治理视角下的农村产权与治权——珠三角农村集体产权改革实证研究

杜园园，李伟锋

（广东省农业科学院农业经济与农村发展研究所/农业农村部华南都市农业重点实验室，广东 广州 510640）

农民的经济权利与民主权利主要体现为土地的集体所有权与村民自治权（以下简称为“产权”与“治权”）。陈锡文在分析我国农村改革的历程中曾指出：“保障农民的经济权利就是要保障农民作为集体经济主人在集体经济中的权益；尊重农民的民主权利，即要坚持党组织为核心的村民自治”［1］。作为农村和农民最为基础的经济和政治权利，政府可以通过调动农民这两项权利激活农村治理资源，从而实现乡村振兴。本文的问题意识为，村庄集体产权如何在实践中影响基层治权，基层社会如何通过调整产权和治权关系发挥村庄和村民在乡村振兴中的主体性，实现治理有效。治权是基层治理研究的重要主题。学者起初对影响村民治权行使的原因分析中，没有将集体产权作为一个变量考虑进去，集中关注的是自治主体的原因。例如，农民的政治素质低、民主意识差、宗族意识强等让村民自治运转困难［2-3］。然而，有学者通过案例分析指出，不是农民的政治无力感造成外界对农民的盘剥，而是根本就没有赋予农民真正实现民主权利的途径［4］。因此，将村民自治的实践困难归结于农民自身的原因显得过于简单。随着村民自治实践不断推进，学者们试图寻找影响村民自治运作的关键因素。自此，集体产权开始被学者重视，并展开了关于村民自治与农村产权制度的关联分析。

我国的村民自治建立在土地集体所有制基础上，土地集体所有制是村民自治的经济基础［5-7］。由于集体土地具有公共利益属性，它成为激活村民自治运转的经济基础，围绕集体土地的利益分配产生的村级公共治理活动，形塑村庄政治基本格局［8］。陈锡文在分析关于我国农村的村民自治制度和土地制度的相关问题时指出：“村委会的民主制度建设和健全土地制度有着密切联系，有没有一个健全、明细的土地产权制度，对能不能建立一个比较民主的村民自治制度有着直接联系”［9］。可见，在村民自治与集体所有制的关联分析中，学者形成了集体所有制是村民自治的经济基础这一共识，但是在通过完善集体所有制改善村民自治的观点上却存在着明显分歧，可以归为以下两类：一类主张通过加强个人产权的建设完善村民自治，促进基层的民主化进程。只有完全落实农民的个人产权，村民自治的广度、深度和合法性才可能大幅提高；另一类则强调增加农村集体权利，充分发挥村委会的村级治理作用。“集体所有权是村级治理的主要资源和手段，集体所有权的弱化乃至虚置对村委会的治理造成了严重影响，应该增强以集体土地产权为基础的‘农村集体’权利”［10］。

综上所述，集体产权是村庄治权的基础，但目前关于产权改革的主要理论来源是经济学的产权理论。本文主要采取治理视角，选择经济最为发达、产权改革最早的珠三角农村产权改革作为分析对象。这是因为珠三角的农村产权改革由于保持集体经济组织与村委会统一形态，集体土地管理与村民治理处于政经合一状态，被认为是引发集体利益流失、基层干部腐败、干群关系紧张等治理问题的主要原因。在此基础上，通过对比分析清远市产权改革产生的治理影响，探讨实现治理有效所需要的产权实践。

