东亚合作系列外长会：美国搅动南海问题未果

刘琳

9月9日至12日，东亚合作外长系列会议在东盟轮值主席国越南的主持下，通过视频举行。除第53届东盟外长会外，还举行了东盟与对话伙伴国外长会、东盟与中日韩部长级会议、第10届东亚峰会外长会、第27届东盟地区论坛等。共27个代表团参加，审议并通过42项文件。会议讨论的议题广泛，虽有个别国家挑起南海问题，但未掀起大的波澜，会议仍突出了合作导向。

美国炒作南海议题未果

今年以来，中美关系从全面竞争滑向全面对抗，两国在南海问题上的交锋相当激烈。美国不仅在军事上加大对华威慑力度，如强化“航行自由行动”，派遣双航母战斗群赴南海演练，大幅增加军机在南海及中国东南沿海活动频率，而且在外交、法理甚至经济领域采取一系列措施，如发表《美国对南海海域主张的立场》声明，宣布制裁中方参与岛礁建设的公司等。在此背景下，外界普遍估计中美可能在这次东亚合作外长系列会议期间展开隔空交锋。

不出所料，美国国务卿蓬佩奥在东亚峰会外长会上率先发难，宣称美国认为中国在南海的声索主张是“非法的”，呼吁东盟国家加大对中国施压，重新考虑与部分中国国有企业的商业往来，并告诉东盟外长“不要只是说出来，还要行动起来”。面对美方挑衅，王毅国务委员兼外长讲话指出，美国出于自身政治需要，直接介入本地区领土和海洋争端，不断炫耀武力，强化军事部署，正在成为南海军事化的最大推手;美国干扰中国和东盟国家协商解决争议的努力，挑动地区国家对立对抗，正在成为损害南海和平的最危险因素。

美国借此次会议利用南海议题构筑对华包围圈的企图未能得逞。东盟各国表态谨慎，试图缓和中美针锋相对的局面，极力保持会议对合作的聚焦。印尼外长蕾特诺在中国—东盟外长会上强调了区域和平与稳定的重要性，继而在东亚峰会外长会上表示，对抗不会使任何人受益，各国应以东盟为驱动力，集中精力促进地区合作与互利。越南外长范平明说，东盟“对与美国的务实合作持开放态度”，但“不希望卷入大国之间的竞争”。泰国则提议构建变对立为合作的磋商框架。上述立场与东盟国家对7月蓬佩奥关于南海立场声明的反应基本一致，各国都强调维持南海和平稳定的重要性，期待尽早达成“南海行为准则”。8月8日，东盟各国外长首次就维护东南亚地区和平与稳定的重要性发表联合声明。上述姿态表明东盟国家在南海问题上将地区稳定放在首位，不愿随美起舞。

面对中美博弈的加剧，东盟各国不愿“选边站”，主要是担心美國在南海问题上立场趋强，虽然某种程度上对东盟国家有利，但会加剧中美对立和局势紧张，东盟可能沦为“棋子”。另一方面，特朗普政府“美国优先”理念下的政策削弱了东盟对美国的信任，东盟怀疑美国能否以后续行动来支撑其政策宣示。

聚焦抗疫和经济复苏

美国炒作南海问题没能在会上得到多少响应，还有一个原因，就是包括东盟在内的地区多数国家认为，在新冠疫情仍未结束的情况下，加强抗疫合作，推动经济复苏，才是当务之急。此外，东盟作为东亚合作的主要驱动力，构建地区多边合作机制的目的之一，是为大国之间的对话与合作提供平台。东盟认为，在大国地缘战略博弈日趋激烈的情况下，把握东亚合作方向，聚焦经济发展，显得尤为重要，不应因大国关系紧张就模糊地区合作焦点。

各国提出不少抗疫合作倡议。东盟达成内部共识，将有效运行应对新冠疫情基金，筹划成立地区医疗物资储备库，探讨制定东盟应对紧急卫生事件标准操作程序。东盟对话伙伴国纷纷表示，将向东盟提供资金、疫苗等支持。美国承诺通过美国—东盟“未来卫生倡议”和“卫生专家网络”，提高地区公共卫生和疫情防控能力，并在越南疾病预防控制中心设立地区办事处。日本表示将向东盟提供100万美元援助，并重申4月安倍晋三首相提出的建立东盟新兴疾病和公共卫生应急中心倡议。澳大利亚决定向东盟应对新冠疫情基金提供100万澳元。

中国是在此次全球疫情中最早与东盟开展抗疫合作的国家。早在2月20日，中国与东盟就在老挝万象举行关于新冠肺炎问题特别外长会。中方还积极向柬埔寨、菲律宾、缅甸、老挝、马来西亚等国提供医疗设备和物资，派遣医疗专家组，帮助菲律宾、缅甸建设病毒检测实验室。在此次中国—东盟外长会上，中方提出“中国—东盟公共卫生合作倡议”以及建立“中国—东盟疫苗之友”等设想。东盟各国外长赞赏中方在共同应对疫情方面发挥的领导力和建设性作用。

在关注疫情的同时，各国开始将注意力转向经济复苏。越南副外长阮国勇表示，东盟目前第一要务是稳定经济。各国外长强调须加强务实合作，提高应对能力，促进区域经济可持续复苏。各国表达了争取年内签署《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的意愿。疫情带动了经济和社会的数字化趋势，在继续推动互联互通和基础设施建设的同时，各国更加关注数字化、新技术的作用。东盟期待美国通过区域合作优化伙伴计划、电子商务、贸易与创新包容性增长计划等来支援各国复苏努力，希望日、韩、澳等国在促进数字化转型、应用新技术等领域提供支持，也同中国达成深化数字经济合作共识。

坚持东盟在地区合作中的中心地位

系列会期间，东盟与对话伙伴国还就地区合作架构及东盟作用进行了沟通。面对大国竞争格局，东盟通过提出“印太展望”等努力，积极维护在地区合作中的中心地位。各国重申对东盟“印太展望”的认同，支持东盟中心地位，同意增强和提高由东盟倡导的论坛的作用和效能。

一些东盟学者认为，在当前国际和地区局势复杂多变的情况下，新冠疫情、中美贸易战等对东盟议程和集体行动能力产生巨大影响，东盟内部合作变得更加重要。东盟外长会联合公报重申致力于有效落实东盟“共同体2025年愿景”，在年底前完成对东盟“互联互通总体规划2025”的中期审查，并就2025年后的共同体愿景进行讨论。越南外长范平明在总结时提到，东盟各国同意提高东盟组织机构运作效率，促进东盟在次区域合作中的作用。

东盟成员国强调坚持多边主义，以东亚峰会、东盟地区论坛等为基本框架平台推进地区合作。去年推出的《东盟印太展望》文件主张，充分利用现有东盟主导的机制推进印太合作。本次会议通过了《东盟地区论坛河内行动计划Ⅱ》，印尼等国再次强调东亚峰会应“充当维护地区和平稳定的坚定力量”。但也应看到，在抗疫、经济复苏以及次区域发展等方面，竞争性也在并行发展。本次会上，美国与东盟将“湄公河下游倡议”升格为“湄公河—美国伙伴关系”并举行了首次部长会议。美国还计划近期与日、印、澳举行四边框架下的外长会晤，东盟主导的地区架构能否应对部分大国强化小多边合作机制带来的冲击，还有待观察。

（作者为军事科学院战争研究院副研究员）