修法规范广告活动

谢崇科

2020年7月31日，浙江省十三届人大常委会第二十二次会议审议通过了修订后的《浙江省广告管理条例》。条例体现了鲜明的浙江特色，展示了“重要窗口”的先进理念，将对规范广告活动，保护消费者合法权益，促进我省广告业健康发展，维护社会经济秩序提供有力的法治保障。

2015年4月，全国人大常委会对《中华人民共和国广告法》作了全面修订。修订后的广告法由原来的49条增加到75条，补充完善了药品保健食品广告、教育培训广告等十多种分类广告准则，并在虚假广告界定、广告代言人规范、未成年人广告管理、大众传播媒介广告发布、电子信息广告发送等方面作了修改完善。修订后的广告法内容比较完备，但一些规定仍较为原则，一些领域的广告管理规范尚有空白，需要地方立法予以细化和补充。

2008年1月1日起施行的《浙江省广告管理条例》，对规范广告活动，保护消费者合法权益，促进我省广告业健康发展发挥了重要作用。近年来，我省广告产业进入快速增长期，2019年全年广告经营额已近700亿元，占全国总量的8%以上。随着广告市场格局深度调整，特别是互联网广告的快速发展，原条例已不能完全适应新形势下我省广告业健康发展的需要。省人大常委会适时修订《浙江省广告管理条例》，提高广告产业服务经济社会发展质量，提升人民生活品质，维护社会经济秩序。

明确广告定义

广告的界定是广告行为规范和监督管理的前提和基础。广告法以明确适用范围的形式对广告作了笼统的界定。由于广告法的规定比较原则，给商业经营和法律适用带来了一定困扰。

条例对广告的界定作了细化和补充：对广告的概念作出明确界定，对广告法所称“媒介”和“形式”的具体类型作出细化规定。具体来说，“媒介”包括：广播、电视、电影、报纸、期刊、印刷品、户外广告设施、公共交通工具、互联网以及其他媒介;“形式”包括：文字、图片、音频、视频、实物模具以及其他形式。

明确规定绝对化用语的除外情形

在激烈竞争的商业活动中，为了吸引消费者眼球，广告主往往希望树立商品、服务“最优”形象，在广告中使用“国家级”“最高级”“最佳”等绝对化用语。但任何商品或者服务的优劣都是相对的，具有地域、时段、角度的局限，在广告中使用绝对化用语，违背了事物不断发展变化的客观规律，容易误导消费者，同时引起商家之间不正当竞争。因此，广告法规定，广告不得使用“国家级”“最高级”“最佳”等绝对化用语，并设定了起点为二十万元的罚款。

广告法禁止绝对化用语的立法目的，是为了避免误导消费者，保护消费者权益，并防止经营者利用这些用语贬低同类商品或者服务，维护公平竞争的市场秩序。但由于广告法的规定较为原则，实践中，认定绝对化用语存在简单化倾向，导致认定不适当地扩大化、泛化，对正常经营行为和广告活动带来不利影响。同时，对此类广告不分情节轻重一律给予二十万元以上罚款，存在“过罚不相当”问题。

为此，条例作了细化完善：一是规定表示时空顺序的用语、表示自我比较的用语、表示经营理念和目标诉求的用语等不会产生误导消费者、贬低同类商品或者服务的用语，不属于绝对化用语。二是根据行政处罚法的规定，对包括违反绝对化用语在内的违法广告行为明确了从轻、减轻处罚的情形。

细化了引人误解的虚假广告情形

虚假广告破坏社会诚信、损害消费者的合法权益，严重影响市场机制作用的发挥，扰乱广告市场秩序，是情节最严重、群众反映最强烈、社会危害性最大的违法广告。广告法将虚假广告区分为以虚假的内容和引人误解的内容欺骗、误导消费者两种情形，并对前一种情形作了具体列举。

条例根据消费者反映的焦点问题和执法实践，对构成引人误解的虚假广告的具体情形作了列举，规定广告对商品或者服务作片面的宣传或者对比、以歧义性语言对商品或者服务进行宣传、将特定条件下形成的结论作为普遍性结论对商品或者服务进行宣传等情形，对消费者购买行为有实质性影响的，构成以引人误解的内容欺骗、误导消费者的虚假广告。

率先对电视开机广告、直播带货作出规制

随着互联网和电子商务的快速发展，互联网广告占据的广告市场份额逐年上升，我省互联网广告经营额占全省广告经营额70%、占全国互联网广告经营额30%;查处的广告违法案件中，互联网广告案件占80%，互联网已成为主要的广告媒介。

