构建中国特色监察官制度的必要性、原则及基本思路

李斌雄 廖凯

摘   要：监察体制改革后，党统一指挥、权威高效的国家监察体制初步构建，所有行使公权力的公职人员都已纳入监督范围，监察全覆盖的目标已基本实现。在新的历史起点上，必须加快构建以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，体现党管干部原则和党的统一战线原则的监察官制度。明确监察官的范围、任职条件、职业保障、监督管理等内容，保障监察权的规范正确行使，真正使党和人民赋予的监察权不被滥用，惩恶扬善的利剑永不蒙尘。

关键词：监察体制改革;监察官;监察官制度;监察官法;监察权

中图分类号：D922.114                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2020）05-0031-08

党的十九大以来，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，监察体制改革不断深入推进，由党统一指挥、权威高效的中国特色国家监察体制初步构建。监察体制改革后，所有行使公权力的公职人员都已纳入监督范围，监察全覆盖的目标已基本实现，为新时代改革发展和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了有力的监察保障。在国家监察体制初步构建，中国特色公权力的监督制约机制初步形成的新的历史起点上，必须构建保障监察权规范正确行使的一系列制度机制，使对公权力的监察过程与尊重、保障人民的合法权利统一起来，真正做到党和人民赋予的监察权不被滥用，惩恶扬善的利剑永不蒙尘。

“徒法不能以自行。”从哲学上看，保证监察权的正确行使是监察实践的价值追求，这一价值追求产生于监察权的实践过程中。要达到监察权的正确行使这一价值追求，与作为实践主体的监察官的知识水平、能力素质、经验等条件息息相关。换言之，监察权的正确行使离不开一支政治过硬、能力过硬、纪律过硬、知识过硬、作风过硬的监察官队伍。正因为如此，《中华人民共和国监察法》第十四条规定：“国家实施监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。”为探索建立中国特色的监察官制度提供了法律支持，有利于保障监察权正确行使这一价值目标的实现。

一、 加快构建监察官制度的必要性分析

对于现阶段是否应该进行监察官立法，构建当代中国的监察官制度这一问题，学界主要有两种观点。一种观点认为，现阶段不宜过快地推进监察官制度的构建，应等待实践充分探索后，再行推进。如刘练军认为，监察官制度需要充分汲取监察体制改革的经验和教训，不宜仓促制定。另一种观点认为，根据监察体制改革推进的阶段和建设专业化监察官队伍的需要，应该尽快推进我国监察官制度的实施。如姚文胜认为，在立足中国历史文化传统，吸收国（境）外有益经验的基础上，尽快构筑具有中国特色的监察官制度。

本文认为，应尽快启动监察官法立法的相关工作，加快构建中国特色的监察官制度，解决监察人员的主体适格问题和监察执法中权力来源问题，补齐中国特色监察制度的短板。对于有学者提出的现阶段监察官立法的实践经验不足的问题，笔者认为可以从立法技术上予以解决，即先重點针对监察官的职责、权利义务、任职条件、职务职级、奖惩等关键问题做出粗框架性规定，把中国特色监察官制度的骨架搭建起来，在操作层面通过制定相应的配套制度来完善“血肉”，打通监察权的授予路径，之后再根据实践情况适时对监察官法进行修订完善。之所以要这样做，主要是因为以下几个方面的需要：

