机会成本视野的地方政府举债逻辑及其风险防控研究

李一花 张芳洁

一、问题的提出与文献简述

防范化解重大风险是党的十九大提出的三大攻坚战之首。2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年,要打好三大攻坚战，确保不发生重大金融风险，必须严控地方政府债务风险，尤其是地方政府隐性债务风险(刘昆，2020[1])。从国内外关于地方政府债务风险的研究来看,地方政府债务与财政分权的联系受到重视。这是因为财政分权体制下央地间财力划分与事权和支出责任的不匹配极易导致纵向财政失衡，财政失衡背景下地方对中央转移支付的严重依赖，会潜在地引发地方政府大规模举债，即便中央政府事前承诺不救助，但地方政府出现偿债危机而期待中央纾困时，面临“太大不能倒”“太多不能倒”等收益成本权衡时中央的不救助承诺往往不可信。因此，分权体制下地方政府举债扩张的软约束行为是处理中央地方财政关系的一个难题。在西方国家，多党制和政党竞争使得在位者倾向多发债来限制竞争对手(继任者)的施政空间，债务成为政党竞争的重要策略工具。横向上说，债务竞争，无论在国外还是国内，是地区间税收竞争之外的重要竞争手段。从国内研究来看，强调分税制体制下地方财政收支压力导致大规模举债是主流观点(郭琳和樊丽明，2001[2]；邱栎桦和伏润民，2015[3])，除此之外，还存在城市化、粗放式经济发展对地方举债的影响(巴曙松，2011[4]；常晨和陆铭，2017[5])，以及官员政绩竞争推动举债规模扩张(罗党论和佘国满，2015)[6]等观点。综合国内外文献，我们发现，对影响地方政府债务风险的研究多集中在债务规模控制上，对举债成本的关注则少得多。从本文掌握的文献来看，对地方政府举债成本的研究，多以债务利息成本为口径，侧重剖析地方不计成本借债的软约束和官员竞争等动因(陈志勇和陈思霞，2014[7]；杨大楷和汪若君，2014[8])。本文认为，对债务风险的研究强调债务规模的关键作用十分重要，但强调债务规模而忽视举债规模背后的成本约束，对于控制债务规模和防范债务风险不利。需要说明的是，本文所指的债务成本与相关研究中的债务利息成本有所不同。债务的利息是债务的财务成本，而本文所指的债务成本是经济意义上的机会成本，是影响政府举债决策的成本。通常而言，机会成本是面对A、B进行选择时舍B取A的成本，即B是A的机会成本。对于债务机会成本而言，由于举债面临日后的偿债压力，因此债务的机会成本是指政府举债时决策者对未来偿债支出的主观评价和约束。由于借债和还债在时间上的分离以及其他多种复杂原因，未来偿债成本在当下的主观感受与债务到期时的偿付成本并不一致，甚至说大打折扣。这种不一致相差越大，对举债决策的影响就越大。进一步而言，当债务机会成本与债务的偿付成本(债务本息)相比越小，债务决策面临的障碍和约束就越小，债务规模就可能趋向于越大。因此，债务机会成本作为债务决策者的主观成本，作为向前看的预期成本，是决定举债规模的关键所在。正如Schick(2003)[9]所指出，管理风险的最佳时间是在作出决策之前。在这之后，政府所能做的就是在财务报表或预算中说明它所承担的风险和管理其负债组合以减轻损失。刘尚希等(2017)[10]认为，只有在政府间更加明确地界定风险责任和成本分担，更多地利用市场和社会的力量协同治理公共风险才是减少公共债务的治本之道。马万里(2019)[11]认为，治理地方政府举债，应重视地方官员举债行为的治理。本文认为，对债务风险的研究应深入到举债规模背后的成本约束的层面，因为对于决策者而言，借多少债是受预期的举债成本约束的。如果举债没有成本约束，那么借债就会失去控制。因此，对地方政府举债风险的研究，应重视成本约束与举债风险关系的研究。从这一角度来说，本文与以往文献的重要差异在于从举债成本视角，对官员举债决策作出理论分析和现实刻画，并进一步对举债成本和举债风险的关联逻辑和风险防控策略进行分析。本文的研究希望矫正长期以来债务成本固化在财务成本(利息成本)层面的思维定势，对科学认识官员盲目举债行为提供了一个新的理论注脚，同时对完善债务管理制度，有效规制官员盲目举债行为提出有针对性的治理策略。

