浅析人大监督工作中的程序规则

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监督权是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。党的十九届四中全会提出：支持和保证人大及其常委会依法行使职权，健全人大对“一府一委两院”监督制度。四中全会把健全完善人大监督制度作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措来部署，这对各级人大及其常委会提出了新的更高要求。多年来，笔者在县级人大常委会从事法制工作，通过本文浅析一下人大及其常委会监督工作中的程序问题。

一、程序规则是实现实体权利或行使职权的前提与基础

法学上的程序是指从事某种法律行为、做出某种决定的过程、方式和方法，是法律的实践过程。在现代法学看来，程序和实体是紧紧联系在一起的。法律实体与法律程序同属于法律规范范畴，而狭义的法律规范仅指法律规则，从这个意义上说，实体规则就是实体性法律规范或称实体法，程序规则就是程序性法律规范或称程序法。法律实施过程就是程序法与实体法的统一过程，它们之间是手段与目的、过程与结果、现实与可能、形式与内容的关系。

程序规则的主要功能在于及时、恰当地为实现权利或行使职权提供必要的规则、方式和秩序。自然人、法人、非法人组织等民事主体只有通过法定程序才得以使其应享有的合法权利变成其真实享有的权益；国家的种种权力也只有通过法定程序才能发挥其管理国家、管理社会的职能作用。实践证明，没有程序规则，实体权利无从实现，职权也不会得到正确行使。在全面推进依法治国的新时代，公权力的行使需要走一系列的程序；公民的合法权利在一系列的程序中才能得到保护。因此可以说，法治社会是由一套程序规则支撑的权利和权力体系，没有程序保障，法律上的权利或权力可能是一纸空文，任何法律权利或权力的实现，都必须通过正当的法律程序。

二、人大监督权的行使需要规范的程序规则支撑

人大及其常委会的监督权是法定的，是公法领域的实体权力，是权力对权力的监督制约。宪法和监督法明确规定了人大及其常委会的监督职权。监督法规定了地方各级人大常委会的具体监督职权，可概括为工作监督、法律监督和人事监督。工作监督主要是听取和审议专项工作报告、计划和预算监督、询问和质询、特定问题调查；法律监督主要是执法检查、规范性文件备案审查；人事监督主要是撤职案的审议和决定。

纵览人大监督制度文献资料，无论是理论研究还是工作实践，人大监督在制度的建构中表现为：重视权力的配置而相对忽视权力运作的程序，换句话说，较为重视监督的实体权力，相对忽视监督程序。以监督法为例，监督法从1986年开始酝酿，前后历经二十年才制定出台，受历史条件的限制，监督法规定的具体监督措施内容比较笼统，缺乏可操作性，对监督的程序规则涉及得较少。这使各地各级人大常委会在行使这些监督职权时，方式方法很难规范和统一，甚至差别很大，有的随意性较强，导致监督的权威性大打折扣。虽然监督法在第四十七条授权省级人大常委会制定实施办法，但各省、市、自治区人大常委会仅就规范性文件备案审查等监督职权普遍制定了地方性法规或规范性文件，只有部分省级人大常委会对其它几项法定监督职权制定了地方性法规或规范性文件。而且，省级人大常委会之间对某项具体监督职权的规定也不尽一致。比如，有的省把同级人民政府、监察委、法院、检察院和下一级人大的规范性文件纳入备案审查范围，有的还把政府组成部门的规范性文件也纳入备案审查范围，原本是维护国家法制统一的备案审查制度自身就缺乏统一和规范。又如，有的人大常委会把执法检查等同于普通的工作调研、工作评议，执法检查报告成了执法部门的工作报告，偏离了了解掌握该法律在本地区实施情况、自身存在的问题等执法检查的目的，这也是由于执法检查这一监督措施缺乏监督程序规则而造成的。

