长三角经济新旧动能转换制约因素及对策

陈晓峰 张二震

长江三角洲地区作为我国改革开放的先行地区，抓住了经济全球化带来的战略机遇，不断扩大对外开放，全面融入国际分工体系，经济发展取得了巨大成就，在全面建成小康社会中走在了全国前列。长三角地区已经成为我国科教资源最密集、创新能力最强、产业基础最好和开放程度最高的区域之一。2019年长三角工业增加值占全国的1/4以上，进出口总额超过6000亿美元，占全国比重达到36%，聚集全国约1/4的“双一流”高校、国家重点实验室和国家工程研究中心，年研发经费支出和有效发明专利数均占全国1/3左右。据工信部赛迪研究院发布的《2019年中国先进制造业城市发展指数》显示，长三角共19个城市上榜TOP50城市，同时也是TOP500企业最为聚集的地区，比例达32%。近年来，长三角区域的纺织服装、汽车、电子信息和高端装备等一些传统优势产业已形成了高效的专业化分工体系和协作网络，国际竞争力稳步提升，初步具备打造世界级产业集群的能力。与此同时，人工智能、集成电路和生物医药等七大先进制造产业正在集聚成一系列新兴产业集群，成为长三角塑造产业新优势的重要支撑。

党的十九大以来，长三角地区认真贯彻落实新发展理念，围绕高质量一体化发展的目标，着力打造区域产业共同体、创新共同体、生态共同体和利益共同体，相关政策红利不断释放，载体优势日趋明显，创新要素加速集聚，新兴产业亮点纷呈。但是，总体来看，长三角经济仍处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。主要表现为：旧动能日渐式微，已经无法承担起引领高质量发展的重任；新动能方兴未艾，但发挥引领作用尚需假以时日。客观而言，长三角城市格局中存在明显的多中心圈层结构，而且产业同构与某种程度的过度集聚导致的无序竞争等也始终存在，产业转型升级仍处于爬坡过坎的转型期。在环境规制越来越严格、要素成本不断上升的情况下，基于跨区域合作与协同创新的产业竞争合力较为薄弱，发展新动能尚未真正起到“顶梁柱”作用。因此，在国际经贸形势以及全球新冠肺炎疫情仍存在很大不确定性的背景下，积极探索具有区域特色的新旧动能转换新路径，对于引领长三角区域经济高质量一体化发展，显得尤为迫切。

对标找差：主观认识不到位、要素支撑存短板

1.对新旧动能转换的主观认识存在偏差

一些地方对推动新旧动能转换的长期性、艰巨性和复杂性认识不足，出现急于求成的倾向，将以往的工程和项目戴上“新旧动能转换”帽子进行重新包装，导致相关鼓励创新的政策实施效果大打折扣。也有一些地方政府对传统发展模式的路径依赖，“重市场、轻研发”“重实用技术、轻基础研究”的理念根深蒂固，企业更习惯于“守成”，对新经济的实质和发展形态认识不足，对现代产业的未来发展趋势缺乏战略谋划。

2.新旧动能转换的结构性制约较为突出

长三角地区“中间产品多、终端产品少、配套产品多、整机产品少”的产业格局还没有根本改观，先进制造业领域的领跑技术不多，部分关键技术与核心零部件一直受制于人。如江苏苏南地区对外技术依存度较高、沿江地区重化工业比重居高不下、外贸出口缺少新支撑、相关经济指标增速放缓等因素都对传统动能的转型升级形成一定制约。同时，新兴产业领域的一些优势行业，虽然规模增速较快，但占比仍然偏低，且面临着较为突出的平行竞争问题。如长三角地区将电子信息列为主导产业的省市有五个，将汽车、石化和装备制造列为主导产业的有四个，面临着新一轮的产能过剩之忧。现阶段，长三角正在加快推进“互联网+”“大数据+”和“人工智能+”，但总体上仍是工业1.0、2.0、3.0并存，而且，现有对智能制造的各项指导意见不够细，生态化、平台化思维不足，相关企业缺乏智能制造整体方案制定和系统集成的能力。

