水域滩涂养殖发证登记工作浅析

文/吴建坤

本文回顾了水域滩涂养殖发证登记工作遇到的主要问题、难点，论述了新时代加快推进水域滩涂养殖发证登记工作的必要性，并结合广西壮族自治区梧州市实际发证工作现状，分析工作难点与矛盾，提出相应对策建议，对水域滩涂养殖发证工作进行展望。

1986年1月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《中华人民共和国渔业法》，确立了养殖发证制度，赋予养殖群众利用养殖水域滩涂从事养殖活动的权力，首次将养殖权以法律形式固定下来加以保护。农业农村部（原农业部）自2002年开始推进养殖发证登记工作，迄今已近20年，各地方在推进发证登记工作中也积累了丰富的经验。

党的十八届四中全会上，以习近平同志为核心的党中央提出全面依法治国战略部署。落实水域滩涂养殖发证制度不仅是贯彻落实《中华人民共和国渔业法》的具体体现，也是依法治渔的具体体现和保护渔业养殖权的必然要求。全国人大2019年8月对《中华人民共和国渔业法》进行执法检查时指出，我国养殖发证登记工作进度较为缓慢，要加快落实养殖证制度，因此加快推进水域滩涂养殖发证登记工作尤为必要。

一、水域滩涂养殖发证登记工作历程

1986年，《中华人民共和国渔业法》颁布施行，确立了水域滩涂养殖发证制度。受重发展、轻管理等理念影响，水域滩涂养殖发证制度并未受重视，该项工作只有在少部分地区推行。2000年，全国养殖发证面积仅为25%。2002年，原农业部出台《关于印发〈完善水域滩涂养殖证制度试行方案〉的通知》，开始全国性推动水域滩涂养殖发证工作，2010年，原农业部颁发《关于稳定水域滩涂养殖使用权推进水域滩涂养殖发证登记工作的意见》和《水域滩涂养殖发证登记办法》。

2002年广西壮族自治区在部分地区开展试点工作，至2004年4月全区发证4369本、发放面积4.4万公顷，2004年广西壮族自治区水产畜牧局出台《关于加快实施水域滩涂养殖发证制度的意见》，要求于2005年底全面完成养殖水域滩涂养殖证的发放工作。据统计，2019年广西各地《养殖水域滩涂规划》修编和发布后，截至2019年底，全市水域滩涂养殖发证登记（有效期内）仅5本。水域滩涂养殖发证工作进展不顺，某种意义上已成为建设法治国家的短板，因此，加强推进水域滩涂养殖发证工作势在必行。

二、加快推进养殖水域滩涂发证登记工作的必要性

（一）依法治渔的刚性要求

《中华人民共和国渔业法》和《水产养殖质量安全规定》等法律明确规定从事水产养殖的单位和个人应该申领养殖证，水域滩涂养殖证发放工作是落实养殖主体法律责任的具体要求。全国人大常委会于2019年8月～10月开展《渔业法》执法检查，指出其贯彻实施过程面临主要问题之一是生产养殖权保护有待强化，养殖发证工作进展较为缓慢，并提出要加快养殖发证工作，保护养殖生产者合法权益。农业农村部《关于加快推进水产养殖业绿色发展的若干意见》和广西壮族自治区农业农村厅等十部门《关于加快推进广西水产养殖业绿色发展的实施意见》也提出要严格执行水域滩涂养殖证制度，深入贯彻落实依法治渔。

（二）保护养殖生产者合法权益的必要

受城市建设和环境污染影响，养殖权益受侵害的事件时有发生。为保护养殖合法权益，2013年修订的《渔业法》十四条表述为“国家建设征用集体所有的水域滩涂，按照《中华人民共和国土地管理办法》有关征地的规定办理”。根据《物权法》解释，承包集体所有的水域滩涂，从事渔业生产的权利，属于用益物权。《物权法》第一百二十三条规定 ，依法取得的“使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律的保护。水域滩涂养殖发证是水域滩涂养殖权益受以上法律保护的具体体现，是保护养殖权益最直接最有利的证据和载体。笔者曾多次参与渔业污染事故调查处置，涉及到赔偿调解过程面临的最关键问题就是养殖主体是否持证养殖。