条例结合互联网的特性，注重平衡商业利益和用户体验之间的关系，对互联网广告作了以下规定：一是明确广告经营者、发布者对含有链接页面的互联网广告的审核责任边界，以及广告链接页面存在违法广告的制止义务;二是明确互联网信息服务提供者主动监测、制止违法广告和配合监管的责任;三是明确利用电视、互联网以开机画面、弹出页面等形式发布或者发送的广告，应当显著标明关闭标志或者设置关闭功能，确保一键立即关闭，以解决实践中利用电视、互联网发布或者发送广告影响用户体验的问题，并设置了相应的法律责任。

近年来，直播带货发展迅速，2019年电商直播带货成交总额约4400亿元，同比增长超过200%。据市场预测，2021年，直播带货成交总额或超万亿，较2019年继续翻倍。中消协日前发布的“6·18”消费维权舆情分析报告显示，今年“6·18”期间共收集有关直播带货类的负面信息多达11万余条，其中消費者投诉的“槽点”主要集中在产品货不对板、夸大宣传功效、兜售“三无”产品、售后服务难以保障等。为此，有意见提出，对直播带货有必要予以规范、加强监管。

7月1日，由中国广告协会发布的《网络直播营销行为规范》正式实施，规范详细规定了商家、主播、平台等各方在直播带货活动中的权利、义务与责任。这是国内目前出台的第一部关于网络直播营销活动的专项规范，将对“直播带货”起到规范引领作用。据了解，国家有关部门正密切关注直播带货问题，拟适时制定相关规范，在国家层面上予以监管。考虑到直播带货这一新型交易模式对于扩大内需、刺激消费、稳定市场、带动就业等发挥了积极作用，且这一模式尚未完全定型，仍在不断创新之中，本着对新业态“包容审慎”的监管理念，条例对直播带货作出原则规定，即明确利用电视、互联网等媒介以直播、短视频等形式推销商品或者服务，应当遵守法律、法规、规章规定，不得进行虚假或者引人误解的商业宣传。

规范房地产广告

房地产广告作为发布房地产信息的重要方式之一，对促进商品房销售起到了积极作用，房地产广告市场也得到了迅猛发展。但有的房地产广告存在虚假夸大、欺骗误导宣传等问题，侵害了购房者的合法权益。

一些房地产广告宣传的交通、商业、文化、教育、医疗、体育等公共设施和市政条件正在规划中，或者规划已调整取消，甚至根本不存在，购房者对此反映强烈，引起较大社会矛盾。为此，条例规定涉及的交通、商业、文化、教育、医疗、体育等公共设施和市政条件处于规划中的，应当显著注明并标明出处，处于建设中的，应当显著注明。

有的房地产广告使用非标准地名作宣传推介，导致住宅小区（楼）、建筑物出现“一地多名”现象，影响了地名的规范与统一，给群众生产生活带来不便。对此，条例明确房地产广告应当使用地名管理部门批准的标准地名，并显著标明。

一些房地产开发商、中介为了制造卖点，吸引购房者，在广告中标注“可利用空间”等提示性符号或者用语引诱消费者实施违章搭建，改变房屋承重结构、内部结构，造成建筑安全隐患。为此，条例规定，涉及内部结构、装修装饰的房地产广告不得标注“可利用空间”等易误导消费者实施违法建设的提示性符号或者用语。

细化游戏广告规定

游戏是把双刃剑，合理使用可以娱乐、放松，但过度沉溺会影响身心健康。一些青少年沉溺游戏，对现实生活产生严重的不适应感，出现悲观、沮丧、社交恐惧、容易紧张等问题，无法与人正常交往，不仅影响成长发育，有的甚至会导致违法犯罪。一些游戏广告通过掺杂暴力、色情、赌博等低俗内容诱导、怂恿青少年，甚至成年人过度游戏。有的网络游戏以虚拟财产兑换实物、现金甚至沦为赌博工具。

为防范游戏用户特别是未成年人沉迷游戏甚至成瘾，条例规定：一是游戏广告应当以显著方式标注适合的年龄段，并对控制游戏时长、频次作出合理提示或者警示，不得含有诱导、怂恿、暗示用户过度游戏的内容。二是网络游戏广告不得含有可将游戏装备、道具、积分等虚拟财产兑换或者变相兑换成现金、实物的内容，不得含有以随机抽取等偶然方式诱导充值获取网络游戏产品和服务的内容。