蓝的农药残留限量指标。总体而言，目前在农产品质量安全整体梳理方面研究相对较少。本文通过对大湾区种植业农产品质量安全标准发展历程的梳理及具体指标的比对分析，就如何实现大湾区农产品质量安全标准科学衔接提出设想和建议，从而进一步推动粤港澳大湾区建设宜居宜业宜游的优质生活圈、保障粤港澳大湾区食品农产品质量安全、完善农产品质量安全标准、做好内地农产品对港澳安全稳定供应工作。

1 大湾区种植业农产品现行质量安全标准概况

1.1 大湾区种植业农产品质量安全政策制度梳理

内地食品安全标准执行中国相关法律及国家标准的规定，香港和澳门执行地方特区法律规定，由于澳门辖区内充分认可香港标准体系，因此本文的比对分析主要使用内地和香港的数据信息。大湾区的种植业农产品涉及的种类众多，主要包括蔬菜、水果、粮油作物等，本文所涉及指标数量是我们按主要种植业农产品类别统计，属于不完全统计，因统计方式不同，可能会产生差异。在大湾区种植业农产品质量安全工作中，农药残留和重金属是最主要的风险因子，因此各类农产品的质量安全指标主要包含对农药残留和重金属的限量规定。在农药残留方面，内地主要依据的标准为GB 2763-2019《食品安全国家标准食品中农药残留限量》（以下简称GB 2763-2019，代替GB 2763-2016和GB 2763.1-2018，2020年2月15日起实施），香港主要依据的法例为《食物内除害剂残余规例》（《公众卫生及市政条例》第132章，附属法例CM，2012年第73号法律公告，2014年8月1日起实施），澳门主要依据的法规为《食品中农药最高残留限量》（2020年第11号行政法规）。在重金属方面，内地主要依据的标准为GB 2762-2017《食品安全国家标准食品中污染物限量》（以下简称GB 2762-2017，代替GB 2762-2012，2017年9月17日起实施），香港主要依据的法例为《食物搀杂（金属杂质含量）规例》（2018年第113号法律公告，2019年11月1日起实施），澳门主要依据的法规为《食品中重金属污染物最高限量》（2018年第23号行政法规）。

1.2 内地种植业农产品质量安全标准现状

目前内地关于农药残留现行有效的标准是GB 2763-2019，该标准规定了483种农药在356种（类）食品中7 107项残留限量，农药品种和限量数量均超过国际食品法典委员会（CAC）等国际标准的数量。相对于农药残留，农产品中重金属污染物种类较少，内地现行有效的重金属限量标准是GB 2762-2017，规定了铅、镉、汞、砷、锡、镍、铬等7种重金属的限量，其中对种植业农产品有要求的包括铅、镉、汞、砷、铬5种。

1.3 港澳地区种植业农产品质量安全标准现状

香港的食物环境卫生署辖下的食物安全中心负责监管所有辖区内食物的安全，为了加强进口食品、农产品质量安全监管，保障民众身体健康，主要参照日本、欧盟及国际食品法典委员会的趋紧做法，涉及标准堪称严苛。在香港种植业农产品农药残留限量规定《食物内除害剂残余规例》中，对584种（类）食品及农产品中的360种农药制定了7 083项限量指标，基本涵盖了香港所有产品与农药种类。在种植业农产品重金属限量规定《食物搀杂（金属杂质含量）规例》中，对铅、镉、汞、砷、锡、镍、铬、锑、钡、硼、铜、锰、硒、铀等14种金属杂质制定了限量指标，其中针对种植业农产品的包括铅、镉、汞、砷、铬、锑6种。

澳门的食品体系主要由三部分组成，即生鲜食品（如种植业产品、畜禽产品等）、预包装食品及餐饮业相关产品，其中涉及种植业农产品的标准主要为以行政法规形式颁布的《食品中农药最高残留限量》、《食品中重金属污染物最高限量》。由于澳门针对种植业农产品的污染物限量指标较少，且其辖区内充分认可香港标准体系，因此本文的比对分析主要采用内地和香港的数据信息。

2 种植业农产品质量安全标准比对评价

2.1 大湾区农药残留限量标准比对

通过对农药残留相关标准及规定的对比分析，内地GB 2763-2019中规定了443种农药在种植业产品中的6 147项限量，香港《食物内除害剂残余规例》中规定了340种农药在种植业产品中的5 957项限量，两者合计规定了510种农药、12 104项残留限量（统计的最大残留限量均包含具有相同残留物的同类高效组分化合物和其他形态化合物的限量，如甲拌磷包括甲拌磷及其氧类似物亚砜、砜之和，氯氰菊酯包括Z-氯氰菊酯、高效反式氯氰菊酯、高效氯氰菊酯、顺氏氯氰菊酯，氰戊菊酯包括高效氰戊菊酯、顺式氰戊菊酯等）。内地独有农药170种、涉及973项限量；香港独有农药67种、涉及475项限量；两地共有农药273种、涉及10 656项限量，其中涉及内地限量5 174项、香港限量5 482项。两地共有农药涉及的限量中内地独有1 705项、香港独有2 013项、两地共有3 469项。共有限量中内地与香港一致的2 463项，内地比香港严格的723项、比香港宽松的283项（表1）。

表1 内地与香港农产品农药残留限量比对Table 1 Comparison of pesticide residue limits in agricultural products between China’s interior and Hong Kong

对于种植业农产品中的农药残留限量，以香港标准为基础计，与内地标准限量一致的占41%，比内地严格的占5%，比内地宽松的占12%，香港独有的占42%；以内地标准为基础计，与香港标准限量一致的占40%，比香港严的占12%，比香港宽的占5%，内地独有的占43%。

