人大专题询问制度研究

专题询问是全国人大常委会在询问这一法定监督形式基础上作出的创新举措，自2010年全国人大常委会首次开展后迅速在全国各级人大中推广开来，成为各级人大常委会开展监督工作的常态化手段。党的十八大以来，习近平总书记就坚持和完善人民代表大会制度提出了一系列新理念新思想新战略，为做好新时代人大工作指明了方向、提供了遵循。加强人大专题询问制度研究，对提升人大监督实效、推动“一府一委两院”工作开展具有十分重要的作用。

一、专题询问制度的理论依据与现实意义

（一）专题询问制度的含义。询问和质询是宪法法律赋予各级人大及其常委会的重要监督职权。概括说来，专题询问就是人大常委会有计划、有组织、有重点地就“一府一委两院”某一方面工作集中开展的专门询问活动，通常由常委会组成人员、专门委员会组成人员和人大代表就相关热点难点问题进行提问，应询的相关部门负责人进行回答，遵循询问的主体、内容和程序规定，是询问的衍生与拓展。

（二）专题询问制度的法理依据。人大专题询问制度发展的依据是人大关于质询和询问的相关规定。监督法设专章对询问和质询作了规定。代表法第十三条规定，“代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问”。地方组织法第二十八条规定，“质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复”。这些规定为专题询问提供了法律依据。2015年4月，全国人大常委会办公厅出台了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，对改进完善专题询问工作，增强专题询问的针对性和实效性，围绕社会关注的热点难点问题作出了具体规定。

（三）专题询问制度的现实意义。1.开展专题询问是创新人大监督工作方式方法的生动实践。专题询问不仅在形式上、内容上、程序上、要求上比一般意义上的询问有了创新和发展，而且在跟踪督办、整改落实上赋予了新的内涵，更加注重实效性。2.开展专题询问有利于增强人大监督的针对性。专题询问事先精心准备，询问对象明确，内容具体，通过选择群众普遍关心的社会热点难点问题，听取“一府一委两院”及有关部门的专题汇报，并要求其负责人当面给予答复，具有社会关注度高、针对性强、互动效果好等特点。3.开展专题询问是提高人大监督工作水平和实效的有力举措。人大常委会非常注重议题的选择，并对询问组织形式、预期效果等进行反复地科学论证和预测评估，有利于全面掌握有关情况，找准存在的问题，分析主要原因，提出有效对策，推进问题的解决。

（四）专题询问对比其它监督手段的特征。1.在启动条件上，专题询问没有严格的约束，经主任会议研究后即可开展，应用比较广泛；质询与特定问题调查启动条件严苛，实际应用次数极少，多数地方束之高阁，从未启用。2.在议题选择上，专题询问议题来自社会普遍关注的重大问题，涵盖面广，并通过调研活动保证议题的准确性、针对性；询问议题发现于工作汇报中，涵盖面及问题的重要性相对较小。3.在询问程序上，专题询问首先听取有关工作汇报，然后常委会会议进行联组审议，询问环节围绕某一特定的主题采用一问一答的方式进行，无论是“问”还是“答”都更具针对性；询问则没有突出“问”这一环节，更倾向于定期工作总结。4.在监督性质上，专题询问既包含质询和特定问题调查的刚性属性，又包含询问的柔性属性，在监督力度上比较适中。

二、人大专题询问制度的运行现状

（一）全国人大常委会专题询问运行现状。专题询问是近十年来全国人大常委会依法探索形成的重要监督方式。2010年是“专题询问元年”。2010年3月，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大三次会议上所作的全国人大常委会工作报告中首次提出“依法开展专题询问和质询”。2010年6月，十一届全国人大常委会第十五次会议结合听取审议中央决算报告和审计工作报告开展了专题询问。这在全国人大历史上是首次。同年8月、12月的常委会会议，又分别就粮食安全、医疗体制改革开展了专题询问。此后，每年全国人大常委会都选择人民群众和社会普遍关注的若干议题开展专题询问，专题询问工作的组织方式和工作机制不断完善，针对性和实效性逐步提高。2013年8月，十二届全国人大常委会第四次会议对传染病防治工作进行专题询问，张德江委员长主持，这是第一次由全国人大常委会委员长主持的专题询问。2014年12月，十二届全国人大常委会就国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况开展专题询问，国务院副总理到会报告工作并应询回答问题。这是国务院副总理首次参加全国人大常委会的专题询问并回答问题，改变了之前由国务院部门负责人接受询问的做法。2015年6月，十二届全国人大常委会第十五次会议结合审议全国人大常委会执法检查组关于检查职业教育法实施情况进行专题询问。这是全国人大常委会首次围绕执法检查报告开展专题询问。2018年10月，十三届全国人大常委会第六次会议首次将“两高”列为专题询问的询问对象，扩大了专题询问的覆盖面，是专题询问工作的又一次与时俱进。截至2019年底，全国人大常委会共开展了30次专题询问。国务院副总理、国务委员及有关部门负责同志100多人次参加专题询问，虚心听取意见、认真回答询问。从尝试探索到全面展开，从逐步完善到形成机制，结合审议执法检查报告、专项工作报告开展专题询问成为常态，成为人大监督的一项经常性工作。

