美国流域水环境治理模式及对中国的启示探析

吕承达

（布林梅尔学校，波士顿栗子山 02467）

在很长一段时间以来我国都是以发展经济为主要目标，因此没有考虑环境影响所带来的影响，在地域经济利益的驱使下不得不牺牲环境来换取地方经济的发展，而且由于流域水资源具有跨界性，各地域在行政划分上没有统一思想，还存在环境治理的分割现状，因此相邻地方政府也有相互推诿的现象。美国虽然在流域水环境治理中也存在一定的问题，但是相对于我国有了更多的探索和发展时间，所以有很多经验值得借鉴，特别是在制度体系和体系框架的确立上有丰富的实践经验。

1 美国流域一元化体系的多中心合作治理模式概述

1.1 管理目标和范围

美国在流域水环境治理上注重目标的多元化，强调水资源、水质量、水生态等多个方面的考量，另外还强调水的战略发展，也就是说管理政策的制定不能局限于眼前，要以更加长远的目光看待治理方案，一旦确定下来就要在很长一段时间内对流域水环境进行指导。从流域水环境的管理范围来看，美国并没有单一的进行划分水体，而是从空间的维度上包含了全部水体，在一个地域内的水体以综合性的方式对水环境进行记录，包含其物理、化学、生物、生态多个方面，并根据水资源的使用进行分析，使用功能从食用、工业、农业、观赏、运输、防洪等多角度进行评价[1]。

1.2 管理机构

美国的流域水环境管理从国家情况为基点进行考量，首先是联邦的角度，也就是我们的整体宏观范畴，联邦政府专门设有环境保护委员会和联邦流域水环境委员会等相关部门。环境保护委员会包含对于水资源的治理与监督，更多的是在顶层设计角度进行政策的制定和管理内容的监督，联邦流域水环境管理委员会是对联邦国家内部的河流、湖泊等水资源的管理为主要职责，针对于不同州、不同市之间的分割水资源跨界流域的协调和管理，是权利与职责集于一身的职能部门，其工作内容不仅包括对水环境的治理、开发、保护、科研、社会规划、引导利用等方面，还涉及到水环境范围内的生态环境和水产品的养殖、营销、售后等方面，涉及的范围非常广泛[2]。其次是各州府的角度，州政府主要管辖的是本地区内的水资源分配、水资源交易、水资源保护等方面，对于地方性的水环境具有较大权力。

1.3 法律支撑

联邦政府层面要在顶层设计角度对全国范围内的水资源和水环境的发展和规划制定导向性计划，由于美国国家体制与我国不同，所以还要通过立法来树立联邦政府的控制力和权威性，并对规划和设计使用的资金进行划拨与筹款。联邦政府是国家权威的象征，各州也能分别立法，但是州法不能凌驾于联邦政府之上，在执行标准上可以高于联邦政府，或者可以作为联邦法律的额外补充，但是不能与联邦立法产生冲突。美国法律在体制上属于综合性法律，相当于我国将民事、行政、刑事等一系列执行体系进行了融合，在执行过程中对于违反法律的行为实行严重性惩罚措施，但是对于有效的保护行为也有经济奖励。美国的法律支撑还有一些特别之处，首先是以联邦立法为主导，所有的职能机构和单位要根据立法所规定的职能权益和执行活动确定水环境管理机构，其次联邦立法有明确的财政活动保障，没有联邦的同意，州政府不能对本地区的水资源进行保护，最后是保护外部团体的质疑和诉讼权利，实现民间团体或个人的监督程序合理化，借助社会力量多角度对水环境进行有效监管。

2 美国流域水环境治理模式及对中国的启示

我国的流域水环境目前呈现出 “分块治理”“各管一摊”的现状，各个管辖地域的政策和治理方案也不尽相同，主要问题是“上游治理得力，下游无人问津”，全国范围内的污水处理、水资源保护没能形成全国统一规划，不仅造成人力、物力、财力的浪费，而且已经严重影响到了居民饮水安全，国家高层已经注意到了问题的严重性，并在15 年提出了“水十条”行动计划，明确指出各部门要联合整治水环境，对于我国水资源的重大问题要做好协调工作[3]。根据上述美国的环境治理模式，我们要找到自身的不足，看到与美国的差距，并结合当前流域水环境现状做好规划，下面根据笔者的思考提出以下几点具体措施。

2.1 明确流域法规和管理机构法律地位，构建流域管理职责范围及资金保障

我国在流域水环境的治理上缺少权威性的法律法规作为约束，在部分地区的大型河流和湖泊上虽然建立了相关的管理机构部，例如黄河水利局、长江水资源保护局、鄱阳湖生态管理局等，这些管理部门仅在技术层面具有权利和职责，但是缺乏全面性的整治和管理，一旦出现污染、生态问题一般都是由当地政府出面解决。针对这样的情况，我们倡导以国家层面进行立法，以确定管理机构的法律地位和法律责任，管理机构不能受制于地方政府。我国流域范围内的资源管理机构要统一受中央指挥，将流域范围内的职责与行政范围内的职责明细划分，以全局性的眼光促进全国的水环境发展与改善，保证管理部门在流域治理方面的及时性和权威性。同时由国家统一进行资金管理，按时由各管理部门进行汇报与总结，并要求流域相邻的管理部门之间相互沟通，确保管理政策的统一与协调。

2.2 树立中央一元化管理模式，完善流域跨边界管理沟通渠道和管理部门关系

流域水环境治理不能沿用传统的思维模式，水资源没有行政化界限，而是要在中央统筹思想的指导下，以“一以贯之”的水环境治理与保护理念进行全方位整治，在各省以及各市之间加强部门联合与沟通，统一思想和管理目标，注重水生态的保护和水资源的维护，打破以往的行政划分概念，树立中央一元化管理模式，充分协调各方利益与权益。在制定计划前要让各方进行会晤和交流，表达出各方意见，有针对性的制定规划，并由中央决策，明确各地方管理机构的多重性职责，让国家层面的政策与方针能够切实落实到实处，实现统一管理、联合行动，为我国的全面流域水环境治理勾勒出“金字塔”式的机构管理模式，并完善流域跨边界管理沟通渠道和管理部门关系[4]。

2.3 发挥市场作用，重视水资源交易权、污水权交易等方面的社会主导治理

水资源交易与污水处理权都是一种资源的交易方式，也就是将水作为有价商品推向市场，并在市场机制的影响下不断寻求环境治理与经济发展的协调平衡。水是人类最为宝贵的资源之一，同时水环境也影响到人类及其他物种生活环境，将水作为商品可以有效激发水资源的保护与利用价值，也能有效利用社会的监督管理职能，但是这样的发展模式不是一蹴而就的，而是需要初期阶段由政府进行有效引导和政策扶持，体现出公私合管的水环境治理观念。市场中的主体和对象包括企业、用水单位、地方政府等，在水交易权和污水权交易的市场化压力下实现多角度的合作，让水资源的治理更加合理化和科学化。

3 结语

综上所述，一元化体系的管理模式是美国的流域水环境治理的制度优势，并在其多年的发展与完善过程中取得了非常显著的成效，我国当前的水环境治理还有很大的提升空间，要更多的借鉴欧美发达国家的治理模式，在一定范围内进行试点和研究，并让当地的水环境特点与行政管理相结合，走出具有中国特色的流域水环境治理道路，为我国的居民饮水、工业农工业用水、水污染治理等方面制定切实可行的管理途径。