1 治理之下的农村产权股份制改革

项继权在研究我国农地产权的法律主体与实践主体变迁时指出，“从法律、历史以及实践看，村委会作为村民自治组织本身并不是集体经济及集体土地产权的主体，绝大多数地区村民小组以及集体单位是集体土地产权的真正主体和载体”［11］。但有些村庄出现了由集体之外的主体（地方政府）或集体成员的代理人（村干部）来支配成员集体拥有资产的局面［12］。农村治权侵犯产权的现象十分严重。在经济欠发达、治理资源缺乏地区的村庄，村委会干部为了让村民配合完成上级布置的行政任务，将集体资源控制在手并将其发展成治理资源；而在经济发达地区的农村，由于集体土地等资源的增值效益明显，村委会干部越权干涉集体资源的利益分配，甚至将其发展成为自身谋取利益的工具。这不仅影响了基层政治民主，也极大地损害了农民的经济权利。学者认为，这种现象难以遏制的根本原因在于当前农村集体产权所有权界定不清以及剩余索取权模糊等，解决问题的关键是进行农村产权制度改革，以集体产权改革推动村庄经济和治理的良性运转。在这个背景下，广东省佛山市南海区在1992年开启了集体产权的股份制改革，以防止治权侵犯产权。

1.1 以产权改革解决治理问题

20世纪90年代，珠三角地区抓住改革开放后港澳加工产业大转移的好时机，政府采取“四个轮子一起转”的发展模式，即鼓励行政村和村民小组一起招商引资，发展集体经济。土地过于细碎的利用现状无法满足工业及商业连片用地要求，于是在1992年，南海区以行政村和村民小组为单位，建立农村股份合作经济联社，采取土地连片开发，发展集体经济，当时南海区共建立农村股份合作组织1 870个。然而，因村两委干部受到上级下派招商引资任务等系列原因，股份合作组织成立后的很长一段时间内，主要由村两委代为管理和经营集体资产。随着工业化发展带来的土地增值，一是逐利性直接导致村庄人口的非正常增长，股权纠纷突出；二是由于村庄利益密集，资产监管不到位，农村集体资产被私人占有的情况时有发生，村干部贿选严重［13］，基层干群信任关系崩塌，治理失序，陷入治理困境。

为走出集体经济发展的治理困境，1996年，南海区深化农村产权改革，在维持生产资料集体所有前提下，以股份配置、股权界定、股权流转为突破口，开展了以“生不增、死不减，嫁入不增、嫁出不减”为主要内容的股权改革试验，将股权彻底固化到人。股权固化后，获得原始股份的村民不愿意村庄新增股份而稀释自己的股权，导致股权固化，无法满足村庄人口变动对股权的需求。村委会干部难以解决股权利益分配中的村规民约和相关法律制度的张力所带来的治理难题。例如，不给外嫁女配置股份虽然符合村民对集体成员的传统认识，但违背了妇女土地权益相关法律。根据户口政策，外嫁女所生小孩的户口可以随母落户到村庄［14］，真正落户到村后，村民却不承认外嫁女小孩的成员身份，以村规民约的方式拒绝分配股份。最终，股权固化后因各种原因没有分到股份的少数村民陆续上访，成为村庄治理顽疾。

为解决股权固化带来的村庄治理问题，南海区在2003年股权固化基础上，推行了新增人口出资购股、合理流动股份的产权深化改革，制定了无偿配股、出资购股、优惠出资购股等股权分配保障措施。可见，以南海为代表的珠三角产权改革，也是为了解决因产权运作中不断出现的治理问题，即产权改革是手段，目标是解决治理问题。

产权绑架治权，深层次原因在于广东省当年为快速承接“三来一补”加工产业，减少产权改革阻力，政府以村两委为主要力量推进产权改革。这带来集体经济组织与村民自治组织的高度重合，实践中就出现产权绑架治权、村庄治理陷入困境的现象。为让村民自治保持正常运转，广东省在集体经济发达村庄进一步尝试推行“政经分离”改革，试图从根本上解决产权绑架治权问题。

1.2 推行政经“五分开”

农村集体经济组织和村庄自治组织互嵌已久，处于“政经合一”状态是普遍现象。广东省政府为加强对集体经济联合社的管理，起初推行了“政社合一”体制，即“两块牌子，一套人马”，村委会代替股份合作经济联社管理集体资产（表1）。表1显示，在选民资格、干部任职、资产账目以及社区公共事业开支承担方面，股份合作经济联社和村民自治组织高度统一，具体表现为：一是村党委书记、村委会干部兼任股份合作经济联社董事长的“一肩挑”现象较普遍，集体经济联合社没有单独的选举条例，依照村委会选举办法选举，选民资格重叠；二是集体经济联合社和村委会的账目存在未分开现象，股份合作经济联社与村委会共享账户；三是村庄公共事业支出依赖股份合作经济联合社。除村（居）经济基础薄弱村庄的公共事业支出由财政全部或部分统筹外，多数村庄需要集体经济组织补贴。

