加强顶层设计引领改革实践

张伯瀚 郭 强

党的十八大以来，习近平总书记围绕 “加强改革顶层设计” 这一问题进行了系统而全面的论述，提出了一系列新思想、新观点、新论断，以全新的视野深化了对改革规律的认识，这些论述为全面深化改革的顺利推进提供了思想指引，推动全面深化改革行稳致远。

加强顶层设计是我国改革进入攻坚期和深水区的必然要求

改革开放四十余年，我国经济社会发展在取得举世瞩目成就的同时也积累了发展质量不高、收入分配不均、城乡差距拉大、生态环境恶化等诸多矛盾，这些问题是我国高速发展中形成的 “顽瘴痼疾”，因而党中央对改革的清醒判断是改革进入了攻坚期和深水区。“攻坚” 意味着容易改的、见效快的都已经完成了，已经到了化解旧有矛盾和应对新问题的时刻，现在要敢于啃 “硬骨头”；“深水” 则预示着改革面临的内外部风险挑战逐渐攀升，不确定因素将会增多，还要触及多年形成的盘根错节的利益关系，要敢于 “涉险滩”。总体而言，改革的环境已经变得更加复杂，随着诸多领域的联系日益密切，一种社会问题的背后往往存在复杂的政治、经济等多方面因素，以往靠单一部门推动改革的方式效率日益低下，改革成本逐渐攀升，已经不能适应深化改革的新要求。因此，习近平总书记指出，“要解决我们面临的突出矛盾和问题，仅仅依靠单个领域、单个层次的改革难以奏效，必须加强顶层设计、整体谋划”。

加强顶层设计是开创我国发展新局面，实现改革新突破的题中之义。中国特色社会主义是改革开放以来党的全部理论和实践的主题。可以说，中国特色社会主义是改革开放进程中最伟大的 “顶层设计”。当前，我国正处在 “两个一百年” 奋斗目标的历史交汇期，全面建成小康社会进入决战决胜阶段，即将开启全面建设社会主义现代化国家新征程。与此同时，当今世界正处在新一轮科技革命和产业变革的时代大潮之中，机遇与挑战并存，我国更应顺势而上，有所作为。在国际国内形势深刻调整的大背景下，改革的广度和深度也要增加，习近平总书记强调，“我们要开创发展新局面，就必须实现改革新突破。” 开创发展新局面就要发挥“关键一招”的决定性作用，持之以恒将改革进行到底，而实现改革新突破就要发挥顶层设计的引领作用，将改革向纵深推进，推动生产关系不断适应生产力的新发展，开创中国特色社会主义事业更加广阔的前景。

顶层设计要立足全局，引领改革实践

习近平总书记明确强调，要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局。树立全局观、大局观是加强改革顶层设计的核心要义，顶层设计的 “顶层” 所在，正是要求改革从全局着眼、从宏观思考、从长远入手，而非谋一时一域之得失。加强改革顶层设计的基本内涵是要做到全局设计、总体设计、统筹设计，改革既考虑在横向上覆盖领域的广度，统筹经济、政治、文化、社会、生态、党建等各个方面，也要考虑在纵向上的时间跨度，横跨全面建成小康社会、基本实现社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴。正如习近平总书记所指出的，“所谓顶层设计，就是要对经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制作出统筹设计，加强对各项改革关联性的研判，努力做到全局和局部相配套、治标和治本相结合、渐进和突破相促进”。

顶层设计要引领改革实践，要谋改革之 “势”。习近平总书记反复强调改革要讲大局、讲全局，党的十八大以来，党中央统筹推进 “五位一体” 总体布局、协调推进 “四个全面” 战略布局、贯彻新发展理念、推进国家治理体系和治理能力现代化等重大战略部署，都是从国家发展全局和中华民族长远发展的高度进行的富有前瞻性、战略性、根本性的顶层设计。树立改革全局观，不能为一时之利所左右，不能为一域之利所左右，在深化改革中要做好打基础、顾大局、谋长远的工作，统筹考虑历史、现实与未来，这就是改革所应有的 “势”，正所谓 “谋划大棋局，既要谋子更要谋势”。

注重改革的系统性、整体性、协同性是加强顶层设计的必然逻辑

习近平总书记反复强调全面深化改革 “是一项复杂的系统工程”，要求注重改革的系统性、整体性、协同性，这既是全面深化改革的内在要求，也是加强顶层设计的必然逻辑。中国社会是一个包含若干子系统的复杂巨系统，整体结构复杂、涉及领域众多、各种联系密切，经济社会发展的方方面面已经成为一个你中有我、我中有你的整体，一项改革的推进会对其他改革造成影响，一项改革的推进也需要其他改革的协同配合。所以，在顶层设计中注重改革的系统性、整体性、协同性，就显得尤为重要。

顶层设计的理论和方法源自系统科学，加强改革顶层设计就要从系统论出发，把注重系统性、整体性、协同性作为顶层设计的着重点。顶层设计注重系统性，就要把不同领域、不同环节、不同层次的改革纳入一体思考，既考虑各项改革举措的关联性、增加正向相关，也要防止政策实施中互相掣肘、减少负向相关，以实现整体与部分的协调运行；顶层设计注重整体性，就要聚焦改革设定的整体目标和应取得的整体效果，加强对改革的各个领域、各个层次、各项举措的关联性研究，重大改革都是牵一发动全身的，政策措施要综合配套、形成体系，在改革实施上做到整体规划、整体推进；顶层设计注重协同性，就要让各领域各环节改革衔接得当、协同发力，遵照 “时间表”“路线图”，做到按图施工，在改革方案、改革落实、改革效果三方面做到协同配合，汇聚形成强大的改革合力。

