公私伙伴关系下政府与非营利组织合作研究

钱进

【摘  要】公私伙伴关系是在民营化运动中产生的一种新型合作关系，其是介于外包与民营化之间的一种公共产品提供方式。我国政府正处于行政体制改革时期和地方债务扩大的窘境，其应利用加大转移支付从而降低财政支出的手段，以调整经济结构从而提高服务水平为目的，积极引入民间资本参与政府项目，从而提高地方公共服务和产品提供的效率和质量。

【Abstract】Public-private partnership is a new type of partnership arising from the privatization movement. It is a way of providing public goods between outsourcing and privatization. China's government is in the period of administrative system reform and the dilemma of local debt expansion. China's government should use the method of increasing transfer payments to reduce fiscal expenditures， with the goal of adjusting the economic structure to improve the service level. It should actively introduce private capital to participate in government projects， so as to improve the efficiency and quality of local public services and providing products.

【关键词】公私伙伴关系;公共服务;合作

【Keywords】public-private partnership; public services; cooperation

【中图分类号】D630                               【文献标志码】A                                   【文章编号】1673-1069（2020）10-0110-02

1 概念

公私伙伴关系简称PPP，它已经被广泛地应用在公共物品提供方面，主要是为满足公民对公共产品的需求而建立的公共部门与私营部门的合作关系。萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中指出公共部门和私营部门共同参与生产和提供物品和服务，包括合同外包、特许经营、补助、凭单和自由市场。从概念上表现了公共部门能够与私人部门合作，通过技术和人员管理方法交流进行优势互补，从而提高公共物品的生产效率。在我国公私伙伴关系出现在1978年改革开放，经济恢复发展和建设完善市场经济体制促使我国政府通过下放经营权，实现政企分开，建立全新的企业制度。一批新型的民营企业相继产生，随后政府对公共物品提供的价格机制的调整和投资体制的改革，使民营企业可以利用竞争机制参与公共项目。

2 特征

非营利组织与政府的PPP模式特征有如下两点：第一是可以有助于形成一致的目标，随着社会经济的快速发展，公共物品供给矛盾日益显现，由单一行政区划内部主体之间的矛盾，逐渐演变为跨地区和多元主体之间的矛盾，例如，新型城镇化、老龄化和环境污染等，这些问题需要政府提供道路、教育、养老、医疗多方面的公共物品和服务，而政府由于自身原因很难提供及时高效且高质量的公共物品和服务，所以为了提供优质的公共物品和服务，政府必须通过外包的方式与非营利组织合作，非营利组织则获得必要发展的资金;第二是风险共担，非营利组织在承接公共部门项目时会伴随一定的风险，政府部门要对过程进行监管，对过程中出现的问题提供解决方案，建立完善的产权制度和退出机制，如预期投入过大，收益无法满足组织运营成本，公共部门应该用补贴的方式补偿非营利组织。

3 公私伙伴关系中存在的问题

3.1 管理体制的缺失

PPP模式是社会组织参与政府项目，其中政府把持着财政权，处于优势地位，政府是否遵守合同内容行使权力会直接影响自身的权威和非营利组织的信任，而社会组织处于劣势地位。如今非营利组织在我国快速发展，但缺少一部与之相关的法律来界定相关组织性质，无法做到真正地定义和维护非营利组织。同样在维护政府利益方面，是否存在准入、过程和退出机制的法律，政府如何合法地监管非营利组织的行为，如何解决因合同外包造成的政府内部人员的问题，如何分配好权力，从而保证公共项目成功进行，以上问题有待解决。

3.2 政府监督的困境

政府部門与非营利组织的PPP模式固然有其优点，但依旧存在部分问题。委托—代理问题是最明显的问题之一，所有权和经营权的分离是合同外包的特征，所有者政府作为委托人与经营者非营利组织作为代理人的目标可能是不一致的，代理人可能追求更高的收益，做出有违委托人目标的行为，从而使委托人的利益受损。究其原因是委托人与代理人之间信息的不对称，产生了“信息孤岛”现象，代理人拥有更多信息。此情况可能使得委托人政府会承受更多的成本。PPP模式对政府部门的监管能力和机制提出了挑战，政府部门能否在准入机制、事前监管、绩效监管、财务监管和事后监管上加强监管，是保证高效高质量地提供公共物品和服务的条件之一。

