海外石油项目环境合规性规范体系研究

张 爽 雷文章 董文婉

(中国石油集团安全环保技术研究院有限公司)

0 引 言

随着全球化进程的到来，跨国公司开展跨国业务成为一个普遍的现象，由于其可选择法律规制薄弱、经营成本较低的“洼地”开展经营，在环境、人权、劳工等方面经常成为麻烦的制造者，尤其被批评是全球环境的主要污染者[1]。因此从全球治理的角度来看，联合国和许多国际组织、受影响的国家、环境非政府组织、行业团体都在强调对跨国公司的约束和管理，不仅制定了专门针对跨国公司的行为指南，在一些双边或多边贸易协定中都明确了对跨国公司和业务的环境规制，因此对跨国公司行为的严格约束是一个必然的现象[2]。近年来中国石油企业也逐渐意识到对海外石油项目的环境社会等方面绩效管理的重要性，不断加强公司的HSE(健康、安全与环境)管理体系，环境合规性管理与评价就是其中的重要组成部分。

环境合规性管理与评价是国际标准化组织(ISO)发布的《环境管理体系标准》(ISO14001：2015)中的明确要求，该标准要求企业在环境管理体系中要确定与环境因素有关的合规义务，通过建立并实施一系列的程序，定期评价对相关法规的履行和符合情况。环境合规性管理与评价的第一步是识别与环境因素有关的合规义务，这种合规义务不限于国家法的法律体系，还包括国际法、自愿性承诺、与政府和客户达成的协议等。目前实践中存在的主要问题是由于各个国家法律体系存在较大差异甚至是不完备的情况，容易在海外石油项目的环境规范体系识别上遇到困难。本文基于法学的基本理论和国际主要石油公司的实践，对海外石油项目环境合规性中所需识别的环境法律规范体系进行研究，并从实践的角度区分不同规范的适用类型。

1 法学视角下的环境规范体系

在法学理论中，根据法律规范强制性和约束力的不同，将规范分为硬法和软法，前者主要由各个主权国家的法律体系以及具备法律约束力的国际公约、国际强行法构成，后者则包括没有约束力的国际协定，国际组织、行业协会等组织所颁布的文件，这些规范没有强制手段以保证其实施，但可能因为得到了社会的普遍认同而具有很强的影响力[3]。

开展跨国业务的石油企业由于身处多个法律规范体系之中，不仅受到所在国家法律等硬法的约束，同时也受到行业团体规范等软法的影响，因此针对海外石油项目的合规性评价应当全面考虑约束相关石油项目所处的各种法律环境，考虑约束与合规的多个维度。

1.1 硬法约束

对相关业务最直接和重要的约束是硬法约束，主要包括以下几个来源：首先是资源国法律体系的约束。这种法律效力的依据是主权国家所拥有的管辖权，其法律体系是当然遵守的规范内容。这种法律体系不仅包括资源国国内制定的相关法律法规，还包括该国所批准加入的国际公约、国际协定。在环境领域，对石油行业而言，环境合规性除了遵守一般意义上的资源环境规制性法律，还应当符合生产经营的程序性规定，尤其是环境评价、环境监测、资源开发许可、环境许可、环境记录等方面的要求。而在一些国家所颁布的开发许可、排污许可及环境影响评价报告书中可能都会针对相关项目提出具体的要求和标准，因此上述文件也是识别相关石油项目合规评价规范和标准的重要来源。

其次，资源国与投资母国之间或者区域国家之间所形成的双边或多边投资协定中，也可能会对环境保护的内容进行规定，由这些投资协定所指向的环境规范和标准对于石油项目而言同样具有严格的约束力。一些学者的研究指出，当前国际投资协定的趋势是通过加强投资者在环境保护方面的义务，平衡投资者与资源国的利益，如2012年南非发展共同体的双边投资条约范本中就将投资国和资源国所批准的国际协定中的较高环境义务作为最低的环境标准[4]。这种类型的投资协定就会成为石油项目环境合规性的重要规范来源。

此外，在当地政府与石油开发公司所签署的投资协议、开发协议等具有法律约束力的文书中可能会对项目的环境标准和合约性有特殊的要求，比如要求执行国际石油开发中的最严标准等。在此情况下，投资开发协议中所要求的法律规范和环境标准也是进行合规性评价的来源之一。