此外，据阮荣平等人研究，水域滩涂养殖证起到稳定产权作用，在办理了水域滩涂养殖证的地区，工业化、城镇化过程中对渔户水面肆意侵占的现象有所减少。

三、推进水域滩涂养殖发证登记工作面临的主要困难

由于地方政府对《养殖水域滩涂规划》存在疑虑以及基层工作人员和养殖单位和个人对办证不够重视等，许多地方办证工作效率低下。以梧州市为例，当前梧州市淡水渔业主要由池塘养殖、水库养殖和江河网箱养殖三大板块组成。据2019年统计，全市淡水池塘和水库养殖面积为8.76万亩、江河网箱养殖35万平方米。在养殖发证方面，由于全市池塘和水库为集体所有，养殖主体积极性不高和管理部门认识的误区，养殖发证率非常低，而网箱养殖截至2019年底办证面积仅为13万平方米，办证率仅为37%。

（一）地方政府和养殖主体不够重视

建国初期我国法律体系不健全，养殖发证工作发动相对较晚，同时我国水产养殖是由“零散小”发展而起的，很多水产养殖主体是以个人或家庭为单位自发养殖，进入行业时与政府监管部门关联度小，没有登记备案。近年来各级政府大力推行绩效考评，将重要工作纳入考评推动工作，由于水域滩涂养殖发证工作未纳入政府绩效考评，不受重视，导致滩涂养殖户调查登记不够彻底、详细，影响了发证工作推进效果。

此外养殖业主缺乏法律意识，对水域滩涂养殖发证工作重视度也相当不足。据调查，大多数养殖业主虽有一定法律意识和办证意识，但大多嫌办证手续繁琐不愿主动办证。这与发证主体的宣传推广和养殖主体的自身文化素质有关，特别是与发证公示制度有关，很多地方未建立发证登记公示制度，从而影响了养殖业主对办证的知晓率。

（二）部分部门人员对法律条文理解不够透彻，掌握不够灵活

根据《中华人民共和国渔业法》规定，利用国有水域、滩涂从事养殖的单位和个人可申请办理养殖证。由于经济体制问题，在梧州市及很多地方，大部分池塘为集体所有，部分部门管理人员认为利用集体水域、滩涂从事养殖可不办证，甚至少数人员认为承包集体池塘申请办证的养殖单位和个人，其承包合同为“土地”承包权，而不是“水域滩涂”承包权，不符合“水域滩涂养殖权”相关描述，无法办理证件。实际上《中华人民共和国土地管理办法》第四条释义明确表示“土地包括养殖水面等农用地”、第十三条明确“集体土地可以承包从事渔业生产”，因此 “水域滩涂养殖证” 实际上与《中华人民共和国土地管理办法》并不矛盾。根据“谁审批谁发证谁负责”原则，养殖水域滩涂证由地方县级政府发放，后续事宜由县政府负责。《中华人民渔业法》第十四条规定“征用集体所有水域滩涂按土地管理法有关征地的规定办理”，地方政府会因担忧日后拆迁补偿问题而收紧发证政策，持能不发证则不发的态度，为避免征用补偿而对核发水域滩涂养殖证积极性不高。