“政经合一”体制提高了基层治理能力，但也带来了基层干部权力过大、过于集中和难以有效监管等问题。村委会和集体经济组织账目不分开，财政转移支付资金、集体股股份收益混为一起，容易导致账目不清，引发治理危机。例如，2014年广东划定了100条问题村，这些村庄均存在集体资产管理不合理、账目不清晰、村干部贪污或陷于贪污的村庄舆论中等问题。村庄形成派系，村委会选举需要武警维持秩序。

综上所述，村集体经济组织在实践中由村两委代为经营管理，容易出现集体经济管理绑架基层治理的现象。2011年，南海区推行将村（居）基层的自治职能与集体经济的管理职能分离，实现集体经济组织独立经营，在选民资格、干部管理、组织功能、议事决策、账目资产等5个方面实行政经“五分开”，以此明确农村党组织、自治组织和集体经济组织的职责，实现管理体制创新。“五分开”改革初衷是防止集体经济问题绑架基层治理。

表1 2016年广东省部分市县“政经分开”改革基础工作统计Table 1 Statistics on the basic work of the “separation of politics and economy” reform in some cities and counties of Guangdong Province in 2016

集体产权的股份制改革和政经分离改革的重点是，在城中村、城郊村和经济发达地区的农村等存有大量集体经营性资产的地方，其治理面临的问题是土地增值后如何合理分配利益。在经济欠发达地区的农村，集体经济薄弱，乡村治理面临的问题是资源和人才的缺乏。目前国家主要通过自上而下输入资源来解决治理问题，然而，从国家资源下乡的实际运作看，很多资源下乡后出现“资源消解自治”或因刚性的国家政策而出现“行政消解自治”现象［15-16］。在此大背景下，广东省清远市为了让治理有效且持续，将治权下沉到村民小组，实现治权和产权单位的合一。

1.3 产权与治权单位合一

村小组（自然村）一级是农村最基础的产权单元，区别于珠三角产权改革后产权与治权的分离，作为经济欠发达地区的清远市通过将治权下沉到村民小组，让产权与治权单位实现合一以激活基层治理。

清远市属于粤北传统农业大市，由于山多，农民居住分散，自然村相隔较远。1998年以来，清远市一直以行政村为自治单元，但由于居住过于分散、管辖范围大，村两委很难将相隔甚远的村民调动起来参与村庄治理。基于多方考量，清远市政府早在2012年就开展了以“三个重心下移”和“三个整合”为内容的农村综合改革，将农村基层党组织、村民自治和公共服务下移，将党支部建在村小组（自然村）一级，将农村基层党组织设置由“乡镇党委—行政村党支部”调整为“乡镇党委—行政村党总支—村民小组（自然村）党支部”。村民自治下移则是在村民小组（自然村）一级引导村民创建村民理事会。村民理事会在党组织和村委会的指导下，对村中事务进行民主协商、监督与评议。“三个重心下移”的重点是引导村民自主开展农村土地整合、财政涉农资产整合、涉农服务平台整合（简称“三个整合”），把国家涉农资源均衡地分配到村民小组，实现以村民小组为单位的资源整合，促进经济欠发达地区的村庄发展。总之，清远市的农村综合改革是经济上的集体产权改革与政治上的村民自治改革的结合，属于通过集体产权改革改善村民自治。

2 集体产权改革后的乡村治理困境与突破

珠三角地区的农村集体经营性资产清产核资、折股量化、配股到人、固化到户、政经“五分开”等系列改革，消除了部分因集体经济经营管理带来的治理困境，但并没有将村庄治理带进一种预期的理想状态，基层长期陷入公共治理困境，具体表现在宅基地管理失控、基层乱收费和“三旧”改造困难，其突破的关键在于借助产权改革建立村庄和村民的治理主体性。