（一）确保监察权正确行使的需要

监察权的正确行使是监察体制改革的重要目标，也是监察体制改革能否成功的关键。监察权的正确行使离不开行使主体的适格和权力授予的合法。根据宪法和监察法的规定，监察机关是国家监察权的行使主体，但在当前的监察实践中，由于监察官制度暂未出台，致使监察权从国家监察机关授予到监察执法人员这一路径未能完全打通，给监察权的合法运行造成了一些制度上的障碍。因此，推进监察官法的立法工作，构建中国特色的监察官制度，解决当前监察人员监察执法中权力授予问题，是规范监察执法工作的需要，更是确保监察权正确行使的需要。在近三年的监察体制改革工作的实践探索中，监察体制改革从三省市试点，到试点工作全国铺开，再到人大通过监察法并依法组建国家监察委员会，中国特色的国家监察体制改革探索工作取得了很大的成功。但在部分领域和环节也存在一定的问题，如国企和高校的监察体制改革中，如何向国企和高校中的相关监察组织授予监察权，相关监察权由什么人来行使，以及监察执法人员的资格身份要求等具体问题亟待在监察官法中予以回应。因此，要根据当前全面推进社会主义法治国家建设的要求，加快推进监察官法的立法工作，从法制上提供解决方案。

（二）完善中国特色社会主义监察制度体系的需要

中国特色监察官制度是中国特色社会主义监察制度体系的重要组成部分，完善中国特色社会主义监察制度体系离不开在理论和实践上对监察官制度的探索。监察体制改革从“办好中国的事情，关键在党”这一逻辑出发，通过整合反腐败资源，设立国家监察委员会并与党的纪律检查委员会合署办公，履行纪检和监察两项职责，把执政党对党内监督和对国家机关的监督统一起来，体现了中国共产党对中国特色监察制度的探索。在这个过程中，党的组织原则和领导制度通过合署办公这一机制体现在监察委员会的组织原则和领导制度中。相应的，对党的纪律检查人员的要求也会相应的体现在对国家监察人员的要求上。那么，在纪检监察人员履行纪检和监察两项职责时，如何合理的区分和统一党的纪律检查人员和国家监察人员两种身份，就成了完善中国特色监察制度体系必须回答的问题。而这一问题的回答有赖于监察官法的研究制定。另外，在监察实践中，纪委监委的线索处置、审查调查、案件审理等关键环节都体现了民主集中制这一根本组织原则和领导制度的要求。比如，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第二十四条规定，纪检监察机关应当根据工作需要，定期召开专题会议，听取问题线索综合情况汇报，进行分析研判，对重要检举事项和反映问题集中的领域深入研究，提出处置要求，做到件件有着落。第三十九条规定，对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪人员立案审查调查，纪律检查机关主要负责人应当主持召开由纪检监察机关相关负责人参加的专题会议，研究批准审查调查方案。那么，如何在监察机关采取民主集中制的集体领导体制下解决监察官个人职权授予的问题，也是不容回避的。这一问题的解决不可能在理论的逻辑推演中得到解决，还是要在监察官制度实施后，在实践的探索中进行理论总结。实际上，在整个监察体制改革的过程中，我们走的就是实践探索在先，理论总结在后的实践引领模式，不然我们根本不可能在短短的三年内搭建起中国特色监察体制的总体框架。监察官制度的探索，也应继承这一改革经验。

（三）提高监察人员素质的需要

习近平总书记在内蒙古考察并指导开展“不忘初心、牢记使命”主题教育时曾深刻指出：“要强化法规制度执行，不能打折扣，防止文件发了之后，却都挂在墙上、堆在档案柜里。”对于中国特色的监察体制来说，监察体制改革搭起了党和国家自我监督的制度“骨架”，但这只解决了国家监察体制的硬件基础，没有监察人员这个“软件”发挥作用，这套制度也只能是“挂在墙上、堆在档案柜里”。要真正将国家监察的制度优势转化为治理效能，除了不断进行制度优化外，必须从提高监察人员的素质上下功夫。根据我国监察法的规定，监察人员要履行监督、调查、处置三项职责，工作中要对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查，对职务违法和职务犯罪案件进行调查，还要对违法的公职人员作出政务处分，对领导人员进行问责，对涉嫌职务犯罪的人员提起公诉，向监察对象所在单位提出监察建议。从这些要求上我们可以看出，我国的反腐败工作是特殊的执法工作，是集廉政教育、违法预防、违法调查、刑事侦查为一体的综合性工作，具有高度的专业性和复杂性。我们在公务员法之外再制定监察官法，实施监察官制度，其目的就是提高监察队伍的准入门槛，促进监察干部队伍整体素质的提高，为中国特色的国家监察制度提供人才保障。当前，监察机关内部和社会各界对于提高监察干部队伍素质的呼声很高，如果我们不抓紧时间尽快研究制订监察官法，迅速提高进人门槛，对现有人员进行系统培训和负面淘汰，今后在监察体制改革的深入推进过程中就可能面临人员消化难的问题。而这个问题也是我们当前司法体制改革推进中的一个不容回避的问题，相关经验和教训应该在监察官制度设计中予以总结和吸取。