3.新旧动能转换的推进工作缺乏弹性

在传统产业调整中存在“一刀切”或“强制性关闭”等现象，导致很多具有发展前景、效益水平较高的传统产业新上技改项目受限。适度的区域内产业转移受到的干扰因素较多，一些高耗能产业在区域内转移因门槛较高、条件苛刻而受阻，更多仍是限于一业或囿于一隅，也缺少一些含金量高、实效强且能落地的系列政策支撑。而且，在实际的项目招商引资过程中，投资强度高、成果见效快的产业化项目仍受青睐，未能有效遏制城市间产业同质化竞争，跨区域的产业转移与“腾笼换鸟”很难实现有效对接。同时，新经济在长三角区域内发展的不平衡、传统产业转型升级能力和条件存在差异、新兴市场主体的多样化等因素促成了区域新旧动能转换的非协同性和复杂性，而长三角区域层面的部分顶层设计与实施细则，往往忽视这种区域内部差异性，因而很难“落地”。

4.新旧动能转换的要素支撑不足

随着环境规制趋紧和要素成本上升，汽车、钢铁和化工三个行业效益连续下降，长三角部分城市土地开发强度远高于22%的平均控制线（接近30%的国际警戒线）。同时，一些地方政府引导基金过于注重资产保值增值和风险控制，实际投资项目少，很多转型升级需求迫切的企业融资难、融资贵等问题仍然比较突出，导致很多创新型、成长型企业被迫短贷长用。一些发展前景良好的新项目在产业链完整配套和生态体系构建过程中遇到很多障碍，高端管理人才和熟练技工引进难、培养难和留人难问题凸显，新一轮“孔雀东南飞”（如流向深圳等地）现象有抬头之势，导致新旧动能转换的要素尤其是创新要素支撑不足。

5.产业链与创新链有效融合任重道远

从《中国区域科技创新评价报告2018》发布的数据来看，上海、江苏和浙江的综合科技创新水平分别居全国第一位、第五位和第六位，总体创新水平处于全国第一方阵，但与世界级城市群相比，差距不小。在2018年全球最具创新力城市排行榜上，上海仅位列第35位。科技创新方面“高原”多“高峰”少，科技与产业“两张皮”问题还没有得到很好解决。尤其是在数字经济、集成电路等需要大规模、持续性研发创新的行业，创新型领军企业明显偏少，有影响力、能比肩国际的企业研发平台较少，国家级制造业创新中心尚在建设，技术创新对新旧动能转换的引领带动作用有待提升。同时，与新旧动能接续转换密切相关的职能部门比较分散，在服务企业上尚未形成合力。而且，相关政策大多着眼于生产环节（前端），涉及分配、交换和消费（后端）的还不多。此外，科技成果转化率偏低、技术转化各方缺乏信任机制、技术中介队伍力量薄弱、科技服务不够完善和规范等问题未得到有效解决。

精准施策：思路上谋突破、行动上求突围

1.调思路：转变发展理念，聚焦关键领域

长三角区域发展实现发展思路上的“突围”，充分调动、发挥新一轮城市群（都市圈）发展与区域经济一体化的政策红利，注重内部大中小城市之间的动能传递与要素流动，形成功能布局合理、分工明确以及产业优势互补的高质效生态体系。具体而言，应逐步从注重规模扩张的工业经济思维向更加注重无形资产和良性竞争的新经济思维转变，聚焦“新产业形态塑造、新资源要素支撑、新市场主体培育”的基本方略，确定“以制度创新激发政策潜能、以技术创新弥补核心短板、以载体创新加强平台集聚、以服务创新营造优良环境”的总体思路。在行动上，要立足已有基础、聚焦关键领域，选取一些前瞻性、基础性和共同性的新技术进行集成嫁接和二次开发，充分发挥长三角地区制造业的规模经济、范围经济和体系化优势。

