产权社会视角下水利水保工程管理体制改革研究

赵鹏

【摘  要】水利水保工程在社会改革中占据非常重要的位置。论文通过对水利工程特性分析得知，水利水保管理体制与传统产权企业的改革可充分体现由无主向有主、由无制向有制、由粗放型向集约型、由低效利用向高效利用转变的农村水利工程管理制度改革方向。同时，从产权社会角度出发，论文探讨了水利水保工程管理体制改革，并针对产权结构、服务以及开放度的不同，制定相应的水利水保工程管理体制改革措施，以此推动国家水利事业发展。

【Abstract】Water conservancy and soil and water conservation project occupies a very important position in social reform. Through the analysis of the characteristics of water conservancy project， the paper concludes that the reform of the management system of water conservancy and soil and water conservation and the traditional property right enterprises can fully reflect the direction of management system reform of rural water conservancy project， which is from no ownership to ownership， from no system to having system， from extensive to intensive， and from low efficient utilization to high efficient utilization. At the same time， from the perspective of property right society， the paper discusses the management system reform of water conservancy and soil and water conservation project， and according to the different property right structure， service and opening level， formulate corresponding management system reform measures of water conservancy and soil and water conservation project， so as to promote the development of national water conservancy undertaking.

【關键词】农田水利工程;管理体制;市场失灵;政府失灵;农民用水户协会

【Keywords】farmland water conservancy project; management system; market failure; government failure; farmers water users association

【中图分类号】S157;TV93                               【文献标志码】A                                   【文章编号】1673-1069（2020）10-0020-02

1 引言

水利水保工程管理制度的变迁，在很大程度上反映了产权社会视角下公共资源的治理过程。就目前全国各地区水利水保工程管理体制的改革来说，都是从集体所有到产权明晰化的转变，而转变过程也并非一帆风顺。近年来，国家提倡水利水保工程管理体制的改革，有效推动了水利事业的发展，同时，也暴露了许多深层次的问题和矛盾。水利工程体制改革工作是对利益重新分配的过程，其中利益转移会产生严重的社会不公平感，有激化社会矛盾的可能性。水利工程的公益服务性难以得到保证，促使乡村社区“水霸”的盛行，另外，还有国有资产的流失、资金监管缺位、指导政策存在缺陷等[1]。文章从水利水保工程特性着手，以传统企业产权制度改革为参照，促使水利事业管理水平的提升。

2 水利水保工程的特性

中国主要通过与社会力量合作来实施对水利水保工程制度的维护以及合作机制。近年来，诸多水利水保工程是由政府投资兴建的，但对水利水保工程的维护与建设主要在社会力量和企业的带领组织下参与水利水保工程的工作中来。

2.1 基础性

水利水保工程在农民抵御自然灾害、改善生活条件和生活环境等方面发挥着重要作用，在国家社会经济发展中具有一定的基础性。水利水保工程量大、点多，遍布各地区的每个角落，既为水利系统工程奠定了扎实基础，还与道路交通、农业及供电等基础设施协同构成了社会化服务体系，充分体现了水利水保工程在基础建设中的重要作用。

2.2 公益性

有诸多的水利水保工程在社会上承担水产养殖、生活供水以及农田灌溉等功能，也有着防洪抗旱和除涝降渍的作用，充分体现了水利工程有较强的公益性。国家每年都会投入一定的人力、物力和财力在水利工程建设上，而水利工程的建设一部分原因是其发挥公共效益，维系生态环境、保证粮食安全以及防洪抗灾。

2.3 系统性

各地区堤坝、渠、塘、井等水利工程建设的作用从表面上见，较为单一。但是，基于水文规律来说，各地表水、地下水之间具有一定的关联性，能够相互作用，充分体现了该工程建设的系统性。

3 水利水保工程管理制度改革与传统企业产权改革的区别

参照传统企业产权制度改革的相关政策，对水利水保工程管理制度改革进行研究。根据两者对比情况进行考虑，一是水利工程与传统企业体制改革都是在基本经济制度下进行的，有一定的相似之处;二是根据企业产权制度总结、借鉴相关经验;三是两者管理体制改革的切入点都涉及产权问题，因两者之间本质、表现形式及内涵有所不同。