（四）推进中国特色监察理论研究的需要

目前中国特色的监察体制，来源于十八大以来党的反腐败工作的经验总结。通过监察体制改革，中国创设了监察委员会，形成了立法机关、行政机关、司法机关、监察机关四位一体的新的权力格局。监察法总结了中国共产党十八大以来的经验，赋予了监察委员会相应的职权。特别是创设了全新“留置”措施，既解决了长期以来困扰中国共产党反腐败中面临的法治难题，也是中国特色监察措施的实践创新。新的反腐败机关、新的监察措施、新的监察制度彰显了我们党全面从严治党，推进中国特色监察体系的伟大实践的决心。“没有革命的理论就没有名副其实的革命运动。”没有监察体制改革的实践探索，我们根本不可能在短短的三年内搭建起中国特色监察体制的总体框架。但如果没有科学的对监察法的原则、监察职权、监察管辖、监察权限和监察程序等进行科学的抽象和总结，提炼出中国特色监察制度的一般原理，提升对监察制度的认识，中国特色的监察制度体系将没有“灵魂”。公职人员下班后送外卖、开滴滴、出租店面等事项是否违纪的争论也将会一再出现。推进监察官法的立法工作，创立中国特色的监察官制度，有利于完善监察法这一学科门类，给相关的专家学者提供新的研究对象，也有利于高校和科研機构把握专业建设方向和人才培养的要求，促进监察法的学科建设、师资建设等工作，为监察法相关专业的人才培养创造良好条件，形成推进监察基础理论发展的人才基础。

二、 构建中国特色监察官制度的原则

“任何时代的政治文化，不仅具有现实性，而且也必然具有其历史继承性。”这种政治文化的历史传承性会随着社会成员的繁衍活动不断地得到传承和发展，特别是在中国这样历史悠久、文化古老的大国，历史文化对现实制度的影响尤为明显。对于这一点，马克思就深刻地指出：“一切已死的先辈们的传统，像梦魇一样纠缠着活人的头脑。”这决定了中国的监察官制度必须符合自身历史文化传统。因此，笔者认为，构建中国特色的监察官制度应该遵循以下几个原则。

（一）坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的指导

习近平新时代中国特色社会主义思想，是马克思主义中国化的最新成果，是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南，是我们实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的行动指南和根本遵循，也是深入推进监察体制改革的理论依据。习近平总书记强调：“监督别人的人首先要监管好自己。”监察官行使国家监察权，对自我的要求应该更严格。合格的监察官首先要把习近平新时代中国特色社会主义思想学懂弄通做实，把习近平同志对依法治国和依规治党的相关要求统一起来，用科学理论武装头脑、指导实践、推动执纪执法工作。“立法是将某种意志包括代表人民的意志和体现人民意志的政党意志上升为法律的路径和方式。”开展监察官法的立法工作，就是要把党对监察机关工作人员的要求上升为法律，体现党的十八大以来，党在依法治国和依规治党两者关系上探索的有益成果。使中国特色监察官制度体现出中国共产党全面从严治党、刀刃向内的决心和要求，体现出党组织集体决策的要求和人民意志的表述。