（二）地方各级人大常委会专题询问运行现状。2010年6月全国人大常委会首次开展专题询问后，上海、湖北、安徽等三省市人大常委会在当年就组织开展了专题询问。近年来，随着人大履职越来越注重监督实效，全国地方各级人大常委会相继开展了专题询问工作。经过各级人大的探索和完善，专题询问工作逐步实现常态化、机制化、规范化，成为地方各级人大常委会的一项经常性监督工作，受到了广泛关注和好评，产生了积极反响和良好效果。山东省人大常委会自2014年5月首次开展专题询问，截至2019年11月，省人大常委会共开展专题询问12次，涉及全省安全生产、环境保护和大气污染防治、教育工作和学前教育、社会保障体系建设、优化营商环境等方面，都是与全省大局紧密相关、社会普遍关注、迫切需要解决的重大问题。全省各市、县（市、区）人大常委会都陆续开展了这项工作，专题询问在实践中不断探索完善，逐步走向规范化、常态化。

三、济宁市人大常委会开展专题询问的基本情况

（一）通过相关工作办法，使专题询问工作有章可循。2012年4月，济宁市十六届人大常委会第二次会议审议通过《济宁市人民代表大会常务委员会开展询问和质询工作试行办法》。试行办法共分总则、询问、质询和附则四章二十七条，主要包括制定依据，主要原则，询问和质询的提出、内容、程序、答复及答复结果的处理等。根据试行办法，市人大常委会要围绕全市经济社会发展中的重大问题以及群众普遍关心的热点难点问题选出题目，开展专题询问，进行重点监督，并对“一府一委两院”工作报告进行满意度测评。试行办法在实施过程中逐步修改完善，为开展专题询问提供制度保证和操作依据。

（二）开展专题询问的基本情况。2013年11月，市十六届人大常委会第十三次会议就全市大型文化设施建设情况进行了首次专题询问。截至2019年底，市人大常委会对采煤塌陷地治理、大气污染防治、校园周边环境综合整治、新旧动能转换、信息产业发展、食品安全先进市创建、“放管服”改革等一批事关改革发展大局和人民群众普遍关心的问题，先后开展了8次专题询问，其中在2015年和2019年对大气污染防治工作进行了两次专题询问。

换届以来，市十七届人大常委会高度重视专题询问工作，进行了一系列创新，切实提升了专题询问的权威性和实效性。比如，2019年4月，市十七届人大常委会第二十三次会议举行联组会议，对大气污染防治工作进行专题询问。常委会5位副主任、人大各专门委员会副主任委员、全程参加暗访抽查的部分人大代表及特邀监督员、基层群众代表都作为询问人提出问题，市政府常务副市长、法检“两院”分管负责人和19个政府部门、14个县（市、区）政府主要负责人作为应询人回答问题，市政府副市长作表态发言。又如，2019年8月，市十七届人大常委会第二十五次会议举行联组会议，对“放管服”改革工作进行专题询问。本次询问分规定询问和自由询问两个阶段。13位市人大常委会组成人员和17位人大代表、企业代表、群众代表就“放管服”改革过程中的大数据支撑、民生事项监管、投标工作公开、解决“住院难”“看病贵”问题、“天价司法鉴定费”、高速公路进出口开放、减税降费等提出30个问题，市行政审批服务局、大数据中心、工业和信息化局等12个部门主要负责人回答了问题，市政府副市长作表态发言。

