兴边富民行动实施情况调研──以四子王旗为例

兴边富民行动实施以来，四子王旗在规划制定、资金支持和项目安排等方面得到了兴边富民政策的大力支持。在这一政策的带动下，“十三五”以来，四子王旗经济综合实力不断增强，基础设施建设日趋完善，民生条件得到较大改善，农牧民收入大幅提高，生态文明建设成效日渐显现，民族团结和边境稳固不断加强。

一、四子王旗基本情况

四子王旗是自治区33个纯牧业旗县之一，也是全区19个少数民族边境旗县市之一，边境线长104公里，属于国家级贫困旗。全旗总面积2.55万平方公里，其中牧区2.08万平方公里，占总面积的82%。行政区划为5个苏木、5个镇、3个乡和1个牧场，全旗总人口212361人，居住着蒙古、汉、回、满等11个民族，少数民族人口22675人，占总人口的10%。在兴边富民行动推动下，全旗经济社会各项事业发展迅速，以2018年为例，地区生产总值60.6亿元、固定资产投资35.9亿元、城镇居民人均可支配收入28909元、农牧民人均纯收入11042元，分别比“十二五”起步之年的2012年高出1.3倍、1.6倍、2倍和2.3倍。

二、兴边富民政策实施成效

“十三五”兴边富民行动规划的主要任务包括以下内容：加强基础设施建设、着力保障与改善民生、促进特色优势产业发展、加强生态文明建设、促进民族团结和边境稳固。从调研反馈的信息看，四子王旗在上述几方面所取得的成绩较为突出。

（一）强化基础设施建设，切实保障改善民生

受限于自然条件和历史发展欠账，当地牧民生产生活条件较差，特别是在靠近边境一线，生产生活条件极差。“十三五”以来，在实施“兴边富民”项目时，该旗立足于改善牧民的生产生活条件，实施了畜牧业基础设施、通村公路建设、村容村貌整治建设、水窖项目、特色产业、集体经济、特色村寨建设等14个项目，累计投入兴边富民行动项目资金3790万元。如，投放920万在5个苏木1个镇实施了水窖工程；投放150万元到红格尔苏木乌布里吾素嘎查特色村寨建设，硬化街巷4900平米，投放垃圾箱，极大改善了该嘎查的街道绿化、硬化、卫生环境；投放200万在巴音敖包苏木夏布格嘎查建设乡村道路，实现了通村公路与主干线的连接；投放50万元在脑木更苏木丁吉建设饲草料基地；投放1000万元整合涉农涉牧资金，增加了贫困户收入。一系列项目的实施，切实改善了牧民的生产生活条件，增强了发展后劲。

（二）扶持引导特色优势产业发展

依托“龙头企业+科技服务站+贫困户”的合作模式，养殖业逐渐由数量型向质量、效益型转变，形成了以杜蒙肉羊为主，肉牛、肉驴、芦花鸡等养殖业为补充的多元化发展格局。2018年出栏羊132万只，完成杜蒙肉羊改良30万只。在三个嘎查分别投入60万元，发展集体经济，共购买杜泊肉羊种公羊280只，通过对牧户的有偿使用，即提高了集体经济收入，也壮大了杜蒙肉羊繁殖产业。建成肉羊科技服务站9处，辐射带动3925户农牧民持续增收。经过多年的培育，以杜蒙肉羊、戈壁羊等为主的特色农畜产品市场竞争力不断增强，“四子王戈壁羊”入围中国品牌价值评价榜。

（三）加强生态文明建设

四子王旗境内拥有天然草原面积3214万亩，占总面积的86%，是保护京津地区的重要生态安全屏障。由于全球气候变暖、降雨分布不均、人口较快增长、以及投入不足等原因，草原沙化、退化、盐渍化严重。从2001年开始，按照国家投资计划，四子王旗先后启动实施了京津风沙源治理工程、退牧还草工程、阶段性禁牧工程，2011年启动实施了草原生态保护补助奖励机制。经过十几年的不懈努力，沙化退化草原得到明显恢复，水土流失和沙化面积逐年减少，取得了显著的生态、社会和经济效益。据监测，植被覆盖度由2000年的24%恢复到36%，草群平均高度由1999年的12厘米提高到16厘米，牧草品种由2000年的12种/平方米增加到17种/平方米。