（二）坚持党管干部原则

“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势。坚持党管干部原则，是党的领导在干部人事工作中的重要体现，是坚持和加强党的全面领导、巩固党的执政地位、履行党的执政使命的根本保证。”监察法规定了党在国家监察工作中的领导地位，在中国特色社会主义法治语境下，监察制度改革要与党的领导与人民当家做主相结合，实现与中国政党制度合理衔接。这种衔接关系必然要求体现在党对监察官的管理上，因为监察机关是实现党和国家自我监督的政治机关，政治属性是第一位的，在对监察官的选拔和管理过程中必须将党管干部的原则贯穿其中，体现出党组织在监察官选拔任用中的把关作用。此外，监察机关作为政治机关，严密组织和纪律是监察机关确保党和人民赋予的权力不被滥用、惩恶扬善的利剑永不蒙尘的重要保证。“党是联系在一起的各个组织的总和。”依靠党组织，用党组织把每一个监察工作人员组织起来，用党的纪律和要求把他们管起来是监察机关实现组织性和纪律性的必要条件。最后，监察机关是政治机关，作为一名合格的监察官，政治上的要求是第一位的。只有坚持党的领导，坚持党管干部原则，才能使广大监察干部坚持监察事业为上，激励广大监察干部担当作为，自觉把坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导、牢固树立“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”等要求作为监察官的第一要求。

（三）坚持统一战线原则

我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。所有的国家机构，包括党领导下的国家监察机关都要体现人民民主专政要求，坚持工人阶级的领导、工农联盟的基础和统一战线等。统一战线是我们党夺取革命、建设、改革事业胜利的重要法宝，是增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、巩固党的执政地位的重要法宝，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要法宝。历史经验告诉我们，在不同的历史阶段，我们党必须根据不同的奋斗目标同不同的阶级、阶层结成广泛的统一战线，才能不断地取得胜利。中国特色社会主义进入新时代，我们要继续夺取中国特色社会主义伟大胜利，全面建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴中国梦，必须破解历史周期率，解决国家权力的自我监督问题。毛泽东同志指出，跳出兴亡周期率唯有靠“民主”。这就要求必须在中国共产党领导下的，建立各民主党派和各人民团体参加的国家的自我监督体制。通过建立中国特色的监察官制度，在坚持政治标准的前提下，适当吸纳优秀党外人士加入监察官队伍，既坚持了党管干部原则，又体现了照顾同盟者利益原则，既有利于监察体制改革的深入推进，又有利于吸纳民主党派和人民团体参与对公权力的监督。

三、构建监察官制度的基本思路

对于现阶段我国监察官制度的构建问题，学界目前有以下几种观点：周磊认为监察官制度应以保障监察权的有序运行为基本原则，以反腐败为价值目标，依据党风廉政建设和反腐败工作的实际需要综合构建。任建明、杨梦婕，叶青、王晓光，薛彤彤、牛朝辉提出可以在借鉴域外经验的基础上，构建我国的监察官体系。张晋藩认为中国古代职官管理的法律传统可为我国监察官制度的创制提供借鉴。王捷从考察秦朝监察官的执法历史中，认为监察官的设置应随国家权力的体制之变而变。

笔者认为，实行监察官制度对于建设让党放心、让人民信赖的高素质专业化队伍具有重要意义。监察官法的制订可先重点针对监察官的职责、权利义务、任职条件、职务职级、奖惩等关键问题做出框架性规定，把中国特色监察官制度的“骨架”搭建起来，在操作层面通过制定相应的配套制度来完善“血肉”，打通监察权的授予路径，之后再根据实践情况适时对监察官法进行修订完善。具体建议如下：

（一）关于监察官的范围

监察官范围的确定应综合考虑监察机关的性质、职能、职责和工作方式等因素。以行使监察权为核心，将纪检监察机关内设机构、派驻机构、纪工委，科教文卫等事业单位和国有企业纪检组织中履行监察职权的人员都纳入监察官的范围。