2.1 宅基地管理失控

用民房充当工人宿舍，珠三角农村的宅基地价值显现，农民大肆违章违规建房，已经成为制约经济转型升级的重要阻碍。以南海区为例，全区农户21.33万户，宅基地共计54.84万宗，户均宗数达2.57宗，单宗宅基地平均用地面积约87 m2，建筑面积达500～600 m2，一户多宅、超面积建房现象极其普遍。珠三角地区的农村宅基地管理面临失控风险，体现在农村宅基地“一户多宅”、超面积建房、非法占用农地等情况没有准确的统计数据，虽然大部分农村停止分配宅基地，但农民并没有停止建房，违法用地、违章建房的情况仍旧存在。对于拆除违规建房，农民以投放煤气瓶或汽油玻璃瓶、组织老人出面等方式加以阻拦，违建难拆，拆迁成本极其高昂。例如，广州市增城区一个城中村，下辖两个村民小组，人口892人，为改善农村人居环境，政府自费对出租屋外挂的防盗网进行拆除内置安装，仅此一项就花费1 000万元。政府要拆除违建“握手楼”，由于大型机械进不去，人工拆除一栋的成本高达100万～200万元。

由于宅基地积累的问题越来越多、利益盘根错节，政府管理部门对宅基地的管理长期主动或被动缺位。有的干部直言：“农村宅基地事关农民切身利益，涉及农民数量众多，牵涉到的历史遗留问题时间跨度大、利益复杂，这是一个核弹，引爆伤人伤己。”可以说，珠三角地区的农村宅基地管理已经积重难返。农民违法抗拆，直接原因在于房屋的出租收入可观，且已经成为农民的主要收入来源，农民长年过着“包租婆”的日子，对自己的房屋有拆迁致富的想象，根本原因在于集体经济组织和地方政府相关部门治理能力不足，长期治理缺位。

按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，村集体经济组织有义务向上级反映村民的建房情况和管理农村宅基地。然而，一方面由于集体产权在改革过程中不断强调维护农民的个体权利，而没有夯实产权的集体性，拥有所有权的集体经济组织逐渐失去了调配宅基地的能力；另一方面股份合作经济联社采取现代企业法人治理结构，职业经理人受股民委托经营、管理股份合作社资产，只对股民负责，以实现股民利益最大化为目标，职业经理人与股民形成一个利益团体。

土地的集体所有制是我国城镇化能快速推进的制度红利。折股量化、股份到人以及固化到户的产权改革和政经分离改革，保护了土地的个人利益，强调了农民土地的承包经营收益权，但忽视了土地的集体利益，弱化了土地的集体所有制属性，握有土地集体所有权的村级治理组织无法通过所有权夯实治权。失去了强有力的村级治理组织，地方政府对基层社会的领导与控制遭到弱化。地方政府失去了领导与制衡股份合作经济联社职业经理人的权利与合法性，同时还需要面对高度组织化起来的农民群体的利益抗争［17］。目前，广东省地方政府在推行农村旧村改造项目和集体经济腾笼换鸟产业升级项目时步履艰难，则是事实证明。

2.2 基层乱收费

珠三角地区的农村主要依靠“三来一补”加工产业完成工业化和城镇化。很多加工企业通过租赁村集体经济组织的厂房和土地进行生产加工。企业在村庄从事生产活动，考虑日常生产中需要村两委帮助协调一些事宜，一般企业和村两委会保持比较融洽的互动关系。但从实际调研看，很多驻村企业长期处于村庄“盘剥”环境下，村庄向驻村企业乱收费现象严重。2018年的一封地方举报信揭露了这种现象。

2018年，广州市人民政府办公厅收到国务院办公厅督查室转来的一封群众投诉案件，反映广州市某区部分镇街及村委向企业收取费用的事情。投诉人反映，自2016年租赁村合作经济社的土地并自建厂房进行生产经营后，村委会要求企业每年向其缴纳两笔费用：一是企业管理费，按照村委会的标准，每年要缴纳9万元；二是企业环卫费，每月5 250元。村委会以逾期不缴纳则停水停电处理威胁企业。