3.3 社会资本的缺失

公共产品和服务最终是交给公民使用的，而政府部门总是无法准确地收集相关信息，即使在PPP模式下非营利组织高效地提供公共服务和产品也是无济于事的。首先，政府无法确认民间团体是否有资质和能力提供公共服务和物品，是否能提供当前所需种类的服务和哪些团体愿意参与公共物品的生产等信息。其次，某些民间团体很少能获得公共服务和物品生产的公私伙伴相关信息。政府部门会用影响效率和增加成本来限制民间团体参与，相对而言民间团体因其自身的知识水平和组织程度等原因会造成无序参与或因为社会资本的缺失，造成公共物品提供的困难。最后，就协商机制来说，政府与非营利组织在合同外包之前会进行多次磋商，但在合同生效之后，双方之间的协商机制就会消失。公共物品和服务在提供过程中会因为市场因素波动，如果双方没有相应的协商机制，非营利组织会因为自身利益降低提供服务的质量，损害共同利益。

4 对策

4.1 完善相关制度

首先，社会组织管理体制改革应该坚持完善法制、促进自主发展、支持培育优质的非政府组织、加强政府与非政府组织的互信、以合作为基础，提升服务质量，合理合法地规定政府部门与非营利组织合作的相关事宜，可以从某一行业、某种特定类型的非政府组织出发，逐步用专项法律来代替行政法规，通过法律系统的完善，有利于促进非营利组织的发展，从而保证政府部门和非营利组织合作顺利;其次，要利用好金融手段，政府要减少资金在各级政府财政转移支付的流失量，强化对财政资金流向的监督，有效地增加地方政府的财政收入，促进PPP模式的发展。大力发展政府项目合同外包市场，让有资质的民间非营利组织更多地承接政府项目，同时，给予非营利组织在经济上的补贴，允许长期贷款以应对短期债务问题。

4.2 转变政府理念和角色

公私伙伴关系需要政府转变职能，由以前的全能型政府转化成有限型政府，地方政府在公共物品提供的决策中注重决策民主化和科学化。首先，要改变过去职能部门碎片化和过度的专业分工，把涉及公共物品和服务的部门通过职能相近原则进行合并，形成拥有决策权和规制能力的大部门。此举有利于打破部门间的壁垒，避免部门利益影响公共利益。其次，树立新型的合作理念。针对公共物品和服务提供的目标、非营利组织的绩效标准和政府监管范围，政府部门、非营利组织和公民要通过民主协商的方式探讨出合理的标准范围，建立一种新型的协商机制，协调PPP模式中可能出现的问题和利益纠纷。再次，政府部门在PPP模式中不再扮演日常生活中公共物品和服务的提供者，而是作为监督者的角色，要明确监管机构，避免多重管理。最后，监管机制的设立至关重要，做好筛选工作。一是在准入机制中设立明确标准，公共物品的提供是一项重大工程，必须由具有一定财力和人力的非营利组织负责，不允许无资质、不负责任的组织参与;二是过程监管机制的建立，事后监管虽然是我国最常用的方式，但是其滞后性在公共服务项目中会带来非常大的破坏，政府部门无法及时制止损害公共利益的行为，而加强过程监管可以有效避免有害行为的产生及其严重后果。

4.3 培育社会资本

地方公共物品提供涉及了多方主体，为避免爆发冲突和利益受损，就必须采取手段让公民参与，集中表达意见与诉求，从而节约时间和成本。因此，建立一条专业化的公共物品供给和服务的利益代表渠道是非常重要的，代表渠道是一个多元主体参与公共物品供给和服务的机制平台，社会资本的培育需要公民勇于表达诉求，关心社会的公共事务。此时，政府部门应主动维护该渠道的功能，让公共物品供给和服务决策民主化。社会资本的高低在一定程度上影响公私伙伴关系，社会资本形容的是个人之间和社会间的信任程度的高低，信任程度越高，交易成本就会减少。相应的是政府应该注重社会资本的增值，减少“官本位”思想造成的公私伙伴之间的不平等的现象，尊重契约精神，加强自身监管和同级监管，建立完善的問责机制。社会资本的增值不能仅仅依靠政府部门，也应该依靠非正式团体，如邻里组织、兴趣协会和车友会，这些非正式组织一般都是由血缘关系或兴趣嗜好相近的人组成，他们之间靠情感、信任、友谊和非正式规范作为纽带联系，通过达成共识，形成共同偏好，然后经过扩散作用，成为社会偏好，从而引起决策者的关注，进入决策过程。

【参考文献】

【1】E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002.