间接信任:中国PPP模式发展的一个理论解释

刘 毅，汪 丽

(大连理工大学 人文与社会科学学部，辽宁 大连 116024)

一、文献回顾与问题提出

尽管PPP模式兴起于西方发达国家，但无论应用领域还是合作规模，我国都显现出明显的后发优势。截至2019年底，全国政府和社会资本合作综合信息平台管理库收录项目9440个，涉及投资额14.4万亿元，极大地促进了基础设施和公共服务领域的发展[1]。该模式具有经济交易和社会合作的双重特征，是基于政府与社会资本平等协商、利益共享、风险共担的合约形成的合作伙伴关系[2]。因PPP合约周期长并且履约不确定性高，是典型的不完全合约，严重依赖于双边信任和关系维护[3]。当前PPP模式的“高速”发展是否会脱离合作伙伴关系框架“重融资、轻运营”。为回应这种对PPP模式稳健性的担忧，必须从双边信任这一合作伙伴关系的基本要素出发，寻找中国PPP模式快速发展的理论解释。

信任的本质是施信者对受信者做出的即时资源或承诺让渡，双方的友好动机是信任产生的前提条件，远期共赢结果是双方的认知共识，决策不确定性是其约束条件，隐含了决策主体对互动博弈结果的主观判断[4]。以给定的PPP合约范围为边界，在项目流程中存在两类信任：其一为直接信任。这种信任是基于直接的互动而产生的，互动的内容围绕着PPP合约的履行而展开，具有目标指向和阶段性。合作方的交往越频繁、合作频次越多、互动程度越高，越有利于建立信任关系[5]。由于重复合作与关系网络的存在，声誉机制就会发挥作用，合作双方更加关注长期收益的最大化，产生相互依赖和信任，很多信息不对称导致的机会主义行为可以得到有效的遏制。Hartmann等人对荷兰PPP从业者进行调查分析，使用偏最小二乘建模，研究发现直接信任是项目组成员的投入和团队绩效之间的关键中介变量；正式组织制度中的经济激励和等级关系需要通过信任等社会机制才能充分发挥作用[6]。

其二为间接信任，亦称初始信任，存在于缔约准备环节，表现为政府和社会资本对彼此合约执行能力和履约善意的主观判定。政府在选择合作伙伴时，会优先考虑对方的经验与声誉。因此，间接信任可以增加缔约机会。协同治理理论将合作伙伴关系的理解从双边拓展为多边，其程度受政府与社会资本在网络中的距离约束[7]。合作伙伴关系是动态的，依赖于参与主体的协同能力，而后者具有网络化的结构特征，居于桥联位置的行动者更易于推动多元协作的进程[8]。因此，政府与社会资本合作可以置于一个更长的历史进程来加以考量，而超越某个具体的PPP合约。

由此可见，间接信任对于解释缔约伙伴选择行为非常关键，然而无论是理论研究和应用研究，都缺乏对于这一构念的系统构建。关系契约理论虽然强调了“交易通常是不断进行着的长期性联合”，是与“合作伙伴关系”衔接最紧密的理论之一，但并没有区分以上两种信任维度，仅将契约置于一种连续交易的关系结构中加以分析，认为缔约方的互动发生在合约之外，不需要法院根据合同条款来强制执行，而是熟人之间的一种特殊平衡机制[9]。在我国PPP模式研究领域，组织和管理公私伙伴关系是影响项目成功的关键要素，对此学界已有共识。既有研究的重点体现在两个方面：其一，将信任作为解释变量，从提高PPP合约绩效出发，研究组织间信任的影响因素[10]、信任的中介效应[11]和信任管理策略[12]；其二，将环境不确定性与合约设计作为解释变量，探究其对PPP项目缔约方直接信任的影响[13]。总之，面向间接信任的系统研究非常有限，由此引发了国有资本是否较民营资本在PPP项目竞争中更具优势的疑问[14]。综上，对“间接信任”进行理论建构和实证研究，有助于系统地理解、规范政府的缔约伙伴选择行为。在证据层面，我们也有必要探究间接信任是否是对称的，即企业是否也会因间接信任而更积极地介入PPP项目。

