从土地利用规划角度浅谈国土空间规划体系建设

赵红艳 陈伟伟

摘 要： 随着社会经济的发展，我国的国土空间规划越来越受到重视。当前的国土空间规划由于要求实现所有土地资源的利用最大化，所以要基于土地利用规划角度，研究当前的国土空间规划体系问题。本文通过对该方法的使用，分析当前存在问题的原因，并在此基础上提出针对这些问题的解决方法，让土地利用规划水平得到有效提升。

关键词： 土地利用规划;土地资源;国土空间规划体系

【中图分类号】F205     【文献标识码】A     【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.35.028

引言：国土空间规划是在中国特色社会主义思想指导下建立的，响应了我国可持续发展的理念，包含主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划以及海洋功能区划等多个板块，并在新形势下不断得到更新与完善，是国土空间治理中的基础工作，起到了战略性引导的作用。

1 土地利用总体规划面临的新形势

改革前，各部门行业规划理念和管理实施存在诸多差异，各持己见，难以协调，常会出现不衔接、相互制约的情形。为了各行业经济发展，土地利用总体规划也经常陷入为各行业各级重点项目用地而频繁修改的尴尬境地，有失土地规划法的公信力和约束力。2019年，中共中央国务院决定，全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作，5月28日，自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，充分体现了土地利用总体规划作为国土空间规划的基础，衔接各行规划的重要性。因此，各地积极响应号召，探索多规合一的发展路径，土地利用总体规划在新形势下面临转型。

2 基于土地利用规划角度的国土空间规划体系问题

2.1 土地利用率问题

目前的土地利用率从表面上来看较高，但是实际使用阶段存在严重缺陷，比如对于我国的农村地区土地来说，不少农业用地存在被侵占问题，占用建设了工业项目，而我国的人均粮食占有量只处于世界的中端水平，当前存在的这一缺陷会让农业用地的总量进一步下降，同时广大失地农民未能获得工业生产的相关技能，导致农村劳动力过剩并引发社会矛盾，可以说当前土地利用率不足的一个最直观原因是对土地用途的不合理规划，此外即使在城市土地中也存在该问题，最主要的表现形式是，将生态绿化用地应用于工业项目用地、商业住宅开发用地等，虽然城市居民因此可以获得较高的补偿收入，但是城市居民的生活环境不能达到要求，自然也是降低了土地的利用率。

2.2 规划分工与传导不清晰

以市、县、乡三级土地利用总体规划为例，规划编制内容上，各级规划均是落实上级规划控制指标、调整土地利用结构、优化土地利用布局、制定实施保障措施等，内容趋同。规划编制深度上，县级规划用地布局由乡级规划用地布局拼合而成，实际上相当于取消了县级规划这个层级。

2.3 规划内容要素传导不明确

以城乡规划和土地利用总体规划为例，除规划指标直接明了、下位规划必须落实以外，规划其他内容要素传导不明确。如：城市总体规划中确定了文化、教育、卫生、体育和社会福利等主要公共服务设施的布局为强制性要素，这些内容在详细规划中是按照人口规模配备的，是允许布局优化还是必须原封不动地落实上级规划？又如：市级土地利用总体规划中划定了土地利用分区，这些分区如何在县级规划中细化落实？是否允许在符合主导功能的前提下，实施项目准入制？上述疑问都没有明确规定来解答。

3 基于土地利用规划视角的国土空间规划体系建设方法

3.1 土地利用率提高方法

在土地的利用率提高阶段，要研究当地的自地质环境以及原有的运行体系，防止在后续的发展阶段出现问题，在土地利用率的具体研究过程，可采用多种新型技术模式升级现有的管理方法，比如采用GIS技术观测当前管理区域的土地资源利用方式，并且该数据要进行全面的革新，如在农业用地的观察阶段，当发现某区域的农业用地被大面积更改为工业用地时，则GIS技术要把这一信息及时提交给自然资源管理部门，让该部门研究这一变更形式是否得到了该部门的同意，当发现存在违法占用问题时，则可责成当地的政府部门将非法侵占农业土地，在规定时间之内将土地的用途还原为原有的用途。另外对于土地的利用率保持工作也要根据其本身用途，按照不同的时间以及季节变化，研究该地区土地的发展情况，才可以制定今后的土地利用率提高方法体系。

3.2 建立层次分明、协调互补的编制体系

我国国土空间规划编制体系为“五级三类”构架。纵向上，各级规划应注重空间尺度，由粗到细，一个层级的规划既要延续深化上位规划的刚性内容，同时也要为下位规划延续深化预留空间。横向上，各類规划各有侧重、协调互补。总体规划体现战略性，落实国家重大决策部署，对空间发展做出战略性、系统性安排;专项规划体现专一性，对重要领域和区域进行补充和深化完善;详细规划体现实施性，落实总体规划的强制性内容，指导建设实施。

3.3 加强规划实施监督

基于规划事权和核心职能，明确规划督察的内容和监查重点。上级自然资源主管部门会同有关部门，围绕规划强制性内容，重点考核、督查各级各类控制线划定、约束性指标执行、是否依规依法行政、有无违反规划控制要求进行开发建设等情况。同时，建立国土空间开发保护监测预警系统。依托国土空间信息平台，通过人工智能等技术的辅助，自动检测规划冲突，动态监测规划实施各项指标目标，给出决策建议。

结语：综上所述，土地利用总体规划数据库的现势性是充分发挥土地管理中规划引领作用的前提，也是用地审批空间管控的基础。本文研究了基于国土空间基础信息平台的土地利用总体规划更新系统，实现了规划数据的增量上报、在线审批和实时更新发布，能及时服务于用地报批的规划审查工作，缩短了审批时间，提高了工作效能，对其他专题数据的更新实现具有参考价值。

参考文献

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