第一，根据监察法的规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。国家监察工作要坚持标本兼治、综合治理，形成不敢腐、不能腐、不想腐一体推进的长效机制。这就要求在工作中，监察人员既要严格依法收集证据，查明违纪违法事实，也要用党章党规党纪、理想信念宗旨对被调查人进行思想政治教育，让他们真心认错悔过，还要深刻研究剖析案件进行廉政建设。这就意味着，纪检监察机关的所有内设机构和派驻（出）机构，包括综合管理、宣传教育、政策研究和执纪执法等工作实际上都是行使国家监察权的过程，都应纳入监察官的范围。第二，监察机关在工作中实行的是集体领导体制。监察权行使的关键环节，如执纪监督、审查调查、案件审理等都是采取集体研究的方式进行决策。这和司法责任制改革中取消行政化的案件审批制，确立法官和合议庭、检察官和办案组办案主体地位，实现让审理者裁判，让裁判者负责的改革目标有明显差异。同时，法院、检察院实施“员额制”出现了一些弊端，需要我们在监察官制度实施过程中予以规避。第三，国家监察体制改革是为了加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全覆盖。为实现这一目标，监察机关需要向被监督单位派出或派驻监察机构、监察专员，并授予相应的监察权。如“向中管金融企业派驻纪检监察组，就是要通过自上而下的党内监督和国家监督，切实防控金融风险”。要想实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，不仅需要派驻（出）相关的监察组织，实现监察组织的全覆盖，更要通过向国企高校中的相关监察组织授予监察权，解决监察权的行使合法性问题，以及监察执法人员的身份资格问题。

（二）关于监察官的任职条件

对于监察官任职条件，笔者认为主要应设置以下七个标准：

一是监察官要符合忠诚、干净、担当的标准。忠诚、干净、担当是对好干部标准的高度概括，监察官首先必须是党和国家的好干部。党的十八大以来，习近平总书记反复强调，干部要做到忠诚、干净、担当。实施监察官制度，首要的任职条件就是要做到忠诚、干净、担当，把对党忠诚、个人干净、敢于担当的纪检监察干部选出来，用起来，切实提高监察官群体的政治素质。二是严格工作经历。监察工作是一个实践性较强的工作，没有长期的相关工作历练和履职工作经验，很难成为一名合格的监察官。初任监察官须从在职在编的纪检监察干部中择优提出人选;监委主任、副主任和委员应当从具备党务、黨建、司法、监督和纪检工作经验的人员中择优提出人选。三是明确学历要求。新进人员须具备普通高等学校本科及以上学历并获得学士及以上学位。四是通过国家统一组织的监察官资格考试。监察官资格考试可采取笔试+综合考核的形式进行，笔试和综合考核各占综合成绩百分之五十的权重，笔试侧重考查相关人员对国家法律和党内法规的掌握情况，综合考核主要侧重于考察相关人员的德、能、勤、绩、廉等内容，突出对政治素质的考察。五是规范任命程序。监察官的任命由监委主任提名，报同级人大常委会任免。六是任职禁止情形。主要包括曾因犯罪受过刑事处罚的、受到党纪政务重处分的不得担任监察官。七是建立退出机制。监察官不仅是一份职业荣誉，更是一份担当与责任，为体现“能上能下”“有进有出”，需要建立退出监察官序列的机制。在制度设计上，除兼顾退休、离职、惩戒等事由外，通过科学考核、依法追责，使不能独立办案、案件质效差、完不成核定工作量的人及时退出监察官队伍，防止“劣币驱逐良币”问题存在。

（三）关于监察官的等级和称谓

对于监察官的等级和称谓，笔者认为应综合考虑以下因素：一是层次要合理，体现精简、高效的队伍建设要求。二是突出权责对等原则。三是监察官的等级称谓要具有中国特色，充分体现中国文化特点。四是可以反映职务、专业水平、资历等方面的情况，能够适应监察官履行职责的特殊要求，为监察官履行职务提供方便。五是充分对应公务员现有职务、职级改革，畅通监察官与其他党政机关公务员之间交流渠道，避免纪检监察系统成为孤立、封闭系统。