二、理论框架与研究假设

1.解释变量：间接信任

由于间接信任是一个多维复杂的概念，在已有研究的基础上，我们抽象出以下4个维度来分别评估间接信任对于PPP缔约选择的现实影响。

(1)基于企业声誉产生的间接信任

企业声誉是源于市场竞争、信息传递而形成的社会评价，兼具资产属性和信息属性[15]。一方面，良好的企业声誉是“软资产”，可以提升企业的议价能力、扩大市场规模，因此可以制约企业的机会主义行为动机；另一方面，声誉本身是企业外部信任积累规模的信息载体，可以降低缔约的信息费用，对于潜在缔约伙伴而言是初始信任的基础。在PPP项目缔约过程中企业声誉的作用更为突出。对于政府部门，缔约伙伴的选择需兼顾合法性与效率性的双重考虑。社会资本的良好声誉不仅可以提升PPP项目的公信力，而且企业声誉对于具体的PPP项目，构成了外部保险机制，可以极大地制约长周期合作过程中社会资本方对PPP项目公共价值的扭曲[16]。从风险管理角度看，由于PPP合约是不完全合约，在履约过程中，经常会出现社会资本权益部分让渡于公共政策目标的情形。强声誉企业可以通过内部的社会责任投入机制，将其转化为声誉资产，继而增强PPP合约的稳健性。不能忽视的是，既有研究表明声誉的调节作用在国有企业中具有增强性[17]。因为国有企业往往更加注重社会效益与社会责任，国企管理者的考核机制中企业声誉更是关键的指标之一[18]。

(2)基于空间距离产生的间接信任

在基础设施和公共服务领域，地方政府优先选择与本地企业合作是常见现象。一方面，基础设施投资对于地方经济的拉动作用显著，而本地企业参与会带来更大的乘数效应[19]。另一方面，研究表明财政负担约束会显著降低基础设施类PPP项目的落地率[20]。这就意味着财政负担较重的地方政府会更多地依赖动员与协商来获得社会资本投资。相较于外地企业，本地企业的动员成本更低。空间近距离也有助于企业和政府之间进行信息传递和交流沟通，形成信息成本的比较优势。实证研究表明，在政府采购和技术转移领域，省内集聚效应显著[21]。

(3)基于合作经验产生的间接信任

合作经验对缓解信息不对称和增强信任关系具有潜在的重要影响[22]。与特定对象的合作过程中获得的经验能力可以通过渐进式学习而不断发展，社会资本可以从先前从事PPP的经历中学习如何应对日后可能出现的问题，积累处理类似问题的规范案例和策略，构成企业知识学习能力。同时社会资本参与PPP项目过程中积累的经验和声誉具有资产专有性，可以从资质条件、工程经验、技术管理水平和资金实力等多方面为地方政府提供决策信息和判断依据。政府选择过去有过成功合作经历的对象再次合作，基于政府对社会资本的熟悉与认可，往往能够支持双方在不确定性下顺利缔约，降低源于信息不对称的机会主义行为，促使政府与社会资本建立初始信任，形成情感依赖和特定关系规范[23]。

(4)基于示范效应产生的间接信任

示范工程是各级政府普遍使用的政策工具，具有规范传导和绩效激励的双重功能[24]。自2014年开始财政部每年发布一批示范项目，截至2018年已经发布了4批，从中央到地方省市级政府都有相应级别的示范项目设置。示范项目的评估筛选有一套严格的标准和程序，经各地方财政部门组织初选申报，财政部组织专家评审，综合考虑项目采购方式是否公开竞争、运作方式是否科学合理、是否通过财政承受能力以及是否与国家政策导向相一致等因素择优确定[25]。示范项目在发起、申报和评选的过程中都要求详细论证，而第三方评价会促进社会资本在招投标、契约谈判阶段形成间接信任[26]。

2.被解释变量：关系契约

关系契约是考虑未来关系价值的一种长期性的合约安排。在这种安排下，过去、现在和预期未来的关系质量在缔约各方之间非常重要[27]。换言之，合作伙伴关系与关系契约在理论上具有耦合之处。因此，本文依靠关系契约的3个核心特征作为评估政府与社会资本之间合作伙伴关系的主要维度。

(1) 合作周期

合作的长期性与关系价值密不可分。无论是合作历史中积累的互信还是面向未来的长期合作预期，都有助于增进信任、减少机会主义行为。就PPP合约而言，关系资产的投入以及不完全信息的存在使得长期合约成为PPP项目的经济性选择。若政府和社会资本间合作周期较长，合约意外中止压力会促使双方更具弹性地进行合约管理，更加重视回应彼此的需求，以实现共赢目标[28]。因此，本文提出如下假设：