本文后续内容安排如下：第二部分从经济学的机会成本概念入手，区分影响债务的成本和债务影响的成本两种迥异的成本，建立本文的债务成本观；第三部分梳理当前地方政府举债成本约束软化的典型表现，并分析其实质；第四部分阐释举债成本与举债风险的内在关联逻辑；最后一部分立足债务成本控制和优化债务决策目标，对防控地方政府举债风险提出综合治理对策。

二、如何理解债务成本

(一)经济学中的成本

众所周知，经济学中的成本是指机会成本。张五常(2014)[12]认为，机会成本是因为有选择而引起的。没有选择就没有机会成本。在选择的语境下，布坎南(1999)[13]认为，成本是做出一项决策之前必须克服的障碍，是决策者在做出选择时必须牺牲或放弃的东西。从这一与选择绑定的成本概念中，成本体现出如下具体的含义：(1)成本只由决策者承担，成本不可能转嫁到或强加于其他人身上；(2)成本是主观的，它存在于决策者的头脑中，决策者之外的其他人不能对成本加以测度；(3)成本建立在预期的基础上，它是一个向前看或者事前的概念；(4)在时间维度上，成本定位于做出决策或选择的那一刻。

对于成本的正确理解，除了把握上述含义外，还应区分影响选择的成本和选择影响的成本两种迥异的成本。实际上，每个选择都包含成本的这两方面内容：一方面，选择面临着真正的障碍，即机会成本；另一方面，选择的结果通常会导致效用损失(成本)，不论这种损失由选择者承担还是第三方来承担。

具体而言，两种不同性质的成本具有以下不同：

一是在选择做出前或影响选择的情景下，丧失的机会是选择时所考虑和评价的东西，体现在当时对将要发生的效用损失的预期评价。与此相对照，在选择做出后或选择影响的情景下，丧失的机会是那些“本应该被享用”的东西，体现为所经历的效用损失或牺牲。

二是影响选择的成本和选择影响的成本所涉及的效用损失存在心理上的重要差异。在选择发生之时，成本是选择者对一旦实施了该选择就必须放弃的预期享受的评价，也是选择者选取其他替代性选择时可以避免的损失。在这种情况下，成本必定并且会持续表现为纯粹的心理事件。只是在选择者的效用函数取决于选择之后时期的预期效用这一意义上，选择者的效用才会减少。在选择做出后，成本仍然可以反映为对所牺牲的享受的评价，因而仍然是一种心理事件；但是除此之外，成本会具有更为丰富的内容。例如在履行赊购手续之后，购买者必须在账单到期时支付他的账单。尽管他可能在做出选择时对这一成本具有理性的预期，但是他仍然会因必须支付账单而经受痛苦。这种对选择带来的负面感受会进入选择者对本来可能出现的替代性情形的主观评价之中。因此，从一定意义上说，成本的性质在影响选择的情境下和选择影响的情境下是不同的。

三是尽管两个概念都界定在效用维度之内，但成本只能由做出选择的人来承担，而选择的后果——作为决策的结果而遭受效用损失或成本——则不一定只由选择者来承担。这一点，在举债成本决策中产生了至关重要的影响。

(二)债务成本分析

在债务融资的情形下，是谁放弃了对用于公共用途的实际资源的支配？很明显，是购买各种公债的那些人。但实际上，这些公债购买者根本不关心是否发债的决策，他们仅仅是在购买公债还是购买私人投资品或消费品之间进行选择。按照前述对成本的界定，成本是决策者做出决策时对于其支付的主观感受，普通的公债购买者因为没有参与是否发行公债的财政决策，因此不能说是这些人承担了债务融资的成本。这一点与传统意义上的债权人的负担是完全不同的。

债务的真正成本是一种可以影响财政决策的成本，为了确定这种成本，必须对替代性的财政方案进行考察。在没有发行公债因而也不提供公共品的情况下，可以避免的是什么？如果没有发行公债，那么，决策者同集体中的其他人一样，可以避免在将来支付利息和偿还本金。在影响替代性财政方案之间选择的意义上，发行债券的成本必然体现在决策者对将来发生的支出的主观评价上面。在影响选择的意义上，这些成本集中表现在选择的那一刻而非随后的实际支出的时期。但是，影响选择的、主观的成本之所以会存在，是因为决策者意识到将来的偿债支出是必须的。影响选择的成本集中在决策那一刻是因为有决策被做出这一简单事实；这种成本与资源在债务发行后如何使用无关，而且也不受这一事实的影响。