经调研发现，向企业收取管理费和环卫费在基层司空见惯。涉事区从2012年开始按照企业厂房建筑面积以0.5元/m2·月的标准向企业收取企业管理费、以0.35元/m2·月的标准收取企业环卫费。到了村一级，收费名目演变出治安费、综合服务费、综合管理费、保安服务费等。涉事区一个镇有21条村，其中17条村以村两委会议和村民代表会议集体表决通过的形式向企业收取各种名目的费用。村委会单方面强制企业缴纳费用不合规、不合法，损害了驻村企业利益，扰乱了基层治理秩序。村委会是自治单位，不是收费单位，不具有收费的权力。作为自治组织，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村委会办理本村公益事业所需的经费，由村民会议通过筹资筹劳解决。珠三角地区的村庄，由于企业租赁集体经营性土地或者厂房从事生产，村里外来人口多，导致村社公共事务开支大，但是驻村企业同时也繁荣了物业租赁经济，集体经济组织出租厂房收取租金，农民出租民房获取租金收入，超出财政支付不足部分的公共事务经费应该通过集体资产收益或村民筹资筹劳解决。税费改革之前，村内公共事务和公益事业所需经费，基本上是由村委会通过向村民筹资筹劳解决。

任何治理都需要成本。集体产权股份制改革后的珠三角村庄，集体资产收益的绝大部分以股份分红的方式分到个人。股民所关心的是集体能为其带来多少股份分红、村庄公共事务以及上级政府下达要协助完成的行政任务等，股民不愿意从集体资产收益中分摊，村两委更无法通过向村民筹资筹劳解决，导致村两委假借各种名义将村庄公共事务经费强制摊派给驻村企业，增加了企业生产经营成本，恶化了营商环境。

村民“只进不出”的集体收益分配观念，与长期强调私人收益权的集体产权改革分不开。珠三角地区的农村集体产权改革发展了集体经济，但是并没有发展出基于集体土地权力进行分配形成的权责利平衡机制，村民没有介入到村庄事务中成为村庄治理的主体。虽然村集体经济发达，但村两委失去了治理能力，无法将村民组织起来完成公共治理。

2.3 “三旧”改造困难

陈明在在研究公共权力失范与农民的权力建构时指出，“农村土地冲突的过程尽管表现为权力之争，但核心是利益之争，权力之争的根本目的在于落实利益”［18］。在长期权责利失衡状态下，珠三角地区的农民早已将股份分红看成是一项刚性福利，股民对股份分红持有一种“能增不能减”的态度。部分村干部反映，自广东省对村社股份分红进行数额限定后，村干部只能通过在上一年分红数额的基础上实现小幅增加来维持自己的村庄政治生涯。村民对股份分红的刚性需求绑架了基层自治组织，给基层公共治理带来了巨大压力。凡是影响到村民短期分红的事项均难以推行。广东省的“三旧”改造项目一直难以全面铺开。

建立在“三来一补”加工产业基础上的工业化，经过将近40年的发展，土地制度和劳动力红利已经消耗殆尽，增长乏力。在新一轮的产业结构调整中，广东省农村集体经济组织的旧厂房、设备等基础设施已经难以适应新兴产业发展，需要进行改造以适应新兴产业的需求，带动集体经济转型升级。珠三角地区的集体经营性建设用地早已透支，在严格限制农用地非农使用、建设用地指标紧缺的大环境下，各地政府希望通过盘活集体建设用地来解决经济发展中的用地紧缺和产业转型升级问题。2012年，广东省发布《加快推进“三旧”改造促进产业转型升级的若干意见》，希望通过执行“三旧”改造项目整合农村土地，解决用地需求问题。然而，地租经济早已让村庄和村民产生了利益依赖和惰性，厂房改造的高投入以及短期内会影响股民分红收益，村干部和村民对厂房升级改造积极性不高，集体经济无法获得转型升级的机会。