H1a：中标社会资本企业声誉强，双方更倾向于长期合作。

H1b：中标社会资本为本地企业，双方更倾向于长期合作。

H1c：中标社会资本参与过PPP项目的，双方更倾向于长期合作。

H1d：如果PPP项目为示范项目，双方更倾向于长期合作。

(2) 自我履约

关系契约依赖于自我履约机制，其内容和履行受外在社会互动的影响，不需要依赖第三方强制保证实施[29]。PPP治理是网络化的，体现了参与者之间稳定的互赖关系和协商模式。相对于自上而下实施的政府权威和法律制度，PPP治理更加依赖于双方的自我履约意愿[30]。但在缔约之前，自我履约意愿难于观测。考虑到PPP项目合作主体多以成立SPV(Special Purpose Vehicle)公司的形式完成投资与运营，大股东地位对于PPP合约的自我执行具有重要意义，可以作为观测指标。因此，本文提出如下研究假设：

H2a：中标社会资本企业声誉强，更倾向于自我履约。

H2b：中标社会资本为本地企业，更倾向于自我履约。

H2c：中标社会资本参与过PPP项目的，更倾向于自我履约。

H2d：如果PPP项目为示范项目，社会资本更倾向于自我履约。

(3)合同柔性

合同柔性体现为正式合约的模糊性，需依赖于事后再谈判来应对履约过程中的不确定性[31]。PPP作为长期合约，在实践中政府与社会资本缔结的初始合约会在合作范围、投融资结构、风险分担、利益分配等条款设计方面形成弹性的可互动空间[32]。柔性条款的融入以合作双方关系程度为前提条件，建立在双方良好的合作伙伴关系及相互认知的基础上。间接信任可以增加合同柔性，实验证明政府对社会资本的初始信任水平与产出控制和行为控制负相关[33]。基于此，本文提出如下研究假设：

H3a：中标社会资本企业声誉强，签订的合同柔性度更高。

H3b：中标社会资本为本地企业，签订的合同柔性度更高。

H3c：中标社会资本参与过PPP项目的，签订的合同柔性度更高。

H3d：如果PPP项目为示范项目，签订的合同柔性度更高。

为控制项目属性因素对政府与社会资本合作的缔约影响，充分考虑项目属性变量对合作周期、自我履约以及条款开放的影响作用，本文将回报机制、采购方式、运作方式、项目层级、所属行业、发起时间作为控制变量纳入分析。本文研究框架如图1所示。

图1 研究框架图

三、研究设计

1.数据来源

本文初始数据来源于财政部政府和社会资本合作中心——PPP综合信息平台项目库。选取PPP项目库中已确定中标社会资本的PPP项目作为总体研究对象。截至2018年5月22日，PPP项目库已确定中标社会资本的有效数据2354个。采用系统抽样的方法，在总体中抽取500个PPP项目作为本文的研究样本。具体抽样步骤如下：给总体中的每一个元素按顺序编号，建立抽样框。用总体规模除以样本规模计算抽样间距，在第一个抽样间距范围内采用随机抽样的方法抽取一个元素，作为随机的起点。从随机起点开始，每隔抽样间距抽取一个元素，将所有元素汇总，构成总体的研究样本。有关社会资本自身属性的数据主要是通过水滴信用、国家信用公示系统等公开数据网站获得。

2.变量说明

本文用合作周期、自我履约和合同柔性作为政府和社会资本之间合作伙伴关系的基本度量指标。合作周期通过PPP项目合作期限来衡量。自我履约主要考量的是双方自觉履约意愿，一般而言，项目全生命周期的投资额越多，自觉履约的意愿越强烈。财政部2014年公布的《PPP项目合同指南(试行)》规定，政府在PPP项目公司中不具有实际控制力及管理权，且持有股权比例应当低于50%[34]。所以，PPP项目投资总额越大，意味着社会资本投入越多，自我履约概率越高[35]。

合同柔性的表现形式主要集中在变更、再谈判、争议解决和激励4个维度[36]。本文利用Nvivo软件识别PPP合同文本中代表合同柔性的典型词汇，经过人工清洗数据减小误差，并统计词频的方法来量化PPP合同柔性。仅以变更维度举例，我们主要通过统计“调整、优化、顺延”等典型词汇的词频来作为某一特定合同的柔性值。

自变量主要包括企业声誉、空间距离、合作经验、示范效应。任一满足“国有企业”、权威企业排行榜“上榜企业”或获得省级以上荣誉的，定义为企业声誉强。空间距离以社会资本注册地为参照，在注册地省份内参与PPP项目的为本地企业。合作经验通过之前是否参与过PPP项目来衡量。示范效应以PPP项目是否评选为示范项目来衡量。具体变量的定义及赋值如表1所示。