对债务融资的公共项目来说，选择影响的成本即作为选择结果的效用损失，完全产生于决策之后的时期里。这些可用货币来计量的实际债务支出，有可能会减少那些未亲身参与决策的人的效用或者对私人储蓄或投资产生挤出效应。从一定意义上来说，债务的这种负担总是一种无谓损失，它在时间上的分布也与公共项目产生收益的时期没有任何关系。在决定借款之时，并没有指定居民个人要对公共债务的财务责任承担一个特定的和确定的份额。公众可能会认为，债务责任是属于整个团体的，对于他个人拥有的私有财产并没有任何具体的债权要求。如果个人通过税收分担结构的变化，或者移民(迁移)所导致的集体成员的变动，或者仅仅是国内人口的增长成功地避免了可以被看作是他的公平的偿债责任摊派，那么，他对政府扩大举债将没有任何反对或行动，好像公债和私债是完全隔离的。但事实上，两种负债筹资引起的责任或义务并非泾渭分明。如果是个人筹资，个人要承担责任。债权人就对那些最初决定借债的个人的资产拥有债权要求，债务人不能把其责任转移给他人，如果债务人死亡，债权人就有权利要求把债务人的资产作为抵押。而对于公债偿还而言，政府部门本身并没有偿还能力，因此公债的偿债责任最终会溢出到全体社会成员身上。由于公私债务责任存在不同之处，政府借款取代现期税收集资的方式具有降低政府商品和劳务的“直观价格”的作用。这种相对价格的改变给纳税人提供了信号，即公共服务已变得更为便宜了。得到这个信号以后，选民将会要求政府提供更多的公共服务，这种债务幻觉的作用会进一步放松对政府举债规模的约束。

由上述分析可知，债务成本是影响财政决策的成本，是政府决策者做出债务决策时对将来发生的偿债支出的主观评价。而债务影响的成本则是债务决策做出后债务客观存在的成本(债务本息)。借债和还债在时间上的分离以及其他多种复杂原因，债务成本——未来偿债成本在当下的主观感受，与债务影响的成本——债务到期时的偿付成本，往往并不一致。当债务成本与债务未来的偿付成本(债务本息)相比更小，债务决策面临的障碍和约束就越小。需要说明的是，作为购买公债的投资者和普通社会公众，由于没有参与债务决策，因此不能说他们承担了债务成本。相反，在债务幻觉的影响下，社会公众会产生高估债务收益而低估债务负担(损失)的倾向，从而会弱化对债务规模的约束，进而可能推高债务影响的成本。

三、当前地方政府举债成本约束软化的典型表现与实质

本文认为，当前地方政府举债成本约束软化主要表现为两个方面：一是不计成本举债；二是创设多种途径隐蔽变相举债。按照机会主义的观点，地方政府举债成本约束软化的实质在于财政机会主义作祟。

(一)地方政府举债成本约束软化的典型表现

一是不计成本举债。2019年1月，据央视《焦点访谈》报道，贵州独山县一个镇请上海的一家专业设计院编制了可行性报告，准备搞一个特色旅游区，总投资5.86亿元，建设周期为两年。2018年10月，这个靠举债近6亿元建设的项目因为资金断裂导致整个项目停工(1)资料来源：中国报道：独山县不是个例，欠发达县域该如何破解发展“围城”？https://baijiahao.baidu.com/s?id=1674204621023780445&wfr=spider&for=pc。。2019年8月，《中国纪检监察报》点名批评时任县委书记潘志立，罔顾独山县每年财政收入不足10个亿的实际，盲目举债近2亿元打造“天下第一水司楼”“世界最高琉璃陶建筑”等形象工程、政绩工程。他被免职时，独山县债务高达400多亿元，绝大多数融资成本超过10%。这意味着，独山县每年债务利息就超过40亿元，全年财政收入也远不足偿还利息。翻看《独山县2019年财政预算执行情况与2020年财政预算草案的报告》会发现：2019年，独山县财政总收入完成8.63亿元，与上年实际完成数相比下降14.35%；一般公共预算支出27.7亿元，与上年实际完成数相比增长1.32%,不仅收入下跌、支出上扬，而且整体入不敷出。独山县基础设施落后、工业底子薄弱，至今还是国家级贫困县。潘志立因此被舆论称为“全国最会借钱和最敢花钱的县委书记”。那么，独山县的债务规模如何一路狂奔至400亿？正如全国人大财经委副主任委员贺铿在2018年指出的那样，中国的地方政府债务规模巨大，但地方政府没有一个想还的。实际上，独山县的债务问题并非孤例，对于经济欠发达、主要靠上级财政转移支付“输血”的县域来讲，想要更多资金刺激经济、加速脱贫，就只能寻求借债填补缺口。在政府间举债成本和责任分担不清的情况下，当债务决策者预期举债成本很低而缺乏约束作用时，举债规模自然就失去控制；一旦大规模举债发生后，实际的偿债能力却受到当地经济财政实力的硬约束。偿还能力与债务负担的不匹配必然埋下债务风险的种子。