习近平总书记强调，“要把住顶层设计和路线图，注重改革举措配套组合，使各项改革举措不断向中心目标靠拢”。顶层设计是整体性的设计方法，注重改革的系统性、整体性、协同性，自然要求改革的最终效果也是整体性的、综合性的。整体效果和综合效应从何而来？显然仅靠单个要素是无法实现的，这种效能只能由系统来赋予。党的十八届三中全会开启了全面深化改革、系统整体推进改革的新时代，无论是 “全面深化” 还是 “系统整体” 都是手段，都要着眼于改革的整体效果和综合效应，这也是党的十八届三中全会把 “完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化” 作为改革总目标的原因所在。改革是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成。顶层设计最终要着眼于整体利益，聚焦改革总目标，使得 “各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰”。

加强顶层设计要与基层探索良性互动、有机结合

习近平总书记指出：“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。” 改革开放是一项前无古人的伟大事业，没有现成的模式可以参考。近年来我国发展面临的风险挑战越来越多，政策方案的制定必须慎之又慎，绝不能在根本性问题上出现颠覆性错误。对于看不准的问题不能匆忙决策，应当采取投石问路、试点先行的办法，在前期依靠基层探索摸索出可行的改革思路，基层探索取得的成果和经验是顶层设计的认识来源。同时，基层探索也不可能完全脱离顶层设计任意行事，虽然 “摸着石头过河” 更侧重在实践中获得认识，但并不意味着瞎摸、乱摸，顶层设计要为基层探索规定根本原则与方向，对基层探索进行指导和纠偏。基层探索最终要将实践中获得的认识通过顶层设计升华为系统化的理性认识，形成可行的、可推广的实施方案。

改革的生命力在于落实，顶层设计的落地生根也离不开基层探索。中国幅员辽阔、人口众多，不同地区的情况千差万别，不可能靠一套方案或一次顶层设计包打天下，倘若 “以文件落实文件”，改革就会出现空转和停摆。中央通过的改革方案落地生根，离不开因地制宜，顶层设计要为基层探索预留可行的制度接口和衔接机制，以便在落地中实现任务分解与分层对接，真正制定出符合本地区本部门实际的具体方案。顶层设计与基层探索相结合不是一句空话，必须回归实践。要在全社会营造尊重实践、尊重创造的浓厚氛围，中央一再强调要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法，不能借加强顶层设计的名义抹杀基层探索的积极性、否定基层探索的创造性。改革落地要允许看、允许试、允许闯，要鼓励和允许基层进行差别化探索，一切从实际出发，一切以时间、地点、条件为转移，在实践的基础上实现顶层设计与基层探索的良性互动、有机结合。

加强顶层设计要坚持以人民为中心的价值取向

改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧；改革开放的伟大历程同样证明，在改革的各个时期，人民群众从来不是改革的被动接受者，而是改革的主体力量。在新时代推进全面深化改革这场新的伟大革命，加强改革顶层设计要做到一切为了人民、一切依靠人民，把人民摆在心中最高的位置。2020年8 月7 日，针对 “十四五” 规划的编制工作，习近平总书记提出要 “把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来”，再次凸显了人民在改革开放事业中的主体地位。加强改革顶层设计，要坚持以人民为中心的改革价值取向。

坚持以人民为中心，顶层设计要做到问计于民，善于从人民群众中汲取智慧和力量。顶层设计是科学的改革方法论，但改革决策的科学性不是仅靠具有高超领导能力的领导干部和具有专业素养的专家学者就能实现的，不深入基层，不了解群众，顶层设计就失去了根基，也就失去了科学性，就不能为广大人民群众所拥护。顶层设计的科学性与人民性是统一的，习近平总书记强调，“提高改革决策的科学性，很重要的一条就是要广泛听取群众的意见和建议”。坚持以人民为中心，顶层设计更要问需于民，倾听来自基层和一线的呼声。加强改革顶层设计的最终目的是解决我国发展中的现实问题，因此必须坚持问题导向，深入群众认真进行调查研究，掌握基层的实际情况，从广大人民群众的现实需求出发，下大气力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。对于涉及群众切身利益的改革方案在制定中不能急于求成，要广泛征集和听取群众意见，让改革决策尽可能地反映人民群众多样化、差异化的利益诉求，从而提高改革决策的针对性和时效性。

坚持以人民为中心，无论是 “问计于民” 还是 “问需于民”，都要激发人民群众在改革中的积极性、主动性和创造性，这是顶层设计的生命源泉所在。列宁曾指出，生气勃勃的创造性的社会主义是由人民群众自己创立的。加强改革顶层设计，要增强人民群众的改革主人翁意识，在群众和各级党委、政府间搭建畅通的利益表达渠道和沟通桥梁，方便群众为改革积极建言献策。在政策制定中要做到凝聚民心、集中民智、汇集民意，真正让广大人民群众能够参与到改革决策中，真正让广大人民群众的意见和建议融入改革决策的各个环节，真正让顶层设计的成果反映出人民群众的意愿和呼声。