2.高站位：竞逐国际前沿，提升产业层次

（1）对接国家战略、靶向发力激发产业成长新动能。未来2-3年是全球产业链重构的重要战略机遇期，长三角应抓住机遇进行“引资扩链、技术补链、市场强链”，在加快形成“双循环发展新格局”中构建自主可控的现代产业体系。尽快布置相关大科学装置，积极争取在南京设立综合性国家科学中心（上海、合肥已有），积极推进国家级制造业创新中心建设，从而加快改变产业大省江苏缺乏重大引领性原创成果和新兴产业的源头支撑的局面。此外，在杭州湾地区、苏南国家自主创新示范区，聚焦重点领域，布局一批具有引领力的标志性项目，力争早见成效、尽快形成发展优势。同时，对一些创新型领军企业，应结合全球产业链布局新动向，整合全球创新资源，实现“研发-设计-制造-销售”产业链全覆盖，并利用前沿产业的不同发展梯度，增强与不同国家市场的粘合度，极力拓宽全球市场辐射半径。

（2）依托研发平台，聚集全球高端要素，提升产业发展高度。加快服务业尤其是生产性服务业开放步伐，放开高端服务业市场准入，大力支持跨国公司、海外研发机构来长三角设立研发机构和科技中介机构。同时，要鼓励相关企业加强与国内外研发机构对接，加快推进创投引导基金及子基金与国际一线投资机构合作，并创新“柔性引进、离岸孵化、机构引才”等海外人才引进方式，尽力按照国际标准完善生活服务配套，以期促成高层次人才“以强引强、以才聚才”的连锁效应，实现各类高端创新要素纷至沓来的局面，以全球高端要素的聚集促进长三角传统产业的转型和新兴产业的发展。而在国际对接主体选择方面，应聚焦于科技大国和关键小国，切实解决项目本土化以及落地后的服务协同问题。

3.强内核：聚焦实业根基，锻造产业集群

（1）因地制宜，推进先进制造业集群培育。长三角是我国各类开发区、高新园区最多的区域，是实现新旧动能转换，转向创新发展的重要载体，但也存在名目众多、发展层次水平参差不齐、产业集聚效应与关联效应不足的问题。要从长三角三省一市区域层面统筹整合各类制造业发展基地和平台，调查和清理重复建设项目，避免出现资源碎片化、力量分散化和平台低端化等问题。可参照辨识度、集聚度、关联度及成长性等维度，率先从长三角12家入围首轮国家（工信部）先进制造业集群竞赛名单中（其中江苏6家、上海3家、浙江2家、安徽1家）选取3-5家进行重点打造，并在集群内构建一种“相马→赛马”的动态竞争机制，逐步完善相关后续评估和管理机制，极力打造一批新旧动能转换的“排头兵”。在此基础上，要尽快做好集群的强链、补链目录指导工作，形成系统完整的产业图谱和网络化的集群创新格局。

（2）扬长避短，积极赋能制造业企业创新转型。当下是智能制造发展的重要风口期，成本降速快，发展动力十足。可先在一些基础较好的工业园区内优先搭建智能工厂数字化接口、企业物联网和公共信息服务平台等基础性物理架设，为企业智能制造方式改造提供较为完备的基础设施，并鼓励企业开展互联网协同设计、研发、生产和服务，推进制造企业全生命周期活动的智能化。可遴选出10个左右具有较强影响力、大数据技术先进以及产品智能化过硬的智能制造示范基地，主动参与国家智能制造试点示范工作。在此基础上，以数字经济和“新基建”为切入口，发展工业互联网链接跨界资源，进而推动共享制造，实现制造能力、创新能力和服务能力的有效集成和共享。