另一个地方政府盲目举债的典型案例是江苏省镇江市(2)资料来源：江苏镇江市政府卖地求生？https://new.qq.com/omn/20190807/20190807A02Y9400.html。。江苏省是城投平台举债最多的省份，而其下辖的镇江市又是其中的典型代表。在江苏省下辖的13个地级市中，镇江市2017年经济总量和财政收入排名第十，但其债务率(城投有息债务/一般公共预算收入)水平却高达1 383.62%，为全省最高。位于上海、南京两大都市圈之间的镇江，在1983年的“地改市”中，成为江苏13个城市中地盘最小和经济最弱的板块。近10多年来，镇江经济总量和公共财政收入先后被省内多个城市超越。镇江外向型经济没有明显竞争力，其中的进出口和利用外资更是没有优势，与所处区域不相称。2010年以来，镇江多个平台公司进行了更名重组，以达到突破银监会对政府融资平台实施的“名单制”管理的目的，在平台公司仍然执行地方政府融资任务的情况下，平台的主要负责人、开发园区的主要领导或乡镇级别的一把手就能直接决定融资和发债规模和利息，在这种粗放式和成本约束软化的制度环境下，平台公司的贷款和发债规模大幅增加，最终形成了天量的债务规模。在2019年1月召开的江苏省全面从严治党主体责任述职会上，江苏省委书记指出，“镇江市在重点领域监管方面存在薄弱环节，政府隐性债务风险突出，甚至存在腐败问题。”可见镇江市隐性债务问题的严重性。镇江地方政府债务难题最终使得财政部不得不介入。

二是成本软约束下的举债乱象。在2015年实施新《预算法》允许地方政府公开发债和加强地方政府债务管理的背景下，地方政府隐性债务仍然屡禁不止，且不断变换形式，穿上新马甲逃避监管。根据财政部对地方隐性债务的界定，“地方政府隐性债务”是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，识别隐性债务要坚持穿透原则和实质重于形式的原则。从财政部的官方文件来看，地方政府隐性债务主要包括三类：地方政府、国有企事业单位等举借，约定由财政资金偿还的债务；地方国有企事业单位等举借,由政府提供担保的债务；在地方政府设立投资基金、开展PPP、政府购买服务等过程中，通过回购本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项。地方隐性债务具体又分为七种情形：

1.通过地方政府融资平台公司、国有企事业单位等直接借入、拖欠或者提供担保、回购等信用支持形成政府隐性债务,或者通过地方有关企事业单位以银行贷款、债券、信托、资产管理产品、资产证券化产品、金融(融资)租赁以及其他金融产品和非法集资等方式举借债务,实际依靠财政资金偿还的。

2.参与政府和社会资本合作(PPP)项目、设立或者参与设立各类政府投资基金时约定政府及其部门回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、保证社会资本方最低收益,以及通过其他“名股实债”方式融资的。

3.利用政府购买服务合同为建设工程融资、以建设-移交(BT)方式实施建设工程、采取承包方带资承包方式或者以决(结)算未完成等各种理由拖延支付工程款方式规避政府债务管理的。

4.以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等方式变相抵押、质押，或者将非经营性资产、不具有合法合规产权的经营性资产注入企业并要求企业融资的。

5.将政府储备土地或者未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资、入股等供应程序的土地注入企业并要求企业融资，或者承诺将预期土地出让收入作为企业偿债资金来源并要求企业融资的。