3.1 产权结构不同

企业产业结构主要包括对企业的经营权、使用权、财产占有权、直接使用权以及财产收益权和收益转让权等，这些产权具有一定的流动性、交易性，并且在企业股份制和拍卖方面均涉及产权的转让和划分。因此，企业产权在体制改革前后都较为清晰，管理主体和所有者只是在改革后更加明确而已。水利和土地资源属国家所有，全民所有。一般情况下对水利及土地资源的讨论主要是指其使用权、转让权和经營权。基于产权社会视角下，水利工程产权问题即对工程原有受益对象重新划分，再明确树立工程自身资产产权的同时，还赋予其水权，农村水利工程亦是如此。

3.2 服务功能不同

水资源与居民生活和工作之间的关系密不可分，间接凸显了水利工程在社会中的重要支撑和保障作用，例如，产品的供给和粮食安全都离不开水资源。农村水利工程作为水利基础设施的一部分，除供水外，也进行灌溉工作，使社会稳定和粮食安全都得以保证。而农村水利工程自新中国成立以来，服务对象只围绕农业和农民开展工作，通过以上信息反馈得知，产权社会视角下水利水保工程管理体制的改革在服务性质、服务方式和服务对象上与传统企业体制改革均不相同。

3.3 市场开放度不同

就市场约束情况和经济发展趋势来看，传统企业打破了经济体制的坚冰，摆脱了区域限制，走上了经济轨道，并凭借自身优势建立跨国集团与公司。具有垄断性、公益性以及地域性的供水、供电企业因受市场开放度约束，难以完全融入市场。同时，水利水保工程因长期受经济体制的影响，至今还在沿用农民用、集体管和政府包等管理体制，极大程度地限制了市场开放。

4 水利水保工程管理制度改革的要点

根据目前水利水保工程存在的问题，对体制改革和自身特性进行考虑。将水利水保工程收益和可持续推进作为改革目的，以水资源有偿使用为前提，并在工作开展之前明确工程使用权和所用权。根据工程类型划分组建用水合作组织，保证工程维护和管理的同时，确定好管理人员和法人，有效推动管理体制的改革尽快实现。

4.1 完善用水管理制度，由无制管理向有制管理转变

为了保证水利工程能够良性运行，必须对管理体制进行改革，严禁出现喝“福利水”“大锅水”的现象，将之前无制管理改为有制管理，促使用水管理制度的建立，例如，节约用水条例、水资源管理条例等。相关条例的建立最大的优点就是保证水利水保工程的良性运行，以利益驱动为纽带，将水交易作为调动管水人员积极性和主观能动性的方式。

4.2 依靠科技手段，由粗放型向集约型转变

现代科技技术在水利水保工程方面的应用相对来说是比较落后的，就某省而言，大中型灌区、渠系的利用系数均低于国家平均水平。因此，利用科技手段实现水利水保工程由粗放型管理向集约型管理的转变，也是该工程管理体制改革的关键。通过自动化、数字化等网络手段构建透明、公开水价查询系统，同时，对于农作物灌溉用水要适时、适量，提高水利用率，实现增效的目的。

4.3 坚持改革的总目标，由低效利用向高效利用转变

自然资源中水资源较为稀缺，国家在提升水资源效益的同时，将水资源的开发及保护更加注重，这是体现水资源配置由低向高提升的转变，也是水利工程管理体制改革目标之一[2]。以节水为主线，以改革为动力，大力推动水资源的转变，并通过转变满足居民用水的基本需求，推动社会经济发展，在降低农业及相关产业生产成本的同时，促进农业效益的增长。

5 结语

中国是一个水资源分布不均匀的国家，水利工程的建立和管理与人们的工作生活有直接关系。本文为了有效推动水利水保工程管理制度的改革，必须与国家的发展现状相结合，并在水利水保基础设施和居民思想定位方面有所体现。政府应加大对水利水保工程财务的转移力度，加强管理监督工作，并明确水利工程投入和管理的主体，适应市场经济要求，在推动水利效益提升的同时，促进中国水利事业的持续发展[3]。

【参考文献】

【1】姜翔程，魏晨宇.农地三权分置背景下农村水利工程产权模式改革[J].求实，2018（03）：98-108+112.

【2】田潇，张代杰，王飞，等.农村小型水利工程产权制度改革初探——以贵阳市花溪区为例[J].水利发展研究，2017，17（07）：72-74+77.

【3】刘敏.农田水利工程管理体制改革的社区实践及其困境——基于产权社会学的视角[J].农业经济问题，2015，36（04）：78-86+112.