再次，海外投资还受到来自于投资担保机构、金融机构的投资约束要求。相关投资项目可能与投资担保机构签订了融资担保合同，因此受到民商法上对合同的约束，应当遵守由履行合同条件所衍生出来的必须符合的环境规范。如从1992年开始世界银行集团就陆续制定了非常严格的业务政策和环境保全政策，其中的环境评价政策就保证了贷款所支持的项目必须避免对当地带来有害的环境影响，投资项目必须遵守相关的标准和要求。2016年世界银行通过了最新的“环境与社会框架(Environmental and Social Framework)”替代了原有的“环境保全政策”，对所投资担保的项目提出了更加明确的要求[5]。世界银行集团中的国际金融公司(IFC)和多边投资担保机构(MIGA)也基本遵守世界银行的业务政策，建立了环境与社会保障体系，国际金融公司(IFC)还出台了一系列针对各个行业的《健康、环境与安全通用指南》[6]。这些环境政策中所涉及的标准和指南对于项目投资申请人来说，都是必须严格遵守的规范。

最后，一些学者指出除了传统的属地管辖原则，部分国家的实践中也存在母国的法律规制，因此母国的环境法律也可能成为环境合规性的另一种硬法规范[7]。这种母国规制不仅在实践中有美国、澳大利亚等国家在海外投资反腐败上的先例，同时也符合国际投资领域“外交保护”理论和国际法中的属人管辖原则[8]。从追求治理效果的角度而言，母国的规制未必弱于投资所在国的法律规制。由于很多石油项目开发的国家都是欠发达国家，不仅法律欠缺，更缺乏执法监督能力，由母国主动对投资的项目进行一定程度的监督有利于保护项目所在国的环境和其他福祉。如在2014年第一届世界环境大会期间，非洲国家组织各成员国的环境部长向中国环境部长抱怨中方企业在当地的环境侵权行为，要求加强监管和约束[9]。事实上，中国在针对海外公司管理方面，已经开始加强海外投资、海外项目的管理，2013年环保部、商务部联合发布的《对外投资合作环境保护指南》作为软法对中国企业的在外投资行为有指导和鼓励的意义；2017年，五部委联合发布的《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》强化了对海外投资环境保护的管理。可以期待，未来可能会有更加有约束力的法规或政策约束海外投资的环境绩效，因此对于中国的石油企业而言，海外投资的石油项目未来很可能需要将中国的环境法律法规作为合规的对象之一。

1.2 软法约束

除了资源国和母国的相关法规、投资协定和投资担保合同要求遵守的法规标准具有硬法的效力，其他来自于国际协定或指南、国际标准、行业规范等软法中的规范与要求同样约束着位于海外的石油项目。由于许多软法规范被国际社会广泛接受，或者在投资场合视为惯例，因此当资源国法律体系并不完善的时候，这些软法规范可能更有实用性和普适性。

这些合规性包含以下几个方面：首先，作为全球环境治理主体和对象的跨国公司，受到直接规范跨国公司行为的国际公约和协定的约束。由于目前并不存在直接约束跨国企业的国际公约，因此这一部分的规范主要是联合国等国际组织所发布的导则和指南。比如2003年联合国增进和保护人权小组委员会通过的《跨国公司和其他工商企业在人权方面的责任准则》就此明确提出要求：“跨国公司和其他工商企业应根据经营所在国环境保护方面的国家法律、条例、行政惯例和政策，还应根据环境以及人权、公共卫生和安全、生物伦理学方面的有关国际协定、原则、目标、责任和标准以及预防原则来开展活动；而且应以能够促进实现可持续发展这一更大目标的方式开展活动[10]。”从中可看出，该条款敦促跨国公司在环境保护等诸多方面，既要遵守资源国的法律，又要遵守有关的国际法。因此海外石油项目可以根据该《规范》，在环境性合规管理中考虑遵守环境和生态方面的国际公约。当前《跨国公司和其他工商企业在人权方面的责任准则》被2011年联合国发布的《工商业与人权指导原则》所取代[11]。

类似的约束也存在区域合作组织当中，如经济合作组织的《OECD的跨国公司指南》建议跨国公司遵守项目所在地国家的法律、法规和行政规范，同时注意遵守有关的国际公约、原则和标准。此外，该《指南》还希望公司采取最佳的技术以避免对环境带来不合理的影响[12]。