6.审批或者开工建设需要政府出资的建设项目时,未考虑财政承受能力和政府投资能力而导致增加政府隐性债务的。

7.其他违法违规举借债务的情形。

根据众多研究者的测算，2017—2018年间的地方政府隐性债务规模大体上介于10～50万亿之间，其中30～40万亿是比较集中的测算结果。根据笔者查询到的部分公开的地方政府隐性债务数据，我国地方政府的隐性负债之严重令人瞠目。如湖南省汝城县《关于2018年县级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，截至2018年12月该县政府债务余额56.37亿元，而政府隐性债务为47.22亿元，隐性债务是显性债务的5.1倍。云南省绥江县《2018年财政决算和2019年上半年财政预算执行情况的报告》显示，截至2019年7月，该县地方政府债务余额共9.41亿元，隐性债务监测平台债务余额为55.11亿元，后者为前者的5.86倍。山东省兰陵县公开的《关于2018年度县级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》显示，截至2018年年底，地方政府显性债务余额为25.26亿元，地方政府隐性债务余额为42.73亿元，隐性债务为显性债务的1.7倍。根据本文课题组对山东省市县的调研发现，市县政府隐性债务规模较大，普遍超过显性债务规模，甚至个别地区隐性债务是限额内债务的2～3倍。隐性债务主要集中在市、县两级，其中大部分在县级，如山东省潍坊市政府隐性债务90%在县级。尽管经过2019年的隐性债务化解和整顿，地方政府违法违规无序举债的蔓延势头初步得到遏制，隐性债务风险得到进一步缓释，但各地切实做好防范化解地方政府隐性债务风险的工作依然不能放松。

(二)地方政府举债成本软约束的实质

本文认为，地方政府举债成本约束软化的实质是机会主义作祟。机会主义通常是指只顾眼前或局部利益，牺牲长远和根本利益。经济学领域中的机会主义一般以追求某种“额外利益”“私利” 为目标或动力，而要实现对“额外利益”“私利”的追求，信息不对称是重要的环境条件，也正是由于信息不对称，机会主义者经常采取突破既定规则的方式行事，其具体手段极其灵活多样。汉娜(2002)[14]认为，为了达到隐藏赤字或债务的目的，政治家可能会偏爱预算外融资和支出。这是因为预算外融资可以不报告，从而可以隐藏政府政策的成本。预算外政策包括国家担保、政府贷款、接受私人负债和不良资产等。这种政府支持形式，其财政成本可能在很多年后才能看到。过度使用这些形式的政府支持被称为财政机会主义。Forte(1999)[15]指出，欧盟一些国家的财政机会主义的做法包括：将政府的覆盖面定义得很窄，因而在计算债务和赤字中不包括对各种国有或国家控制机构的融资；将政府债务中的一部分放入各种非政府账户中；用担保替换贷款和拨款；将补助记录为购买资产；用预算外支出代替直接融资；推迟对基础设施维护的开支等等。许多发展中国家也使用标新立异的会计和预算做法来掩盖真实财政状况，如将资产私有化、停止对基础设施和其他产品投资，利用直接信贷和贷款担保代替补助等。Easterly(1999)[16]得出如下结论：当外部机构要求政府削减赤字或债务时，政府会放弃资产或增加隐性负债。这些虚假调整有可能减少政府资产负债表的净值，导致财政可持续性变差。

从上述这些隐蔽变形的债务形式来看，有些地方政府盲目举债的机会主义严重，似乎只想举债，不顾自身财力和偿付能力，缺乏成本约束，甚至不对项目进行科学规划评估就大笔举债，盲目上项目铺摊子，最后工程烂尾，政府背上巨额债务。

四、债务成本与债务风险的关联逻辑

古典公债理论认为，税收财政和负债财政之间存在一个根本差别：税收财政是在支出方案确立时就把支出负担公平地分摊到社会成员(纳税人)中，因此税收是做出财政选择后成本的现时转嫁；负债财政则是推迟支付时间直到负债的本息到期。负债财政使得那些生活在财政决策时期的人将其支出转移到那些生活在以后时期的人身上。公共支出的成本在时间布局上的这种差异，就是负债财政主要的经济后果。

从逻辑上分析，债务的举借和偿还的分离意味着举债决策面临的主观成本约束大大降低，这必然助推举债规模高涨，由此导致后期的偿债压力增大和提高债务风险发生的概率。从影响举债决策的成本到债务决策后的成本(风险)转移，举债规模在其中充当了一个中间媒介的作用。三者间的关联逻辑如图1所示。

