区域协同立法的前景和挑战

阿计

7月下旬，四川、重庆两地人大常委会签订合作协议，宣布将通过区域协同立法，助力成渝地区双城经济圈建设。与此同时，广西人大常委会也修订了《广西北部湾经济区条例》，明确各设区的市建立协同立法机制，以落实区域协调发展战略。地方立法的这波最新信号，乃是区域协同立法方兴未艾的一个缩影。事实上，自2006年黑、吉、辽三省率先探索以来，京津冀、长三角、泛珠三角等地区已纷纷试水区域协同立法，渐成潮流之势。

区域协同立法的兴起，是时代发展的必然产物，其实质是突破封闭于行政区划的地方立法传统体制，以呼应区域经济一体化发展战略，弥补中央和地方立法的供应不足。从立法目标而言，区域协同立法旨在调谐地方法制的差异，以相对统一的法制规则，破解区域发展中的共性难题，满足区域改革的共性需求。同时，区域协同立法所普遍采用的立法项目重合、立法起草会商、立法人才互补、立法程序同步、立法成果共享等模式，也有效节约了立法资源和成本，提高了立法效率和质量。尤其是，区域协同立法所塑造的沟通协调机制，则能通过事先的利益博弈和制度融合，最大程度地达成利益平衡和立法共识，最终以一体化的法制背书，有效切除行政壁垒、市场分割、地方保护等阻碍区域发展的痼疾。

区域协同立法的现实意义和深层价值显而易见，不过考察当下的发展态势，这一立法机制创新也存在着诸多不确定性，亟需解决困惑、应对挑战。

从目前各地实践看，最为活跃和成功的区域协同立法集中于大气污染、水污染防治等环保领域，基于环境问题的跨地域特性，这一优先立法路径无疑是正确的选择。但从长远而言，区域协同立法还应深入更多的维度，将交通设施、城乡规则、产业布局、市场秩序、公共服务等共性事务纳入立法视野，如此才能实现立法价值的最大化。另一方面，区域协同立法也需防止贪多求全、盲目冒进，以避免重复立法。这样的双重考量，意味着区域协同立法的首要关键在于，秉持既积极又审慎的姿态，清晰梳理协同的事项，合理划定立法的边界。

再有，区域协同立法需要构建起平等博弈的协商、调解、表决等机制，并引入信息公开、立法听证、公众参与等外向型的民主制约。如此，才能守住契约公正、权责对等的理念底线，兼顾共同利益和各方正当利益，最終实现互利共赢的立法目标。

跨越行政区划的区域协同立法，在一定程度上是地方立法权的横向扩张，很可能引发立法权限和程序的混乱。对此，不妨由全国人大常委会以授权方式，明确赋予相关区域就特定事务共同立法的权力，以确保其合法性。更进一步，国家立法机关有必要通过修改立法法或制定专门法律的方式，对区域协同立法作出全方位的顶层设计，以支持、引导、监督区域协同立法行进于宪法、法律的轨道上。