4.蓄势能：构建创新生态，涵养持久动能

（1）纵深推进传统产业有序退转与提质增效。瞄准“中国制造2025”和“新基建”，抓紧制订实施“数字经济与制造业深度融合行动纲要”，并以高端装备、生物医药、集成电路、高端纺织和新能源汽车等重点行业为代表，尽快启动“长三角制造业一体化行动计划”。同时，应充分发挥长三角都市圈中特大城市、中心城市的创新极核作用，以点带线、以线带面，从而支持更多的国家级制造业创新中心落户长三角，并逐步打通协同研发、测试验证、数据集成和成果转化等创新链。其中，对于有潜力的企业果断投入技改，积极开展以“亩均效益”综合评价试点的提质增效工作，以智能化、服务化和绿色化转型为主攻方向，全力走出一条“世界科技+长三角智造+全球市场”的创新发展之路。

（2）前瞻布局重点新兴产业，导入未来产业基因。对于部分条件较为成熟的地标性产业集群而言，可向国家争取其中的一些重大项目的国家级标准制定权与审定权，争取各种重大改革平台、公共平台和研发平台的落地，着力营造有利于产业转型升级的创新生态。在此基础上，对重点新兴产业进行政策资源整合和前瞻性布局优化，并尽快在上述新兴产业“母体”中衍生出未来工厂、未来交通和未来健康三大主导产业以及未来信息技术、未来材料两大赋能产业，并加快物联网和5G商用进程，着力培育一批“独角兽”“瞪羚”企业，努力使其成为发展新动能的话语引领者和场景培育地，这也是长三角“无中生有”“增量崛起”的希望所在。

5.促协调：优化区域布局，厚植整体优势

（1）补齐短板、精准施策，极力发挥长三角区域新旧动能转换的协同优势。新旧动能转换是一项系统性、持续性的工程，需要长三角三省一市坚持统筹谋划、协同推进，深化产业的规划协同、政策协同、服务协同和市场协同，发挥好政府、企业、机构及各类组织的多元主体作用，以形成区域产业一体化发展合力。同时，可考虑通过产业转移、分工协作（联盟）等形式，拓展产业发展空间，解决土地开发承载力不足难题。对不同地区新旧动能转换状况进行系统评估，合理确定其优势产业，适当引导资源向优势产业集中。此外，在长三角工业化水平相对落后地区，可以暂缓新业态、新模式的推广，而将重点放在现有设备的升级换代上，同时也可通过资金补贴、政策引导等机制，吸收先进地区的产业转移，以弥补经济发展动能的不足。在工业化程度较高的地区，要坚决化解淘汰过剩落后产能，为新经济发展“腾笼换鸟”，并加大新兴产业重点项目引进力度、注重跨区域、跨行业间的强强联合。

（2）深化合作、优化环境，实现长三角一体化发展理念从增长极向发展共同体的转变。积极谋划体制机制对接、功能融入的创新联盟、金融联盟等。着力提高区域互联互通和交通运输的协作联动水平，并以国家级高新区为重点，以项目化为抓手，以公司化为载体，建立互利共赢的利益机制，探索建立产业合作区、创新孵化区，尝试应用区块链技术促进区域间技术成果交易和转化，并逐步落实“创新券”①在长三角的通兑使用，真正实现“研之能”与“产之需”的无缝对接。大力降低综合要素成本，逐步加大金融产品创新力度，并注重各类产业引导基金与科技（扶持）资金的“精准滴灌”，切实缓解新旧动能转换中的资金瓶颈难题。在营商环境的优化上，应力求创造“三最”境界（程序最简、时间最短、成本最低）、打响“三大”品牌（行政审批、知识产权、政策兑现）、构筑“三种”机制（市场机制、服务机制、信用机制）。尤其是在数字经济、工业互联网等新动能行业投资的“最多跑一次”改革、前置审批等行政许可事项的精简方面步子迈得更为坚实一些。

注释：

①创新券，有的地方也叫做“科技创新券”，是由政府向科技型中小企业和创新创业团队免费发放的权益凭证，主要用于鼓励科技型中小企业和创新创业团队充分利用高等院校、科研院所等创新服务提供机构的资源开展研发活动和科技创新，并可以抵押贷款。收取创新券的单位持创新券到指定单位兑换。