根据上述考虑，参考我国历史文化传统中监察制度的相关规定，充分考虑公务员职级设置和职级改革，笔者将监察官的衔级称谓分为都察、巡查、监察三种，共十一个等级。即总都察（国家监委主任），副总都察（正省部级），都察（副省部级）;一级巡查（正厅局级），二级巡查（副厅局级），三级巡查（正县处级）;一级监察（正乡科级），二级监察（副乡科级），三级监察（科员及以下）;一级稽查（科员及以下），二级稽查（科员及以下）。每一等的级别设置与公务员的职级相对应，使监察官等级晋升与公务员职级晋升相结合，特别优秀、业绩突出的监察官可以特别选升。相关考察工作可以合并进行，避免手续繁琐，减少重复审批。

（四）关于监察官的监督管理

强化对监察官的监督管理，建设忠诚干净担当的纪检监察干部队伍是制定监察官制度的初衷。监察官制度应着重细化对违法违规监察官的惩戒，把中央纪委和国家监委的相关要求上升到法律规定。

一是建立监察人员打听案情、过问案件、说情干预的记录、报告和责任追究制度。问题线索经查证属实的，视情节给予相应组织处理、党纪政务处分，不宜继续任职的，免除监察官身份;涉嫌职务犯罪的，依法追究刑事责任。二是严格执行回避制度。首先是任职回避，即明确监察官不得担任与其法定亲属有直接关联的职务。其次是执纪执法回避，在办理监察事项的过程中存在可能影响监察事项公正处理情形的，应执行回避。再次是从业回避，监察官辞职、退休三年内，不得从事与监察和司法工作相关、可能发生利益冲突的职业。三是建立办案质量责任制。对滥用职权、失职失责造成严重后果的，实行终身问责。对案件处置出现重大失误，监察官涉嫌严重职务违法、职务犯罪的，依纪依法追究直接责任和有关领导人员的责任。因个人原因，受到党纪政务处分的，按照相应的处分档次确定影响期，严格执行监察官降级制度，不适合继续担任监察官的，免除其监察官身份，调离纪检监察机关。四是建立监察官道德行为规范，将其在监察官法中予以明确。

（五）关于监察官的职业保障

建立监察官制度的关键是权责对等，要实现权力、责任、义务、担当相统一，切实增强监察机关工作人员的荣誉感、责任感和使命感，以更高的标准、更严的要求，依法履职尽责，为廉政建设和反腐败工作提供人员保障。

一是任职保障。建议监察官一经人大常委会任命，无特殊原因不得随意免职、降职、辞退、调动或者处分。应依照法定条件，才能予以免职、降职、辞退、调动或者处分。二是履职保障。充分利用纪检监察学院、高等院校的相关资源，对监察官系统地进行理论和业务培训。按照干什么学什么，缺什么补什么的原则，体现培训实效性。培训结果作为任职、晋升依据之一。三是建立适当的责任追究与免责豁免机制。既要健全监察官履职追责机制，又要避免监察官因正常履职而受到责任追究的情形出现。比如在办案中正常的职务行为不受追究。四是人身安全保障。目前监察机关的执纪执法工作存在一定的危险性，特别是在基层，纪检监察人员在履职过程中常常面临一些人身威胁，建议由财政出资，为监察人员统一购买人身意外伤害险。五是待遇保障。监察官的待遇保障方面要坚持权责对等，突出责任和担当，在综合考虑有关专业干部队伍的待遇标准及各级财政负担能力的基础上，合理设置监察官的薪酬体系。建议参考公安系统的模式，合理设置监察官职级津贴、岗位津贴，岗位津贴向基层和执纪执法一线倾斜，鼓励监察官向基层一线流动。六是着装保障。国家监察工作是一个很严肃的工作，当前纪检监察工作人员在采取谈话、调取、扣押、搜查等措施时，穿着五花八门，影响了监察工作的严肃性。为体现国家监察工作的严肃性和规范性，建议统一监察官着装和标识。

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责任编校   王学青