四、济宁市人大常委会开展专题询问的主要做法

（一）精心选择询问题目。市人大常委会开展的这8次专题询问，涉及的都是与全市工作大局紧紧相扣、与人民群众切身利益息息相关的重大问题。紧紧围绕市委中心工作，经过深入分析研究，精心选择专题询问题目，始终做到与市委同心同向、合力合拍。对大型文化体育设施建设情况开展专题询问是在第二十三届省运会召开前对场馆建设的一次大检阅。询问中委员们提出的意见建议被市体育局吸收采纳并整改落实，确保省运会场馆建设如期高质量完成。“放管服”改革是济宁的“一号工程”。市人大常委会坚持“小切口、具体化、可操作”原则，对改革中的难点、堵点、痛点扭住不放，有力促进了“放管服”改革工作的深入开展。坚持以人民为中心的发展思想，紧密关注民生问题选题。市人大常委会开展的大气污染防治、校园环境综合整治、食品安全先进市创建专题询问，都指向了与百姓权益密切相关的重大问题。高度聚焦民生问题，这是专题询问能够取得积极成效，产生良好社会反响的重要原因。

（二）深入开展调查研究。每次开展专题询问前，常委会或开展集中视察调研，或委托有关专门委员会、工作委员会围绕询问题目进行调查研究。在调研过程中，既深入基层听取人大代表、专家学者和一线工人、农民的意见建议，掌握大量第一手资料，又听取市政府及有关部门的汇报，对相关工作报告进行初步审议。在此基础上，形成专题调研报告送常委会组成人员参阅，同时对调研中发现的突出问题进行综合分析、归纳梳理，转市政府有关部门研究，在相关报告中作出回应。在大气污染防治专题询问筹备过程中，在全省率先采用“四不两直”方式开展暗访抽查、现场视察和执法检查，全域范围内随机抽取现场，在充分征求意见的基础上，优中选优，集中汇总，确定询问选题。在视察“放管服”改革工作中，变单一的“官方调查”为与“明察暗访”相结合，采取公开征求意见、书面征求意见、问卷征求意见、座谈征求意见等方式，前后设计了5套调查问卷，力求在征求意见过程实现各阶层、各方面、各领域全覆盖。

（三）充分发挥常委会组成人员作用。常委会十分重视发挥常委会组成人员在专题询问中的主体作用。按照常委会的工作部署，常委会组成人员结合自身专业特长，围绕专题询问题目，采取灵活多样的方式开展调查研究，收集各方面意见和建议，分析研究拟询问问题，为开展专题询问做好充分准备。进行专题询问时，常委会组成人员积极发言提问，分析情况客观全面、提出问题切中要害、意见建议切实可行，监督工作力度和实效明显增强。

（四）认真做好组织协调。每次专题询问前，常委会都要召开主任会议，认真组织制订周密的实施方案，常委会负责人与市政府负责人就专题询问工作进行沟通协调。有关人大专门委员会和常委会工作机构向市政府有关部门及时通报工作具体安排和进展情况，同时加强内部协调配合，提高服务保障工作水平。在专题询问具体实施中，灵活采取分组审议与联组审议相结合、规定询问和自由询问相结合的方式，提出问题更有针对性，意见建议更具可操作性。比如，大气污染防治专题询问对回答询问情况首次使用电子表决器进行满意度测评，测评结果在会场屏幕直接显示。“放管服”改革专题询问首次设定了自由询问阶段，由人大代表、企业代表和群众代表担任询问人，专家点评、群众观摩、当场测评，取得了良好的社会反响。

（五）全面及时客观报道。常委会工作机构精心组织策划宣传报道。一方面加强跟踪报道，从专题询问方案的出台到开展调研、从询问现场到督促落实，进行全程、有重点的连续性报道。另一方面灵活运用各种报道形式，充分利用广播电视、报纸杂志及网络媒体，准确深入、生动活泼地宣传报道专题询问。专题询问全程制作专题片呈报市委，在电视台摘要播放。专门安排速记员现场记录询问及答复情况，在人大网站发布，测评结果向市政府通报。济宁人大网、微信公众号、履职通服务平台及时跟进报道。

（六）着力加强跟踪问效。每次专题询问结束后，市人大常委会办公室及时汇总整理审议意见，函送“一府一委两院”研究落实，要求在时限内向常委会书面反馈整改落实情况。相关专门委员会对“一府一委两院”整改落实情况进行跟踪督察，市人大常委会会议听取审议整改落实情况报告并进行票决。