图1 债务成本与债务风险的关联逻辑

进一步而言，在地方政府做出举债决策(显性债务或隐性债务)后，这一决策影响的成本(风险)将在府际间以及向社会进行转移，具体路径如图2所示。

图2 债务成本(风险)的传导示意图

(一)债务风险的府际转移

债务风险的府际转移主要发生在纵向维度，既包括债务风险自下而上地从地方政府到中央政府的转移，也包括自上而下地从本届政府到下届政府的转移。

1.债务风险从地方政府到中央政府的转移。

在我国单一制集权体制下，中央具有决策权，地方具有执行权。在2015年新《预算法》实施后，地方政府发行债券额度由中央单方面决定，地方缺乏偏好意愿表达权；由于中央分配给各地的债务限额与地方政府的债务需求脱节，因此，在以经济增长为基础的晋升锦标赛和地区增长竞争格局下，地方要发展，地方官员要升迁，地方必然具有强烈的冲动举债搞建设。相比政府收费等非税形式，政府发债的社会舆论和负面影响更小，因此举债融资(包括隐性举债)受到地方政府的青睐。同时，在集权体制下地方政府不完全独立的现实也使得中央政府作为地方政府债务的最后“兜底人”，将被迫承担地方政府转嫁的债务。也就是说，在这种“控制-自主”博弈的政府间关系环境下，一方面，地方政府在正式的债务分配中不占优势，由此导致地方政府采取非正式、非规范形式绕开借债限制进行举债；另一方面，缺乏独立性的地方政府对中央救助存在理性预期，从而导致举债行为具有道德风险，会出现借债和用债由地方政府实施，而事后偿还责任转移给中央政府的情况。换句话说，下级政府总是可以利用各种风险事件巧妙地把风险转移给上级政府或中央政府。即便中央政府重申“不救助”态度或对地方政府实施控制和约束，仍然难以打破地方政府的软约束行为。

2.债务风险从本届政府到下届政府的转移。

按照上述债务成本理论，真正的成本是指影响债务决策的成本。改革开放以来，中央政府为了避免出现地方官员的“派系”和地方主义,往往运用职务调动的方式加快地方官员的流动,这缩短了官员在某一地任职的年限,特别是省一级官员。在此情形下，本届政府举债时意识到未来的偿债支出会发生在下届政府的任期内，而官员“显示政绩”等行为必须在一定时间内完成,而不可能经过漫长等待，因此，在影响举债决策的成本很小或近乎为零的情况下，多举债、“短期内最大显示政绩”是地方政府和官员效用最大化的目标函数。从现实来看，我国地方政府债务偿还期限超过五年以上的债务居多就是例证，尤其是2019年以来，10年以上的债券品种开始不断增多，这导致债务资金的使用和受益在本届政府任期内，而债务偿还由下届政府负责的权责分离情形的产生。

(二)债务风险向纳税人转移

债务风险向纳税人转移，既包括横向上债务风险由地方政府转向当代纳税人，也包括时间维度上债务风险的代际转移。

1.债务风险向当代纳税人的转移。

辖区内的纳税人(包括企业和居民)与地方政府存在委托代理关系,由于官员预算最大化激励与信息不对称的原因,地方纳税人和公共品受益人难以对地方政府举债行为进行约束和评价监督，尤其是在地方政府官员的升迁主要来自上级的评价,而不是辖区内的企业和居民民主投票的体制下,作为理性经济人的地方官员的举债偏好自然不会受来自本地民众声音的影响。而人大的弱监督直接弱化了地方政府对地方社会和民众偏好的敏感度。但债务作为延期的税收的实质，使得债务的偿还资金来源最终取自纳税人上缴的税款。另一方面，来自财政幻觉理论对公众行为的解释认为，相比于征税，举债使得公共品的价格变得便宜了，因而，公众会高估债务的收益，而低估债务的负担或损失，对债务负担缺乏真实认识使得抵触债务增长的情绪大大降低,这使纳税人对地方政府举债行为的监督动力大打折扣,从而助长了地方政府扩大支出与举债的行为。

2.债务风险的代际转移。

从代际传递的角度，由于下代人无法参与到上一代人的举债决策中，因而，举债负担的代际传递缺乏制约机制。加之举债期限长，客观上会起到平滑扭曲性税收，避免税收随支出变化而剧烈变动产生的弊端，尤其在提供基础设施等耐久性公共品方面，举债能更好地实现公共品的成本与收益的匹配，因而，为资金需求量大的基础设施进行债务融资具有积极的效果，符合公平的理念，为社会各界所接受。但是，一旦举债建设基础设施存在项目选择上的供需不匹配、期限错配、资金使用低效率等问题时，举债的负担或损失就会客观存在，就会出现债务负担从上代人转移到下代人的结果。

综合而言，无论债务决策影响的成本(风险)是府际转移还是政府向纳税人(包括未来的纳税人)的转移，实际上，债务决策影响的成本(风险)的最后归宿必然是纳税人乃至全体社会公众。由此观之，控制举债成本，优化债务决策，防范债务风险，应是中央政府、社会公众和市场主体的共同任务。

五、基于成本控制的债务风险防范策略

根据前文的分析，约束地方政府债务决策应从横向和纵向两个维度进行制度建设和综合施策。横向上，应提高债务信息透明度、发挥公众和资本市场对地方政府举债决策的影响。纵向上，中央政府一方面要增强不救助承诺的可信性，健全完善行政调控和举债规则；另一方面要优化官员的政绩评价和治理体系，引导官员理性举债。