（四）促进民族团结、边境稳固

兴边离不开稳边。促进民族团结和稳定边防，是习近平总书记在内蒙古代表团讲话精神的重要内涵，也是乌兰察布市“十三五”规划对兴边富民的一个基本要求。一些边境苏木人口较少、边境线较长，维护边境安全的任务很重，仅仅依靠常规力量难以完全堵住安全漏洞。调查发现，靠近边境线的三个苏木充分发挥蒙古包和牧民的作用，把牧民职责纳入了网格员职责范围，使得每一个蒙古包都是一个哨所，每一个牧民都是一个哨兵，这种戍边新模式对于常规的边境安全维护起到了重要的补充作用。

三、四子王旗实施兴边富民行动的经验

（一）必须加强组织领导。加强组织领导，是做好兴边富民行动的前提。兴边富民行动实施以来，四子王旗把这项工作作为振兴全旗经济发展的一项重点工作来抓，成立了四子王旗兴边富民行动工作领导小组，并下设了综合协调办公室。同时，各苏木乡镇也成立了相应的领导机构，全旗形成了“统一指挥、号令畅通、精明强干”的一套组织指挥系统，为兴边富民工作提供了强有力的组织保障。为了充分调动各方面力量积极参与兴边富民行动，在用好国家、自治区给予的优惠政策的基础上，在资金、人才、技术引进和开发方面，当地也制定了优惠的地方政策。

（二）必须坚持发展这个要务。坚持加快发展是推进兴边富民行动的根本前提。解决民族地区的困难和问题、缩小民族地区与其他地区的差距，归根到底要靠发展。边境地区强烈发展的愿望与国家、自治区、乌兰察布市的优惠政策相结合，构成了兴边富民行动的强大动力。在实施兴边富民行动中，把发展优势特色产业作为强旗富民的首要任务，以项目和投资为重点，以资源整合和招商引资为手段，统筹城乡，推动了经济社会全面协调可持续发展。

（三）必须因地制宜，统筹规划。四子王旗地域辽阔，各地自然资源和生产条件差异较大，在制定“兴边富民行动”规划和方案过程中，要突出重点，因地制宜，选择最适宜的项目。在项目申报上，组织相关专家、技术人员，对项目可行性进行反复论证，保证了项目建设的科学性和合理性，为“兴边富民行动”项目实施奠定了基础。

四、兴边富民实施过程中存在的问题

在兴边富民行动的实施过程中，虽然取得了很大的成绩，但也存在着一些问题和不足，主要表现在以下几个方面：

（一）宣传力度不够，群众参与度不高。兴边富民行动是一项系统的社会民心工程，涉及面宽，工作难度大，需要政府各个部门的密切配合，尤其需要广大农牧民的参与。从调研来看，该旗许多群众甚至一些基层干部对兴边富民政策知之甚少。

（二）资金投入不足，使用情况不理想。一方面资金投入与产出比例不够合理。“十二五”以来，四子王旗被列为国家兴边富民行动重点旗，累计共享受9270万元补助资金，但这几年的产业投入主要面向中小项目，实际产出效果不明显。另一方面，资金投向缺乏专一性和长期性。兴边富民行动项目，从制定到实施主要是依据当年急需发展的项目而定，没有从根本上进行长远规划，资金投入缺乏专一性和连续性，不能从真正意义上实现规模化和集成化发展。这两方面情况的存在，归根结底还是由于资金的投入量有限，面对方方面面的资金缺口，资金投入明显不足。

（三）基础设施建设滞后，养殖效益不高。草原生态补奖政策实施后，四子王旗禁牧区实行舍饲养殖。由于牧区远离城镇，居住分散，运输成本高，投入成本大，基础设施建设滞后。牧民住房和棚圈大部分为土坯房，与生产生活需求差距较大。目前，小草库伦建设、草地围栏、标准化暖棚、青贮窖、机具数量还远远不够，特别是规模育肥场建设滞后。

（四）组织化程度不高，抗市场风险能力弱。尽管有赛诺公司这一龙头企业的带动，但由于受地域、信息、文化和民族习惯等因素的影响，“公司+基地+牧户”的产业化组织形式还处于起步阶段，单打独斗的生产方式仍然占主导地位。牧民组织化、合作化程度低，导致畜牧业生产成本高、抵御自然灾害和市场风险的能力较弱。

（五）基层公共服务能力不强，蒙语授课教师存在青黄不接现象。苏木嘎查建设了文化活动场所，但多数场所设备残缺。苏木嘎查医疗卫生机构专业技术骨干相对缺乏，基层蒙语授课教师存在青黄不接现象。位于红格尔苏木的红格尔蒙校始建于1951年，是全市唯一一所蒙语授课六年制小学，承担着该旗五个苏木、周边旗县以及呼市、包头的蒙古族适龄儿童义务教育的任务。学校现有教职工33名，在校生130名。但是近年来，由于现有教师年龄偏大，年轻教师外流严重，加之招考政策门槛高，本科生不愿来，专科生来不了，导致师资力量严重不足。