（三）办理证件流程和所需材料存在争议

农业农村部、广西渔业主管部门制定了水域滩涂养殖发证登记流程，但在具体操作时还存在一些争议。

根据审核材料清单，淡水网箱等投饵养殖需要提供环境评价报告表和由测绘机构出具的水域滩涂界至图。环境评价报告表专业性强，需要具有从事环境影响评价工作资质的单位编制，成本较高，个体养殖户常因为编制成本过高而不愿意提供审核材料清单要求提供的环境评价报告表。2003年广西渔业主管部门编印的《水域滩涂养殖证核发工作手册》规定，必须由有测绘资质单位绘制界至图。广西区政府于2016年颁布的相关文件表示，测绘资质不作为行政许可的受理条件。因此，关于测绘资质问题，地方政府和基层办理人员看法不一，作为审批主体的地方政府认为水域滩涂界至图如果由无资质的机构测绘，日后征用赔偿或拆迁补偿时存在争议。负责的县级渔业管理部门人员依据审核材料清单严格把关，对材料不符合要求的不敢轻易审核，又无法与当地生态环境部门有效协调解决问题，养殖户办证会出现找不到负责人的问题。关于“养殖条件、个人从事养殖生产的经历、相关检测仪器等情况说明”，基层部门审核材料清单没有细化，完全靠具体办理人员把握尺度，少数人员缺乏具体准则不敢大胆审核办证。

四、加快推进水域滩涂养殖发证工作的对策建议

（一）摸清养殖生产底数，建立基础数据库

县级以上地方政府渔业行政主管部门应对辖区内养殖数据进行摸底调查，以乡镇为单位，组织工作组对辖区内养殖主体进行全面调查登记，将养殖单位和个人信息登记在册，建立养殖基础数据库。注意区分细化利用全民所有水域、滩涂和利用集体水域、滩涂从事养殖的单位和个人情况。据笔者了解，一直以来，广西区内对渔业养殖基础数据缺乏规范的登记管理手段，建议可以在“广西区渔业统计数据管理系统”中增加“各市、县（市、区）渔业基础数据库”模块，尽快将养殖基础数据信息登记在册。

（二）细化养殖发证登记方案，完善登记公示制度

自2016年原农业部启动新一轮的《养殖水域滩涂规划》修编工作后，各地纷纷完成养殖水域滩涂规划修编和发布工作。按照新的规划，划定了禁养区、限养区和养殖区，涉及到渔业、生态环境、自然资源等部门的业务及相关法律。发证登记工作较为复杂，应充分发挥县级以上地方人民政府统筹协调作用，组织协调渔业、生态环境、水利、自然资源等部门，结合实际制定方案，明确、细化办证条件和流程，特别协调渔业、生态环境部门和自然资源部门，解决环评报告表、水域滩涂界至图测绘等材料纠纷。同时，落实发证登记公示制度，对辖区养殖发证登记进行社会公示，彰显法律保护作用。

（三）发挥绩效考评督导作用，提高基层人员积极性

水域滩涂养殖证的发证主体是县级以上地方人民政府，其政府重视程度直接影响到工作推进程度。为推进发证工作，2011年自治区渔业主管部门曾计划将水域滩涂养殖发证登记工作纳入绩效考评，因其它原因未取得预期目的。如今应汲取经验教训，顺应权力下放时势，进一步落实县级以上地方政府主体责任，将水域滩涂养殖发证登记纳入县级以上地方政府绩效考核，以此提高基层人员工作积极性，推进发证工作。

（四）完善和落实相关优惠政策，加强监督执法检查

除了加强执法，让无证养殖受处罚外，还应围绕水域滩涂养殖发证工作探讨完善相关惠渔政策并落到实处，让依法办证者享受优惠。例如，学习借鉴其它地区探索水域滩涂养殖证金融抵押贷款政策，给予养殖证办理主体相关金融优惠，或在探讨建立地方渔业政策性保险时必须持证养殖才能参与或持证养殖可优先参与。

按照中央新一轮机构改革精神，市、县级要成立农业综合行政执法队伍，统筹整合农业执法力量，强化《中华人民共和国渔业法》《水产养殖质量安全规定》等法律法规宣传及执行。地方政府应组织协调渔业、生态环境和自然资源等部门，加强《渔业法》《水污染防治法》《土地管理法》等普法宣传，增强群众依法养殖意识。将普法宣传工作纳入日常工作，利用报刊媒体、手机微信等线上宣传和开展专题普法宣传月活动等线下宣传手段，大力推进普法工作。各部门也应沟通协商组织行动，严查无证养殖行为，对于无证养殖或养殖污染处理不达标的养殖主体，要按照相关法律予以处罚。