(一)控制举债成本，优化债务决策

历史上的地方债务风险的生成，本质上源于地方政府作为责任主体难以确定，源于过去发生风险事件有中央财政兜底的思维惯性。本文提出的债务成本理论，实际上反映了地方政府在债务决策上成本约束软化的负面效果。财政部2017年发布《坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，提出坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，研究出台终身问责、倒查责任制度办法，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。2020年6月8日，全国财政厅(局)长座谈会上，财政部长刘昆强调严格落实省级党委和政府负总责的要求，始终树立风险意识和底线思维。可以说，这些文件和会议精神旨在使地方决策者意识到举债成本的硬约束，举债规模要与财政偿还能力相对称。地方政府只有树立 “矛盾不交给上级、责任不追究前任、问题不留给后人”的思想，科学构建有效的债务决策约束机制，才能真正建立债务风险防控的长效机制。

当然，根据国际经验，真正做到地方债务决策风险自负和中央不救助，至少应当具备如下前提条件：一是地方政府举债信息公开透明，地方公众(纳税人/投票人)充分知情，能够通过适当的途径对政府举债发表观点和讨论，公众的意见和声音在一定程度上能影响到政府的举债决策。如美国的许多州立法规定，州和地方政府资本项目的负债必须得到立法机构或者全体公民的授权和批准，政府部门或机构作为债务人本身不能擅自决定举债。在这方面我国应借鉴发达国家的经验，在地方政府决定举借债务时，应向社会公众进行情况通报，包括通报政府的财力收入、支出需求、债务需求以及债务支出的公共服务项目情况，听取公众表达意见后(如人大组织的代表听证会议)后方可举债。二是明晰纵向政府间关系。应明晰和完善中央政府与地方政府间的财政关系，如中央决策的民主化、透明化，地方政府意见的充分参与；当前阶段应尽快上划部分全国性事权，尤其在投资事权上应进一步划分中央和地方的责任边界；增加一般性转移支付，赋予地方相对独立的财权和健全地方税体系，使地方具备承担相应事权和责任的财政能力。与此同时，中央政府的财政状况和负债规模也应该公开透明，便于地方政府对中央的救助能力进行评估。如果中央财政状况堪忧，即便对地方债务危机有救助的愿望，也力所不及。在这种情况下，地方过度举债预期中央兜底是不理性的，中央不救助的承诺也是可信的。此外，探索和建立地方政府破产制度，破除地方政府期待中央对债务危机纾困的最后屏障，是控制地方举债成本，优化债务决策，实施地方政府举债硬约束的重要条件。

(二)建立健全举债规则，加强制度约束

由于债务成本是主观意义上的成本，为了约束债务决策过程中主观成本的任意降低，应建立数值型债务规则。数值型债务规则有两层含义：一是限制政府债务存量/GDP的比重，如欧盟规定成员国广义政府债务/GDP不得超过60%；二是规定每年提取收入盈余的一定比例作为预防性基金，用于未来可能发生的债务支出(显性或隐性债务支出)。第三是严格赤字规则(或平衡预算规则),这包括三层含义：一是财政总收入和总支出平衡，即限制政府赤字/GDP比重；二是结构性财政收入和支出平衡，即限制结构性赤字/GDP比重；三是经常性财政收入和支出平衡，此时政府借款只能用于投资等资本性支出。以美国为例，各州对于资本项目融资规模有不同规定，主要依据各州的总收入水平，特别是债务量占个人收入的比例和债务量占总收入的比例来做出规定，但是年度债务发行一般不超过年度经常性预算的 20%。据 NASBO(国家预算协会)的统计，截至2008年有 33 个州对债务利息支出设有上限，其中不少州规定债务利息支出不能超过一般基金收入的5%～8%。

债务规则控制的最大优点在于公开透明和具有可预测性，是约束主观成本的有力手段。按照IMF的统计，世界范围内已经有90多个国家建立了数值型债务规则来约束政府举债行为。当然，规则控制因实施严格的指标控制使得借债规模在某些特殊情况下缺乏灵活性。正因如此，通常有例外条款规定地方政府在某些特殊情况下，如遇特大自然灾害时，可以超过限定规模借债。当然，地方政府有时为了达到债务规则的要求，会采取某些绕过规则的行为和做法，如项目从经常预算向资本预算的转移、创设非预算单位、利用国有企业借债或采用欠账方式等假平衡、真赤字的情形，为此，实施债务规则的同时应对地方隐性举债或变相举债进行严格监督识别，提早发现并控制风险，保证政府财政可持续(温来成和李婷，2019[17])。