（六）不能较好处理生态保护与产业发展间的关系。部分基层干部群众对生态文明认识不足，思想不够解放，视野不够开阔，对国家禁牧政策实施后，牧区如何做到既有效保护生态又加快产业发展间关系处理不够好，片面认为禁牧后牧区产业发展就会受限，不能够跳出圈子看圈子。加之禁牧后，牧民仅依靠国家禁牧款生活，自我发展动力不足、能力不强，使牧区可持续发展产业得不到有效发展。

五、对策与建议

（一）提高认识，加大宣传力度。通过广播、电视、报纸、发放传单等多种宣传形式，强化各级干部群众在兴边富民行动中的责任意识，增强自我建设、自我发展的思想意识，切实增强贯彻落实兴边富民行动的使命感、责任感和自觉性。

（二）加大资金投入力度。一是在争取国家、自治区兴边富民行动专项资金的同时，市旗两级政府要足额落实兴边富民行动项目所需资金。二是积极引导争取各类国际组织、政府机构、企业、个人等方面的援助、捐助。三是积极争取中央财政边境建设事业补助费，重点用于解决嘎查村群众生产生活中的急难问题。四是积极鼓励、引导和支持金融机构对有市场、有效益、有信贷条件的项目加大信贷支持力度，争取国家安排的贴息资金和扶贫贷款，增强苏木嘎查对信贷资金的吸引力。

（三）大力推进牧区牧业发展。优化对口支援体制机制和转移支付制度，加大对牧区的支持力度。在安排生产建设项目和培育主导产业时，优先安排与牧民生产生活密切相关的基础设施建设项目和公益性项目。支持牧区加快转变生产经营方式，大力培育生态家庭牧场、联户牧场、牧民合作联社等新型经营主体。支持牧区发展现代畜牧业、农畜产品加工业、商贸物流业、牧家游等特色优势产业。鼓励科技人员加强牧业实用科技普及、培训和示范推广，科技项目向牧业牧区倾斜，提高畜牧业产业科技含量。

（四）实施就地就近脱贫行动。围绕守土固边、居边脱贫致富目标，按照“六个精准”的要求，坚持扶贫开发与富裕边民、巩固国防相结合，坚持精准扶贫与区域发展相结合，因地制宜，加大扶持力度，支持边境苏木通过发展种养业、传统手工业、农畜产品加工和乡村旅游等特色产业实现脱贫。结合国家退耕还林还草、天然林保护、退牧还草等生态工程，综合采取经济扶持、金融支持、生活保障、优化服务等措施，全力推进产业扶贫、就业扶贫、教育扶贫、科技扶贫、健康扶贫、生态扶贫、残疾人兜底保障，提升牧民生产生活水平，确保现行标准下贫困人口如期实现脱贫。

（五）加强牧区旅游开发。牧区旅游是四子王旗的优势。要在做好生态保护的同时，依托格根塔拉特色旅游品牌，带动打造一批星级牧区旅游接待户、特色小镇、传统村落、休闲牧业示范点。加强道路建设，变“景点旅游”为“全域旅游”。

（六）改善牧区医疗卫生条件。借助京蒙对口帮扶，采取专科共建、专家巡诊、医联体、整体托管等形式，加强与北京知名医院合作，让牧民在家门口就能享受优质医疗服务。加强牧区基本医疗卫生资源配置，做好“草原120服务”，切实解决边远苏木牧民看病难问题，在无村医的边远嘎查实行“小药箱”工程，让牧民生活得更加健康快乐。

（七）坚持推进民族团结。牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，持续深入长期不懈开展民族团结进步创建活动。同时，推动军民共建，将兴边富民行动和爱国固边战略紧密结合起来。

（八）加大对少数民族人才的培训力度。努力培养一批经济、管理、科技、教育、文化卫生等各方面的急需人才，对有发展潜力的少数民族人才进行重点培养，有效解决目前少数民族人才短缺问题。采取定向培养措施，创造条件鼓励更多的少数民族人才到基层、到苏木嘎查学习锻炼，为少数民族群众服务。建立健全民族学校教师补充更新机制，加大教师分类培训力度，提升教师队伍素质。

（九）统筹协调经济发展和生态环境保护的关系。深入贯彻新发展理念，努力探索一条符合战略定位、体现当地特色，以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。