除了上述规范，还有一类规范虽然属于软法，但由于其舆论约束力反而具有更强的规范意义，这就是自我承诺、自我履行、自我披露、共同监督的国际规范。在石油开发领域的典型代表是《全球契约》(Global Compact)、国际报告倡议组织(GRI)的《可持续发展报告指南》、国际石油工业环境保护协会(IPIECA)的《油气行业可持续性自愿报告导则》。这三个自我承诺的规范都包括了对环境方面的要求，《全球契约》明确要求企业应对环境挑战、主动承担环境责任、积极推广清洁技术；《可持续发展报告指南》要求企业公布其能源节约、水资源保护、生物多样性、污染排放和废弃物、合规性等若干方面的绩效；《油气行业可持续性自愿报告导则》则主要关注油气行业在能源与气候变化、生物多样性以及对当地的环境污染等表现。这些规范由于要求企业根据相应的准则公布其措施与承销，对企业有很强的促进和监督作用。目前中国的几个石油企业如中国石油、中国石化都加入了上述自愿性承诺，因此需要按照各个规范的履约方式，每年公布其社会责任与可持续性报告，承担违约后果。

其次，作为一个特定行业成员，一个跨国公司的项目同时还受到国际组织、行业团体所发布的行业规范的约束与影响，即行业共同的规范，这些共同规范主要体现为国际标准，而且很多标准都被视为“最佳实践(Best Available Practice)”。对于石油项目来说，比如UNEP、ISO、OGP、IPIECA、API发布的一些具有行业影响和规范效力的标准就具有很大的影响力。由于对这些标准的遵守，决定了企业的行业竞争力和形象，而且一些标准由于得到了国内法的引用或者形成一种行业习惯，具有很强的实际约束力。而且在资源国环境法缺位比如新兴经济体缺乏适当的环境法律和执法的情况下，国际社会一直呼吁石油公司自愿采纳国际社会承认的“最佳实践”，因此这些标准构成了软法规范的重要内容[13]。

再次，一些国际金融机构发布环境规范和导则，也由于广泛运用被视为国际“最佳实践”，甚至作为惯例，因此对追求国际声誉的公司，同样具有指导意义。比如IFC发布的《环境、健康与安全通用指南》《环境和社会可持续性政策》《环境与社会可持续性绩效标准》。这些规范在项目因投资担保协议被投资公司所要求时是硬法约束，但在没有相关要求的情况下，属于软法规范。

最后，作为跨国企业的海外项目，遵守企业内部规定，也可以看作是另一重软法合规性要求。公司内部的规范虽然不具有法律约束力，但多是企业根据行业实际情况和经验积累制定的，具有较强的实用性，许多石油公司均形成了自己的操作和标准体系。因此对于具体的项目而言，同样具有非常重要的指导作用和规范意义。

2 国际石油公司实践中的环境规范体系

2.1 壳牌石油公司

壳牌石油公司(Shell)在环境保护方面是世界石油公司的典范，其开展的业务遍布全球，在环境合规性方面形成了一套比较成熟的做法。对所遵守的法律体系的选择首先体现在壳牌公司的《商业原则》《行为准则》等总体的政策宣誓中，比如《壳牌商业原则》的原则8在合规性方面明确提出遵守业务所在国的一切适用法律和法规[14]，其次在壳牌公司的《行为准则》中，进一步明确提出力求推进最佳实践，以对环境和社会负责任的态度开展经营，做到对人类无害、保护环境、遵守所有健康、安全与环保的法律法规[15]。但是为了在复杂的实际情况下实现全球业务的最低限度的环境要求，壳牌公司还进一步制定了《全球环境政策》，该政策集中阐释了壳牌公司在环境保护各领域的规范选择逻辑[16]：

1)在环境影响评价、公众参与与披露方面，壳牌要求基于国际公认的标准进行评估，比如世界银行的相关标准；同时环境、健康、安全的惯例需要符合壳牌内部的标准；要求利益相关方能参与环境影响评价。

2)根据《蒙特利尔议定书》的要求，取消作业中的哈龙和CFCs等物质，并且不得使用协定中禁止的其他物质。

3)要求位于经济合作与发展组织(OECD)以外的主要设施的SOx和NOx年排放标准应在OECD内主要设施的标准以下，新建主要设施的SOx和NOx排放应符合世界银行的陆上标准。