表1 变量赋值

3.数据分析方法

本文通过Stata软件来进行描述性统计和回归分析。通过描述性统计一方面来分析各变量的分布情况，另一方面通过T检验(针对两分类分组变量)和方差分析(针对多分类分组变量)研究不同亚组(如是否为示范项目、不同运作方式等)之间的合作周期、自我履约和合同柔性的差异，以此作为回归分析的基础。

考虑到各级政府出台的管理规定及办法，省内具有相似性。影响PPP项目发展的社会经济文化等因素，一般具有省内集聚特征，我们选用多水平模型来处理数据中的层次结构问题，以提升模型估计参数的准确性。本文采用随机截距和随机斜率模型。假定截距和回归斜率都因群体而异，允许不同层次因素之间的互动差异。随后利用空模型检验数据是否存在聚集性，以测试建立多水平模型的必要性[37]。

空模型如下：

yij=β0+uj+εij

若数据存在聚集性，多水平模型如下：

yij=β0+β1x1ij+…+βnxnij+u0j+u1jx1ij+εij

其中，j表示各个省份；i表示在j省的PPP项目；yij表示j省i项目的待解释变量；β0为截距项；βn为待估计的回归系数；xnij表示各个解释变量；u1j为随机斜率项，体现解释变量对被解释变量的影响可因省份而异。u0j表示水平2(省份水平)的随机误差项；ij表示水平1(项目水平)的随机误差项。

四、结果分析与讨论

1.描述性分析

在所有的样本中，2014年及以前PPP项目数量较少，2014年至2017年该数量快速增长，2017年之后呈缓慢下降趋势。详细信息如表2、表3所示。

表2 被解释变量的描述性分析

表3 解释变量和控制变量的描述性分析

通过T检验发现(表4)，示范效应影响着合作期限。企业声誉、空间距离与合作经验影响着投资总额。合作经验影响合同柔性。回报机制与运作方式影响合作期限，采购方式与行政层级影响投资总额，回报机制与采购方式影响合同柔性。而方差分析结果表明(表5)，发起时间与所属行业均一定程度影响着合作期限、投资总额与合同柔性。通过计算方差膨胀因子，所选择的各变量并不存在多重共线性。

表4 相关性检验1

表5 相关性检验2

2.回归分析

表6显示，水平2(省份水平)随机截距方差为P<0.001，表明数据存在层次结构特征，有必要进一步建立多水平模型。

表6 多水平零模型结果

在描述性分析的基础上，本文将解释变量和控制变量分别纳入合作周期、自我履约和合同柔性的多水平回归模型。通过对数似然比检验，考虑了省份水平数据聚集性的多水平模型显著不同于普通的线性模型(P<0.001)，说明研究所用数据本身确实存在省份差异，采用多水平回归的模型拟合效果优于普通多元线性回归模型。表7列出的系数、Z值均为调整了在省份水平上数据聚集性后的结果。表7中的随机斜率项比较显著，因此，在模型中加入随机斜率项，能够在一定程度上提高模型的适应性，从而保证参数估计的准确性。

表7 多水平回归模型分析结果

(1)间接信任对合作周期的影响

示范效应对PPP项目的合作周期具有显著影响，且回归系数为正。这验证了H1d的假设，示范项目比其他非示范项目合作期限更长。与其他非示范项目相比，示范项目向社会传递了“样本”信号，即该项目会得到不仅是本地政府更多的注意力，更在上级政府的观测范围之中。因此，示范项目的履约绩效，会得到更多的政策和资源投入加以保障，地方政府的履约忠诚度更高，合作意愿更强。同时，示范项目对于社会资本而言，也是一种专用性资产，能够提升企业声誉，不仅能增强社会资本对于政府和项目本身的信任，更能提升企业的风险承担阈值。

从控制变量看，政府付费类PPP项目的合作周期最短，而使用者付费类PPP项目合作周期最长。在项目运作方式上，BOO和BOT这两种运作方式的合作周期较短，而TOT+BOT这种方式的项目合作周期明显较长。在发起时间上，2015年至2017年间PPP项目合作周期明显较短，体现出明显的政策跟从效应。在所属行业上，资源环境类项目合作周期最长，公共事业与其他类的PPP项目合作周期最短。

(2)间接信任对自我履约的影响

企业声誉、合作经验对自我履约的促进作用显著，空间距离则相反。这验证了H2a和H2c的假设，与H2b的假设相违背。企业声誉显著正向影响投资总额。强声誉的企业更倾向于在PPP项目全生命周期中投资更多，从履约能力与风险阈值两个方面进一步佐证了强声誉企业的投资行为特征。这一结果与既有研究基本吻合，即企业声誉与PPP项目的公共价值属性构成了双向强化机制。除了政府部门更注重选择声誉良好的社会资本作为合作伙伴之外，社会资本方的声誉“软资产”运作能力，也支持了其投资的信心。