香港独有农药及其限量主要是少数杀虫剂（如螺甲螨酯、二溴磷、速灭磷）和除草剂（如氟草敏、吡氟甲禾灵、利谷隆）在蔬菜及水果上的规定。这些农药基本未在内地登记获准销售，不会对内地农产品在大湾区的流通造成阻碍。

内地需要重点关注和对接比香港宽松的限量，如叶菜类蔬菜（34项）、芸薹属类蔬菜（27项）、果类蔬菜（25项）、瓜类蔬菜（17项）、柑橘类水果（19项）和谷类（10项）等产品共283项较宽松的限量指标，农药主要包括氰戊菊酯、咯菌腈、除虫菊素、氯氟氰菊酯、代森锰锌、啶虫脒、噻虫嗪、敌百虫、代森锌、阿维菌素、草铵膦和氟吡菌酰胺等低毒农药97项。

从标准转化指标看，香港食品安全标准主要采纳CAC标准，同时以内地和向香港出口食物的其他主要地区（欧盟、美国、日本等）的相关标准作为补充，因此与内地在限量指标和限量值上均难于统一。还有部分香港限量标准无转化依据或来源，却严于国际上所有标准限量值。

2.2 大湾区重金属限量标准比对

针对蔬菜、水果、粮油等种植业产品，内地GB 2762-2017和香港《食物搀杂（金属杂质含量）规例》中共规定了铅、镉、汞、砷、铬、锑6种重金属涉及104个限量项目，其中两地共有5种重金属涉及101项限量，香港独有1种（锑）涉及2项限量。两地同有的限量46项，其中一致的33项，内地比香港严格的3项，比香港宽松的10项。

对于种植业农产品中的重金属限量，以内地标准为基础计，与香港标准限量一致的占45%，比香港标准严格的占7%，比香港标准宽松的占22%。

从表2可以看出，内地和香港两地的重金属限量标准中，除香港独有规定的锑元素外，其余5种重金属均能对接相应的项目，但由于香港消费习惯、产品名称不同，相对划分了更细的分类，例如芸薹类蔬菜细分为芸薹属叶菜类蔬菜和非叶菜类，浆果和其他小粒水果细分为接骨木果等。

表2 内地与香港农产品重金属残留限量比对Table 2 Comparison of residue limits for heavy metals in agricultural products between China’s interior and Hong Kong

3 大湾区农产品质量安全标准衔接主要存在问题

3.1 制度体系不一致

粤港澳大湾区“一个国家、两种制度、三个关税区、四个核心城市”的格局，使得大湾区发展存在着较大的制度、文化等差异，从而使农产品相关法律法规、标准等存在差异。另外，目前粤港澳大湾区的合作基本局限在粤港或粤澳双方，粤港澳三方协调力度小。因此在3个法律体系下，怎样能构建深度融合的法律基础是大湾区面临的制度性挑战。

3.2 标准体系不一致

大湾区几地在法律法规制定、标准体系建设方面均存在很大差异，导致相应的农产品质量安全标准也不同。一是我国内地农产品质量安全标准经历了最初简单从国外标准吸收转化向当前经过风险评估等研究制定的过程，建立了较完备的农产品质量安全标准体系，目前在农药残留限量标准制修订数量等方面已经超过了CAC等国际标准，整体达到国际先进水平。二是从标准转化的指标来看，香港、澳门农产品质量安全标准主要采纳CAC制定的标准体系，同时以其他主要地区进口到当地的现行相关标准作为补充，其标准限量制修订过程更多为吸收借鉴国际组织或发达国家（如CAC、欧盟、美国、日本等）标准，因此港澳地区与内地在限量指标和限量值上很难达到统一。三是有部分的港澳地区限量标准，其指标严于国际通用标准限量值，是根据当地食用消费习惯等制定，难以与内地达到统一。

3.3 市场定位不一致

内地与港澳地区由于地理资源、发展模式等差异较大，在市场定位方面完全相反。内地以初级农产品生产为主，向港澳地区提供初级农产品供给，在农产品质量安全标准的制修订方面，除了保障消费者安全外，还需要考虑农产品生产种植实际情况。港澳地区基本不出口甚至不生产初级农产品，主要依靠农产品的进口。港澳地区农产品质量安全标准基本以保护消费者安全为唯一目的，一般采用国际标准中更严格的标准，甚至会根据本地区消费习惯规定独有的项目限量。因此，内地制修订的安全指标及限量值有部分与港澳地区存在较大差异，增加了内地农产品进入港澳地区市场的检测成本与流通时间成本。

4 促进大湾区农产品质量安全标准衔接的对策建议

4.1 开展粤港澳大湾区农产品质量安全标准专题调研

将农产品质量安全标准建设纳入港湾地区食品安全建设总体布局，深入开展粤港澳三地农产品质量安全标准相关法律法规、标准制定、检验检测方法等方面的比对研究，广泛听取有关专家学者及相关部门意见，围绕怎样开展粤港澳大湾区农产品质量安全标准研究进行深入调研，推动内地与港澳农产品质量安全标准体系有效衔接统一。

4.2 探索建立粤港澳大湾区农产品质量安全标准

以粤港澳大湾区发展纲要为目标，以遵循保障人类安全健康营养为基本理念，促进大湾区农产品质量安全标准一体化，相互协调、有机对接。对粤港澳农产品质量安全标准存在指标数量、限量值、检验检测认证、监管执行等方面差异进行衔接。特别是对香港比内地严的（如农药残留比内地严占5%）、香港独有的（如农药残留独有的占42%）标准而内地缺失的项目等，从质量安全、消费需求、产业角度等方面开展重点评估，强化对接。积极争取国家有关部门支持，探索制定粤港澳大湾区农产品质量安全标准，支持广州等地供港农业企业、生产基地先行先试，及时总结经验做法，适时向湾区其他城市推广。