4)在废水排放方面，所有废水应经过处理以符合当地法规，或者如果没有当地法规时，则应遵守壳牌相关指南；对于新的设施，除符合当地要求或(在没有当地法规的情况下)壳牌指南外，还应符合世界银行标准。OECD以外的炼油厂和化学品生产设施每年排放的“排放水中的石油”标准应在OECD范围内适用的范围内；对于新建炼油厂和化工生产设施，除满足当地法规或(在没有当地法规的情况下)壳牌标准外，还应符合世界银行标准。

5)在垃圾废物方面，应妥善处理危险废物，确保与其他废物分离，处置场所应符合适当的世界银行标准；所有跨国流动的废物都应符合《巴塞尔公约》的要求。

由此可见，壳牌的环境合规性选择逻辑是当存在区域性标准、国家法律法规时，首先遵守的是地方法规、区域性标准，在对环境保护有较高追求时追求世界银行的标准；对于当地缺乏法律法规时，则适用壳牌的内部标准和指南，同时满足世界银行的要求，可见世界银行的标准一方面是一种高要求的规范，另一方面也成为壳牌在应对法律缺乏的情况下的选择；针对危险化学品的跨国运输、臭氧层消耗物质等则要求满足相关的国际环境公约要求。

此外，壳牌公司在自愿性承诺与报告方面加入了《全球契约》、GRI的《可持续发展报告指南》、IPIECA的《油气行业可持续性自愿报告导则》三个自愿性承诺，每年根据对应的要求发布相关报告，公布包括环境保护在内的社会责任绩效。

2.2 英国石油公司

英国石油公司(BP)在世界大部分国家设有子公司及工厂，其公司对当地环境的承诺是不造成任何环境的损害。目前BP开展业务的国家超过了70个，处于错综复杂的环境和社会法律法规的约束之下，因此BP通过建立运行管理系统(Operating Management System，OMS)来管理所适用的法律并监管健康、安全、环境和社会的要求[17]。在合规性的问题上，OMS将项目所在国家和所在地的法律，授予的许可和程序作为最低的法律要求。同时为了实现全球项目在环境保护上的一致性，OMS通过BP集团认可实践(BP Group Defined Practices)，BP的行为指南(the BP Code of Conduct)以及温室气体报告项目来要求所有项目。在自愿性承诺与报告方面，BP加入了《全球契约》、GRI的《可持续发展报告指南》、IPIECA《油气行业可持续性自愿报告导则》。

2.3 埃克森美孚公司

埃克森美孚公司(Exxon Mobil)在《公司行为指南》中专门制定了环境政策，提出以平衡所在社区环境和经济需求的方式开展业务，要求在公司业务开展中遵守所有适用的环境法律和法规，并在不存在法律和法规的情况下实施负责任的标准[18]。作为一个业务主要集中在美国的公司，该公司明确制定了针对国际项目的基本政策，其要求是埃克森美孚公司遵守所有适用于美国境外运营的政府法律、法规和规定，并按照最高道德标准进行运营[19]。适用于美国境外业务的法律包括业务所在国家的法律，也可能包括管理美国公司和广泛定义的美国人的国际业务的某些美国法律。

在实际运行中，该公司制定了《环境领域指南》，建设了“作业管理系统”(Operations Integrity Management System，OIMS)进行环境管理。在《环境领域指南》中，公司建立了识别/评价、执行、风险管控、检测/评价、应用的环境管理框架。其中在识别环境问题和设定相关规范的部分，将可能的环境影响和法律环境分为直接影响的、当前环境或领域未来的、预期的环境或间接的影响范围。针对不同的环境和法律背景，适用不同的法律法规，该公司会逐一地识别每个项目的环境影响和法律背景，因地制宜地实施监督管理[20]。该指南将以下5个类型的规范作为直接的法律规范以应对直接的环境影响：1)现有的法律法规、许可、国际公约和其他法律义务；2)公司的自愿承诺(例如责任关怀)；3)埃克森美孚公司提出环境目标和计划、环境标准、实践和经验；4)当地政府、贷款机构、社区和媒体的期待；5)行业标准。