为规避集结起来的股民与政府漫天要价，广东省政府试图以集体经济组织为主体自行改造脏乱差、社会治安隐患丛生的旧村庄。但除了几个试点村庄，其他村庄并没有取得任何进展，原因如下：一是虽然本村村民早已不居住在旧村，但旧村房屋可以低价租给外来打工者，每年能获得租金收入；二是本村村民对改造旧村有着高补偿预期。例如，东莞市某村原本规划拆除旧村的旧房以腾出宅基地为村民兴建农民公寓，将农民公寓免费补偿给拆迁户以及解决新增村民的住房需求，但旧房拆迁户要求村解决农民公寓的产权问题。村无法满足拆迁户的要求，旧村改造项目最终停留在规划中。可见，政府即使想借助村集体经济组织为单位改造旧村，但是在村民的利益诉求面前同样难以推行。

2.4 激活村庄治理主体性

与珠三角农村股份制改革后的村庄治理不同，清远市通过农村综合改革，实现治权和产权单位的统一，重建了基层治理的组织体系，激活了村庄治理的主体性。例如，清远英德市共设立片区党支部282个、村民小组党支部2 526个、村民理事会3 469个，全市建立了1个市级、24个镇级、277个村级社会综合服务中心。通过“三个重心下移”和“三个整合”，社会治理成效显著：一是提高了治理效率。英德市西牛镇温屋片联合党支部建立后，以党建引领基层治理，解决了多年以来文化室建设的资金与用地难题。二是调动了村民参与治理的积极性。自然村成立村民理事会后，在党支部和村民理事会的组织动员下，留村村民和外出务工村民以各种方式积极参与村庄公共基础设施建设。例如，望埠镇莲塘村通过村民理事会筹集社会资金200多万，兴建了村文化室和饭堂。三是改善了村民耕作环境。清远市将土地整合权下放到自然村，由小组成员协商整合。在村党支部和理事会的带领下，以自然村为单位将原来七零八碎的土地整合在一起，连片重新承包给小组村民，用土地承包费建设农田水利等基础设施，改善耕种条件。可见，清远市将村民自治权下移到村民小组，使村民自治单位与集体产权单位合二为一，整合村民小组内部已有资源，解决居住分散、人口外流、土地零碎带来的村庄治理难题，激活了自治，促进了发展。

3 结论与讨论

农村资源遵循一定的分配秩序，这种分配秩序形成村庄权力与政治［19］。作为农村最为重要的土地资源，实行的是土地集体所有制，它是村民自治的产权基础。建立在村庄熟人社会基础上的村民自治［20］，让村庄产权运作更加复杂。不同区域的产权改革面临不同的社会基础、不同的治理问题，珠三角地区的农村集体产权改革集中要解决的是利益分配问题及其演化出的治理问题。但由于珠三角的产权改革过于保护个人对集体产权的收益权，虽然解决了产权运作中干部贪污腐化、资源流失问题，但由于产权实践中忽视了夯实产权的集体属性，弱化了集体经济组织和地方政府的统筹治理能力，造成公共治理无法推进的后果。经济欠发达的粤东、粤西和粤北地区，需要解决的主要是人口流失带来的无人治理问题。广东省清远市这类经济欠发达、乡村人口流失严重的普通村庄，治理资源缺乏，乡村治理仍需要借助与发挥基层自治组织和地方政府的力量。清远市通过将治权下放到集体产权最基本单位村民小组一级，以产权改革发挥农民在乡村治理中的主体作用。

可见，产权作为村民自治的经济基础，产权改革是解决基层治理问题的常用手段，而产权改革也会对基层治理造成影响。基于此，农村产权改革应该立足于村庄治理面临的问题与存在的困难，因地制宜，以促进基层治理、实现治理有效为长远目标。为此，农村产权改革应该在保障村民个体权益的同时侧重落实产权的集体属性，通过村庄和村民自主运作集体产权激活治理的主体性，实现基层治理有效。