作为教育政策路径的“政府与社会资本合作”

吴玥

编者按：当前，“政府与社会资本合作”（Public-private Partnerships，PPPs）作為一种提供全民教育（Education for all）的新型政策路径而为人们所熟知，但是从整体来看，PPPs依然是一项模棱两可的政策类型，并且这一概念时常被政策制定者所简化或是窄化。基于此，联合国教科文组织（UNESCO）于2017年出版《作为教育政策路径的“政府与社会资本合作”——多重内涵、风险与挑战》（Public-Private Partnerships as an Education Policy Approach： Multiple Meanings， Risks and Challenges），报告旨在从教育领域的分析范畴和政策工具这两个视角来解读PPPs，进而反思其在教育质量、教育公平和教育问责等教育核心领域的不同内涵，本刊编译此报告，以期为重新认识教育领域的“政府与社会资本合作”带来启发与参考。

“政府与社会资本合作”（Public-private partnerships，PPPs）在广义上可以被解读为公私主体在提供产品、服务或设施时的一种伙伴关系。在许多不同的情境下，PPPs正日益被视为一种提供全民教育（Education for all）的新型政策路径，尤其是在为边缘群体提供新的教育机会方面发挥着至关重要的作用。因此，许多政府和国际组织都将与私营部门合作视为一种提高教育系统灵活性和有效性的途径。但是，不论是在学界还是业界，PPPs的真正内涵都依然不甚清晰，支持各国采取PPPs的理由依然有待探究，而在PPPs实践中应当采取的最佳形式也尚属未知，因此PPPs目前仍是一项含混不清的政策路径。

本文旨在为与PPPs相关的争议带来新的启发，同时总结PPPs在教育领域中的演变与内涵。第一部分回顾了PPPs在公共管理领域的起源，并概括了PPPs背后的两种理念。第二部分总结了公共服务中民主治理的核心原则，并探讨其在PPPs中的体现。第三部分聚焦教育领域中的PPPs实施情况，分析PPPs是如何获得某种市场化的内涵。第四部分则探究教育领域PPPs实施过程中的挑战与成效，重点关注公平与问责问题。最后，本文提出PPPs是教育领域中一种颇具挑战性的政策类型，并非所有的PPPs都有助于实现各类教育的预期目标。

一、PPPs在公共管理领域中的起源与理念

在成为一种盛行的教育政策方针之前，PPPs已经被用于其他政策领域，如基础设施和城市改造、地方经济发展、水资源供应以及交通等。20世纪80年代初，PPPs便具有明显的管理化倾向，其支持者的主要目标在于使公共部门的组织文化变得私有化，从而更好地解决政府在提供服务方面的效率低下问题。然而，PPPs同时也受到了激进派政治人士的推崇，他们将这种公私间的伙伴关系视为一个对抗市场力量、扭转公共服务商品化趋势的契机。从那时起，PPPs就一直被视作一种在“强政府”与“弱政府”间寻求妥协的折中方案，也正是这种概念上的模糊性使得PPPs在各种不同的政策领域都广受青睐。

对于它的支持者而言，教育和其他公共服务领域选择PPPs的理由多种多样，但这些理由无外乎体现了两类公共部门改革的政策理念，即新公共管理（New Public Management，NPM）理念与公共治理（Public Governance）理念。NPM是“一种采用商业管理知识和经验的公共管理手段，旨在提升现代政府机构在提供公共服务方面的效率、效力以及整体表现”。而与之相反，公共治理手段关注提升公共管理机构的透明度、社会参与度以及可持续发展能力。这两种政策理念间既有共同之处，又有各自的侧重点。例如，创新公共服务的提供方式是二者共同的目标，但在实现创新的机制上，NPM倾向于将来自市场的竞争压力视为创新的动力，而公共治理理念则更重视合作与社会参与在创新上发挥的作用。

除此之外，在其他的情境下，PPPs并不总是简单地遵循NPM或公共治理的理念。例如，在历史悠久的拥有私立教育传统的国家，PPPs的作用在于规范公立部门与私立部门（通常是宗教）在教育提供上的历史联系。而在一些低收入国家，PPPs则发挥着弥补政府资源匮乏和能力不足、扩大教育可得性的实用主义功能。

二、PPPs在提供公共服务中的核心原则

理想情况下，许多公共部门的改革者都期待PPPs能够发挥私营与公共的双重优势：既能起到政府在促进公平与社会融合方面的导向作用，又有私营部门自身的活力、创新和效率，同时还兼具非营利性部门的同情心与社会责任感。然而在现实中，PPPs却很可能催生出了一种复杂的混合组织形式，而这种公私成分的混合本身不可避免地面临着公共责任与商业取向间的根本矛盾。

首先，宪法与法律对PPPs的监督程度有待提升。由于PPPs通常涉及大额公共资金的支付，合同期限也远超政府任期，因此通过民主辩论来保障其执行过程的公开透明便尤为重要。其次，PPPs的问责机制存在困难。与民主政府的运行不同，PPPs并不接受同样的公众监督，因而担保人无从知晓其公开信息，同时它也并不受公共管理机制的控制。再次，当政府作为监督者参与到伙伴关系中时，为了保障合作目标的顺利达成，政府部门将极有可能放弃其行政执法的公平公正。最后，PPPs中风险与责任的分担通常并不均等，由于私营部门的逐利倾向，公共部门往往是某些无利可图的社会商品与服务的最终提供者。