（七）取得良好社会效果。市人大常委会依法开展专题询问，向社会展现了人大依法行使监督职权、市政府及有关部门自觉接受人大监督的生动实践，顺应了人民群众的意愿和呼声，密切了国家机关同人民群众的联系。市人大常委会开展专题询问工作对县（市、区）人大常委会产生了积极的示范作用。邹城、汶上、嘉祥等县（市、区）人大常委会2013年年就组织开展了专题询问，2015年全市11个县（市、区）人大常委会全部开展了专题询问。

五、专题询问工作中存在的问题

（一）专题询问常态化有待加强。一些地方人大思想上不重视、行动上不积极，有的抱着多一事不如少一事的心态，一年安排一次专题询问，有的甚至没有。

（二）专题询问过程公开有待探索。为了避免询问现场出现“红脸出汗”的“尴尬”情况，避免冷场或局面失控，事先在组织协调上做足准备，比如指定询问人和问答顺序，将询问的具体问题提前告诉应询方等。询问现场问答双方照本宣科，就像“对台词”，也像“开卷考试”，难以达到应有的效果。部分地方开展专题询问闭门操作，没有邀请专家学者、群众代表参与其中，成为了“自己的游戏”。有的担心询问过程中出现不可控情况，对专题询问过程进行录播，导致公众对专题询问工作开展情况缺乏全面了解，专题询问的社会效果大打折扣。

（三）专题询问制度机制有待完善。地方组织法和监督法对询问进行了专门阐述，但未对询问的内涵作出具体界定，更没有将专题询问纳入其中。从目前情况看，各级人大及其常委会开展专题询问主要依据的是其探索制定的实施办法，缺乏国家层面的法律规范，一定程度上降低和弱化了监督的效力，专题询问的价值和活力未能得到充分挖掘。

（四）专题询问监督实效有待突破。专题询问始于“问”不止于“答”，关键在于坚持问题导向，抓好整改落实。整改效果如何和问题解决的程度，是检验专题询问成效的标准。实践中存在政府及有关部门重回答询问而轻会后落实的现象。

六、加强和改进专题询问工作的对策建议

（一）全面推进专题询问常态化。坚持“小切口、具体化、可操作”原则，把党委政府重点推进、人民群众普遍关注的事项作为选题的重点，问大事、问要事、问难事，通过专题询问真正解决问题。拓展专题询问议题，常委会在依法履职中发现的重要问题或者群众反映强烈的热点难点问题，都可以作为专题询问议题开展工作，提高监督的针对性。丰富询问主体和形式，既可以在常委会会议联组会议上进行，也可以在分组会议上进行，还可以委托有关专门委员会就一些专业性较强的议题进行专题询问。

（二）积极探索专题询问过程公开。提高专题询问的社会知晓度，每年年初及时向社会公布专题询问议题，征求公众意见，营造群众关心关注的良好氛围。扩大公众有序参与，邀请群众代表参加，增加应询部门的应答压力，增强落实意识；邀请专家学者以第三方身份列席，对应询人回答问题情况适时进行补充或更正，切实把问题讲清楚、把原因理清楚。拓展宣传的力度、广度和深度，询问情况根据需要进行网络、电视直播或制作专题片录播；对整改落实情况开展跟踪报道，切实把专题询问置于社会监督之下，放大专题询问效果。

（三）完善专题询问程序机制。坚持与时俱进，完善专题询问办法，对议题产生、开展程序、组织方式、新闻宣传和审议意见督办等作出详细规定。深入调查研究，形成有深度、有力度的调研报告，为专题询问开展提供详实的材料。精心制定询问方案，细化询问流程，确保专题询问环环相扣、周密顺畅。优化沟通方式，确定专题询问计划后及时告知被询问部门单位，必要时召集协调会，征求意见建议，达成有效共识。强化履职培训，增强常委会组成人员开展专题询问的能力水平，调动其提问的积极性、主动性。严禁“彩排”“演戏”，防止问答念稿子、对口型，增强现场互动性，提高问答质效。

（四）强化专题询问后的监督落实。对专题询问中提出的重点事项及工作建议，均以审议意见的形式及时交“一府一委两院”及部门研究处理。对审议意见落实情况和有关部门单位整改情况进行跟踪监督，听取整改落实情况报告，根据需要提请常委会会议审议。对应询人回答问题情况和审议意见落实情况分别进行满意度测评，测评结果报告同级党委。严肃整改落实责任，对审议意见办理不及时、履职不到位、责任不落实的部门单位开展督察，情况严重的，依法启动质询、特定问题调查程序，确保问题得到妥善解决。