合作经验显著正向影响投资总额。一方面，这体现了社会资本在PPP项目中履约能力和信心的比较优势，表明社会资本与政府部门的合作经历可以进一步促进新的PPP合约缔约，增加社会资本的自我履约意愿。另一方面也表明，从合作伙伴选择角度，政府部门对于社会资本方PPP项目的参与经历比较重视，尤其对于投资总额较大的项目。

与理论假设相悖的是，本地企业并没有在PPP项目中“近水楼台”，投资额远远低于外地企业。这恰恰反映了中央政府对于社会资本地域规制的有效性。财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》中明确要求了社会资本不能包括本级政府融资平台公司及其他控股国有企业[38]。本级国有企业一般为当地政府直管企业。在实践中，当地政府在选择潜在社会资本时，往往直接将当地国有企业排除在外。

行政层级、发起时间和所属行业对自我履约的影响也较显著。一般而言，省级财政支付能力较高，且公共基础设施及公共服务辐射范围较大，导致项目规模基数较大。所属行业的投资规模差异具有客观性，可以不予考虑。发起时间的影响可以与合作周期合并考虑。

(3)间接信任对合同柔性的影响

合作经验、示范效应对合同柔性具有显著影响，且回归系数均为正，这验证了H3c和H3d的假设。中标社会资本参与过PPP项目的合约，合同柔性词频更高，说明合约条款的开放性更强。这从另一个角度验证了PPP项目合作中社会资本方的主导作用。也就是说，潜在的社会资本缔约方，会利用以往的合作经验，预先对变更、再谈判、争议解决与激励方面的合同条款进行更多的弹性设计，更倾向于依赖关系治理来完成合约履行。

示范项目的合同柔性明显高于非示范项目。在所有样本中，各批次示范项目接近总样本的45%，因此，这一结论具有样本规模信度。与社会资本合作经验的作用不同，示范项目对合同柔性的影响是政府与社会资本双重作用的结果。由于示范项目存在规范传导与绩效激励的两个功能，缔约双方无论从PPP项目的履约结果角度，还是履约过程中的风险规避角度，依赖于再谈判等工具展开关系治理，都优于严格的合约管理。实际上，示范项目的合同柔性恰恰证实了关系治理在PPP项目中的优先地位。

回报机制、采购方式和发起时间对合同柔性的影响也显著。政府付费合同柔性更高，可能存在政府在付费回报上降低风险的考虑。在采购方式上，以公开/邀请招标方式采购的PPP项目合同柔性更高。公开招标采购相较于其他方式，最具有竞争性，其信息公开程度最高，可能会对合同柔性产生正向影响。在发起时间上，2017年的项目合同柔性高于2014年，这可能与2017年国家开始大力规范PPP模式发展、政府与社会资本开始逐渐细化合约内容有关。

五、结 论

本文提供的分析框架为我国PPP模式的快速发展提供了一个辩证的解释，验证了“事前的间接信任”在政府与社会资本间双向存在，并对PPP合约内容产生的实质性影响。无论对于政府部门还是社会资本，合作与互动都会以“软资产”的形式储备下来，并对PPP合约稳健性持续发挥作用。未来对政府与社会资本合作的研究，应超越具体的项目合约本身，并将双方伙伴关系的测量从双边拓展为多边视角。

不同的信任维度对PPP项目合约的影响差异较大，呈现出“不对称特征”。概言之，合作经验与示范效应更容易成为“间接互信”的基础，说明社会资本的运作经验和政府信用构成了PPP模式快速发展的双重基石。社会资本的合作信心，集中表现在投资总额和合同柔性两个方面，有增强趋势。这既体现了社会资本在PPP模式中的主导作用，更显示了PPP模式发展过程中的良性循环特征。以中央监管为核心的政府信用体系能够破解地方保护主义的影响。从合作伙伴关系角度来看，企业声誉仅仅对于投资总额影响显著，对于合作周期和合同柔性影响并不显著。而投资总额的显著性可能又与合作经验密切相关，主要由于国有资本在强声誉的样本中占比较多，他们长期以来更多地介入以基础设施建设为主体的PPP项目，经验积累丰富。因此，在2014年以来PPP模式大发展阶段具有了先导性优势。综上，随着PPP模式发展的继续深入，社会资本参与程度会不断提高。