(三)加快完善市场化约束机制

市场控制是指资本市场而非上级政府对地方政府的借债行为施加控制。在这种控制下，中央政府对地方政府借债不做任何限制、约束和监督。地方政府自行决定借债规模、借债对象以及借债用途。在这种控制机制下，地方政府能否发债成功以及借债利息的高低则取决于资本市场对该种地方债是否认同以及认同程度。而市场对地方债的认同及认同度又是由地方政府的信用风险等级决定的。高信用风险评级将导致高财务成本。当财务成本高到一定程度，地方政府将不可能从资本市场融资。因此，提高信用评级、降低信用风险以控制财务成本就成为市场控制机制下地方政府谨慎管理其财政，包括其债务规模的动因。这种控制方式被认为是最有效的债务风险控制方式。但这种控制机制的实施需要具备严格的条件，如地方财政信息公开透明规范、完善的债务风险预警和自我约束规则、可信的中央不救助承诺以及地方破产制度等。当前我国还不完全具备上述条件，从发挥市场约束机制来看，应进一步加强债务信息公开、债务风险预警以及责任追究等相关制度建设，清理隐性负债，加快地方债券发行的市场化进程，不断完善地方政府信用评级机构与制度建设。未来随着相关条件的不断健全完善，资本市场对地方举债行为的控制作用必将愈发明显。

(四)完善行政控制手段

2015年新《预算法》实施后，我国的地方债管理主要采取预算管理和限额管理的行政调控方式。地方债的限额余额是“一年一定”，与年度财政预算同时审批，在限额的确定上缺乏常态化的安排。基于新常态下我国政府财政收支矛盾加剧以及收入法定，实施跨年度预算平衡机制的制度环境下可能出现赤字增加情况，如果不加约束，就可能使债务余额限额的约束流于形式。因此，借鉴发达国家的经验，我国应科学地决定债务限额指标。考虑到当前供给侧结构性改革和城镇化发展的大背景，现有的债务限额指标远远不能满足地方政府推动经济社会全面发展的需要。因此，增加地方债限额指标，尤其是具有项目收益保证的专项债券的限额指标确有必要。当然，由于专项债券的限额不能失去控制，因此除了将“前门”开得更大些以外，从充分发挥地方积极性的角度出发，可考虑设立基础设施银行，在基础设施建设资金供给领域给予地方政府一定的灵活度。基础设施银行和专项债可适当区分，通过分工合作共同为地方基础设施建设提供资金。

在科学确定债务限额后，加强政府债务限额对年度财政预算的约束力，将当前的政府债务余额“一年一定”的管理模式改为常态化管理模式，即政府债务余额的最高上限一旦设定，在年度内任何时候均不得超过此上限值(李燕和卢真，2016[18])。

与债务限额管理相联系，我国应建立有利于债务管理的资本预算，通过经常性预算和资本预算分账处理，将地方政府债务融资，无论一般债券还是专项债券收入均纳入资本预算管理，与经常性预算分账处理，单独考核。经常性预算实行现收现付制政府会计制度，资本性预算实行权责发生制政府会计制度。基于对地方政府资本项目债务融资控制的目的，编制资本改进计划，注重中长期财政规划的科学性和系统性，尤其要强化对资本性项目建设融资实行中长期滚动式管理，并以此为基础形成年度资本性预算。

(五)改革官员政绩评价标准，强化绩效考核

在实施债务成本控制的同时，应着手更加精细化的债务绩效评估。明确哪些目标是合理的目标，哪些任务是地方政府必须完成的，哪些是可以交给市场解决的。地方政府必须对其依靠负债获得资金的使用效率负责。国家在调控地方债务时，要根据地方经济的实力和潜力进行监督管理，在财权和事权方面进行协调，明确政府负债的标准，提高负债决策的透明度，对负债的短期和长期绩效进行评估。同时，改变官员政绩考核机制，全面贯彻新发展理念，从专注政府投资转向激励引导更多的社会资本投入。强化债务资金的使用管理，通过明确政府领导和有关部门在政府投资和债务管理中的职能定位，建立政府投资项目跟踪和绩效评估系统，强化债务投入的风险和收益管理，增强债务投入的可持续性，形成有利于提高社会全要素生产率和潜在经济增长率的债务经济良性循环模式，实现政府财力的持续增长。