监督法实施以来的实践证明，行使好人大监督权需要一套完整的监督程序，这对于以会议作为主要工作形式的人大常委会来说显得尤为重要。有专家认为，缺乏程序上的支持，往往会造成人大徒有实体权力却无法通过适当的程序将其充分运用的窘境。程序对于人大监督的意义在于，程序具有定向展开、过程不可逆、管理和决定非人情化的特性。如果人大监督依照程序进行，无论是程序参加者还是外界的什么力量，都难以左右监督程序的运行，人大监督权就能一步一步地得到实现。此外，人大监督的程序不仅要健全，而且要规范、要正义，这也是治理体系和治理能力现代化的应有之义，如果程序的设计及其运作不符合人大监督的目的，再完善的人大监督制度也形同虚设。

三、规范程序促进监督制度的健全和完善，在推进治理体系和治理能力现代化进程中彰显使命与担当

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，必将伴随我国民主法治建设进程而不断健全、完善，这既对人大工作提出了新要求，也为人大理论和实务工作者提供了彰显使命与担当的广阔舞台。

1.加强顶层设计，规范程序规则。顶层设计是运用系统论的方法，从全局的角度统筹规划，高效快捷地实现目标。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第七次会议上强调指出，要推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。我国宪法和法律的一项基本原则是公权力的行使必须有法的授权，法无授权不可为，法定职责必须为。作为公权力的人大监督权在行使过程中也应当遵循这一原则。多年来，浙江、广东等省对人大监督制度进行了探索创新，积累了许多成功经验，一定程度上弥补了监督法关于监督程序的不足，有待于全国人大常委会从立法的高度对这些成功经验进行提炼总结，形成监督制度上的程序法律规范，以便各级人大及其常委会在工作中遵照执行，从而规范监督行为，纠正任意监督、随意监督，树立人大监督的权威。同时，对职责范围内的监督事项监督不到位的，依法问责。

2.不断创新实践，丰富程序内涵。部分人大工作者对人大工作创新存在模糊认识，认为人大是依法监督，不需要创新。这种看法是片面的。不可否认，监督的种类需要严格遵循法律的规定，也就是说，没有法律依据，地方人大无权创设新的监督种类。但监督的方式方法也就是实现监督目的的程序是完全可以创新的，特别是目前在人大监督程序不完善的情况下，地方人大及其常委会结合工作实际不断创新探索，在坚持法治、规范的前提下，把讲程序与提效率更好地结合起来，优化工作流程，丰富监督程序内涵，可为全面规范监督程序积累经验。当然，创新是有价值要求的，不能为创新而创新，要围绕实现人大监督的目的而展开创新，通过创新人大监督程序，让人大工作更有生机、更有活力、更有效能。

3.强化宣传引导，树立程序意识。制度的遵守是以熟知制度为前提的。同样，人大监督制度的有效实施需要监督者和被监督者对监督的内容、方式方法等一整套监督程序有着深入的了解和掌握。无论是通过基层创新探索而总结的成熟监督方式方法，还是通过立法形成的监督法律规范，都需要利用网站、报刊、电视、广播、微信等媒介向社会公众传播，让监督者和被监督者了解监督程序、熟知监督程序、遵守监督程序。

4.加强自身建设，严格执行程序。工作中，不按法律规定的程序开展监督工作的情况时有发生，如监督法第十二条第二款要求在常务委员会举行会议的七日前，将专项工作报告发给常务委员会组成人员。有的地方人大常委会在举行会议当天才发放会议材料，加之会期短、内容多，委员们根本没有充足时间认真审阅，审议就可能达不到预期效果。要组织人大常委会组成人员认真学习人大监督业务知识，熟练掌握监督的各项流程，杜绝监督程序流于形式。通过加强自身建设，提升业务素质和工作能力，切实承担起监督机关的职责和使命，坚持正确监督、有效监督，综合运用听取专项工作报告、开展执法检查、专题询问、特定问题调查等方式，加强对“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、监察权、审判权、检察权得到正确行使，为推动治理体系和治理能力现代化作出人大贡献。