该指南认为间接的法律规范主要包括：1)不参与资助当前活动的贷款机构的要求或准则(例如世界银行或国际金融公司准则)；2)邻国或具有特定历史，经济或政治意义的其他国家的法律法规，或与感兴趣的国家具有类似的环境或社会背景；3)适用于其他司法管辖区当前活动的国际法律、条约、公约；4)当前和发展的科学；5)其他国家或地区的重大环境，社会或监管事件发生类似的有关活动/操作(如重大溢油事故及相关后果)；6)在类似环境下管理类似的环境因素(如使用控制技术，良好做法和国内先例)；7)国际非政府组织和媒体的期望。

3 海外石油项目的环境规范选择

从上述国际石油公司的实践中可看出，各公司在环境合规性管理中，识别出的规范与法律并非严格依照规范的法律效力，而是从规范的来源、接受程度、合规成本、综合效益等方面进行了考虑，将大量的软法规范作为环境合规性管理的核心依据，同时区别出了不同情形、不同目标下的规范。因此对于海外石油项目而言，环境合规性规范体系的最低限度在于不违反带来直接法律后果的硬法体系、不侵犯其他主体的基本权利，但这一限度并不能完全满足企业发展和形象塑造的实际需求，因此还应当根据公司所想达到的不同目标，进一步考虑其他的规范体系。

结合法学理论的分析和国际主要石油公司的实践逻辑，本文认为对于海外石油项目而言，在实际的环境合规性管理和评价中，应当根据规范的效力和企业不同的需求对法律规范进行区分，以便不同情形下的规范选择，如表1所示。最核心的规范应当考虑五个部分：1)资源国法律及所批准的国际协定；2)投资开发协议中要求的法律规范；3)投资担保机构或金融机构所要求的法律规范；4)企业加入或声明的自愿性承诺；5)企业内部规定。资源国法律的管辖权来自于属地管辖，而投资开发协议中要求的法律规范、投资担保机构和金融机构所要求的法律规范则来自于签署投资合同的约束力，而企业加入或声明的自愿性承诺则是出于“条约必须信守”的法律原则，企业内部规范则是由于企业管理和标准化生产的需要，因此对于投资项目同样应当具有约束力。

表1 环境合规性规范选择

其中，资源国法律及批准的国际协定，以及投资开发协议中所要求的法律规定应当是环境合规性管理当中必选的法律法规，因为对这些法律的遵守直接关系项目在资源国的生存环境，违反会产生直接的法律后果。

其他三类规范均可视情况进行选择。投资担保机构或金融机构所要求的法律规范同样是具有严重后果的规范体系，其后果是失去贷款或者资助，一般而言投资担保协定所要求的法律法规，主要是当地法规、国际法规定、以及金融机构自身的法律内容，可能与其他的规范有重复。此外由于一般情况下，投资担保机构可能会单独根据该要求进行合规性评价，所以在企业内部进行管理时可以对此进行选择。企业加入或声明的自愿性承诺，和企业内部规定属于管理性要求，主要后果是管理上和社会声誉上的，可根据企业自身情况进行选择。最后，企业内部规定主要是为了实现全球各项目的标准化和规范化，也是在项目所在国缺乏法律法规体系下的替代选择，不一定需要在所有的环境合规性管理中进行考虑，因此属于可选规范。

在上述5个较为核心的规范体系之外，其他规范属于根据实际需要进一步选择的规范，或者特殊情形下可以参考的规范。其他规范与核心规范的差别在于，对于企业缺乏来自于法律或者承诺的约束力，只有一定程度的参考价值，在实践中需要根据企业对项目合规性的要求、企业社会形象塑造等方面进行考虑。包括：1)国际石油行业规范；2)国际组织通过的规范和导则；3)国际认可的以世界银行为代表的最佳实践等标准和指南；4)投资国法律及批准的国际协定等。其中投资国法律在投资国通过明确立法或发布政策要求海外石油公司依照执行时，应当属于必选规范，由于当前大多数国家并未采取此类政策，投资国法律的主要意义作为项目所在国法律缺乏法律规范时的参考。

4 结 论

海外石油项目处于多维度的规范约束之下，包括资源国、投资国等国家法律体系，以及相关国家加入的国际法体系、金融投资机构所要求的法律规范，乃至行业规范、国际社会公认的最佳实践、公司做出的自愿性承诺、公司的内部规章等在约束着海外石油项目的环境行为。对这些法律规范的遵守程度、遵守范围的不同，会影响到项目的运行状况、企业信誉以及发展前景的不同。因此企业应当结合实际，在环境合规性管理与评价中选择恰当的环境规范体系，以适应企业发展的需要。