尽管如此，对PPPs在公共服务治理方面所起的作用进行概括依然是困难的，因为PPPs安排的最终形式尚需取决于各种各样的不定因素，例如公私部门之间的具体关系、伙伴关系的组织类型、合作关系的持续时间等。与此同时，PPPs发挥的最终效果同样取决于其他更加难以控制的因素，如伙伴方的相对优势、对方参与合作的动机等。总之，正如我们下文对教育领域的分析所示，PPPs在提供公共商品与服务上的表现与传统模式相比依然是颇具争议的，并且归根结底是因事制宜的。

三、 作为市场化手段而出现的教育PPPs

與诸如能源、水资源、交通，甚至健康等公共部门相比，公共教育算是一个较晚采用PPPs的领域，但它的重要性正在与日俱增。2000年，“教育领域的政府与社会资本合作”（PPPs for education， ePPPs）首次作为一个专有名词出现在世界银行与亚洲发展银行的联合报告《亚洲新社会政策议程》（The new social policy agenda in Asia）中。随后在21世纪初，PPPs在其他出版物以及政策摘要中都被频繁地使用，而ePPPs也几乎都被描绘成一种提升当前许多国家教育可得性与质量的高性价比的政策手段。

然而，PPPs迁移至教育领域的方式值得进一步的探讨与审视。根据世界银行的划分，从初期时私立学校独立于政府而存在，到融合阶段时教育完全通过教育券（voucher）由私营部门提供，ePPPs的发展演变经历了不同的阶段（见图1）。在这一分类体系中，择校与竞争是最理想的运行机制，而教育券以及类似于教育券的方案（voucher-like schemes）则是相应的理想政策手段。

尽管世界银行对ePPPs的这一概念化对教育发展产生了重大的影响，但它依然存在着至少两个方面的问题。其一，它天然地将市场视为ePPPs的一种内在机制，然而事实上，PPPs除了市场模型与NPM理念，还可以遵循公共治理或实用主义的理念，因此市场活力、学校间的竞争以及客户的选择自由并非衡量PPPs融合程度的唯一标准。其二，尽管ePPPs被视为一种新型的政策手段，但世界银行ePPP分类体系中所提及的政策项目依然与20世纪80年代公共选择理论者（policy choice theorists）提出的方案类似。然而，现有的分类体系太过笼统，因而无法突出各项目间的显著区别。例如，教育券计划有着对象指定与普遍适用、部分资助与全额资助之分，而在目标上也有着促进校际竞争与助贫助困的区别，这些都直接影响了它的具体开展情况。

四、教育PPPs实施过程中的挑战与成效

节约成本、提高质量、扩大参与、分担风险，这些都是我们所期待看到的PPPs的成效。但事实上，PPPs在实现这一系列目标的过程中面临着重重困难与挑战，尤其是在教育领域。正如前文所示，这些问题中有许多源自于ePPPs在设计时的笼统与宽泛性，以及实施过程中的市场化取向，但也并非所有的问题都来源于此。

首先，ePPPs面临着问责机制上的困难。一般而言，教育中的问责领域主要包括：国家课程的落实、学校设置的质量、教师培训与发展、教师资质、教师工资与工作环境、民主学校治理以及透明的招生流程等。而在实际操作中，由于政府具有保障社会与人权的义务，其往往是某些公共产品与服务的最终提供者，这便使得这种公私伙伴间的风险和责任承担变得不甚平衡;一旦合作关系破裂，政府不得不自己去履行那些尚未达成的目标。

其次，ePPPs在促进学习效果与质量方面的作用缺乏实证支持。一方面，尽管其支持者一再笼统地强调ePPPs在扩大可得性、提升质量和公平以及促进教育创新等方面的作用，但现有的学术研究仍然无法清楚地表明这二者之间的相关性。学生在学习成绩上的差异更多地与其社会经济成分，或在私立学校接受更多的教师指导相联系，而非归咎于教育提供者内在质量的不同。另一方面，当前众多针对供给侧资助下的ePPPs研究发现，教育的不平等以及学校社会经济地位的分化并未因此缩小，反而被逐渐放大了。而这一消极的外部效应主要源自于私人部门的牟利取向，以及政府部门在监管公共服务中民主与公平时的不作为。

最后，ePPPs为教育带来的多样化并不必然等同于教育的创新与高效。一方面，ePPPs在实际操作过程中反而强化了教育的趋同化与标准化，因为私营部门对教育的创新常常停留在管理手段或学校运营等象征性层面，鲜少触及教学手段或课堂实践的变革。同时，根植于ePPPs问责方案中的标准化评价体系也在无形中促使学校将课程窄化，进而转向应试教育。另一方面，从长远来看，ePPPs对成本投入有效性的提升有待商榷。因为私营部门的加入为教育规划带来了挑战，并且容易导致学校教育的供过于求;与此同时，政府对公平与质量方面产生的消极效应的弥补也会一定程度上抵消ePPPs所带来的成本效益。

综上所述，虽然ePPPs并不能被视为一种无所不包的政策类型，并且我们依然需要更多具体的研究来评估其实际成效，但可以肯定的是，ePPPs的确在许多方面暴露出了诸多问题。鉴于政府是公众教育权利的根本提供者与保障者，ePPPs并不意味着政府试图摆脱其在公共教育方面的义务，同时也并不代表着其对公共教育质量的提升于事无补。因此，对于那些面临着一系列教育问题的低收入国家而言，探索除学校教育私有化之外的其他替代性ePPPs是解决教育矛盾的可行思路。通过引入包括大学、地方和国际非政府组织、国际援助机构等在内的多元主体，这种替代性的伙伴关系能在提升政府部门能力的同时，减少对于私营部门的依赖，进而保障教育领域的社会凝聚力以及公立教育系统的未来发展。

编辑 王亭亭   校对 朱婷婷