“寡头”还是“乡贤”：返乡精英村治参与反思

文/朱冬亮 洪利华

当前乡村振兴战略实施过程中，如何培养造就一支“懂农业、爱农村、爱农民、善经营”的“三农”工作队伍，是实现乡村振兴的基本前提。自20世纪80年代改革开放伊始，越来越多的乡村青壮年外流到城镇从事非农产业，他们中的少部分人经过多年打拼成长为掌控资金、人力、技术或市场信息资本优势的“新精英”阶层。反观乡村，大量青壮年外流不仅使得乡村建设人才极度稀缺，甚至连基本的农业劳动力供给都难以保障。面对这种新形势，各地不约而同地把吸引外出乡民回归参与乡村发展和治理作为乡村振兴的重要举措，希望他们在村治参与中能够发挥“乡贤”的作用，越来越多的返乡精英因此返归家乡参与乡村治理。可以预见，随着老一辈本土精英逐步退出村治舞台，返乡精英参与村治将成为一种主流趋势。

对于返乡精英在村庄治理中到底扮演什么角色，学界充满争议。近年来一些学者围绕返乡精英引发的“富人治村”的经济、社会和政治绩效进行了探讨，试图归纳出“富人治村”的生成机制和逻辑。大多数研究者对返乡精英参与村治持负面评价，认为返乡精英参与村治导致“精英俘获”和“寡头治理”现象，进而导致乡村治理的公共性严重萎缩，多数村民的利益则被侵蚀和剥夺，加剧村庄内部的阶层分化。也有个别学者指出返乡精英形成的“富人治村”有局部合理性，彰显了乡村新兴经济精英的社会责任和乡村政治的新实践模式。究竟返乡精英在参与村治的过程中究竟扮演“寡头”还是“乡贤”的角色？如何才能更加客观地评价返乡精英在村治参与中的作用？本文以笔者2014—2019年对福建、四川、浙江、陕西等15个省（自治区、直辖市）45个县（市、区）150个村（社区）实地调查获取的资料为基础，对返乡精英参与村治的背景、动机和路径进行探讨和分析，并提出反思性的见解。

返乡精英参与村治概况

在基层民主自治的制度框架下，乡村精英是村治参与的主力军，他们同时扮演着国家权力代理人与地方保护者的双重角色，这两种角色随着国家权力对地方社会控制的强弱而发生调整与转换。改革开放至今，尤其是2006年农业税费取消后，国家对乡村的治理从原有的汲取型体制转向反哺型体制。特别是近年来国家大力实施新农村建设和乡村振兴战略，各级政府输入到村庄的公共资源和经济项目资源大幅度增加。在乡村青壮年劳动力流失殆尽的情况下，地方政府乃至村庄自身都大力吸引返乡精英返归家乡，并期望他们能够以“乡贤”身份参与村治。很多返乡精英正是利用这个机遇，重新进入村治场域，并在乡村治理中发挥越来越重要的作用。

返乡精英参与村治现象在经济相对发达地区率先呈现出来。国家发改委公布的数据显示，截至2018年7月，我国农民工中返乡创业的人数达740万人。他们中有相当部分人是从普通农民工脱颖而出的事业有成者，如今成为家乡地方政府和乡亲极力争取返乡投资兴业的“乡贤”。笔者近五年来对福建、重庆等15个省（自治区、直辖市）45个县（市、区）150个村社的调查发现，大约有80%以上的村社有返乡村民回乡创业，且多数是通过土地流转组建农业企业、合作社或家庭农场等，有约95%的村社有返乡村民进入村“两委”组织担任村干部，有约20%～30%的村社书记、主任是由曾经外出的返乡村民担任，且比例持续上升。以担任村干部的返乡精英为例，闽西长汀县2018年最新一次村（居）换届选举，全县299个村社新选出的党支部书记中，外出务工经商返乡人员有24名，另有回乡大学生、复员退伍军人等20名，合计占全县新当选村社党支部书记总数的14.7%。如果把村主任计算在内，则村干部中属于返乡人员的比例约为30%。而在闽西北将乐县，在2018年换届选举中，全县135个行政村有106个村实现村书记、主任“一肩挑”，占全县行政村的78.5%。全县新当选的166名村干部中，属于能人回引的有36人，占21.7%，包括返乡务工经商人士15人；全县共选举产生新一届村“两委”干部682人，其中“能人回引”的返乡村民有102人，占全县村干部总比例的15%，比上一届增加34.2%。值得一提的是，该县新当选的村“两委”中，有致富能人575人，占84.3%，比上一届增长32.6%。而地处闽南经济发达地区的晋江市，全市293个行政村在2018年村委会换届选举中当选的返乡经商村民有25人，占8.5%，属于农村致富能手的有44人，占15%。实地调查发现，由于晋江市很多村的土地已经被征用，因此全市超过60%的村干部都在经营工商企业。

笔者在长汀、将乐、晋江等地的实地跟踪调查发现，由于统计的误差，各县（市）担任村干部的返乡人员比例实际上明显高于官方统计数。如将乐县安仁乡11个行政村，其中8个村的村干部有外出到上海经商的经历。近年来，各地能连任但未有外出经历的村干部普遍是办事公正、能力强、也有较好的群众口碑的村民。他们普遍年龄偏大，开拓进取意识相对不足，受教育程度也相对更低。可以预计，再过5—10年，老一辈传统型村干部将逐渐退出村“两委”组织，让位于返乡精英。

返乡精英参与村治的原因

要客观分析和评价返乡精英参与村治的路径，首先必须分析其参与村治的动机和目的。和普通村民相比，作为多年在城镇摸爬滚打接受过市场化、信息化洗礼的特殊精英群体，返乡精英在村庄中具有经济、信息等多方面的优势，在乡村中属于更有能力的新型成功人士，在家乡也拥有更高的社会地位。毋庸讳言，返乡精英回归家乡参与村治，有着“公心”和“私心”双重动机：一方面，他们有更开阔、开放的市场化视野，也有试图回报家乡、引领家乡发展带动村民增收致富乃至在家乡干出一番事业的初衷，这是“公心”的表现；另一方面，他们也有谋求个人利益的“私心”，希望通过参与村治，获得相应的经济利益回报，并在此基础上获取村社的权力和声望，乃至提升个人和家族在村社中的话语权。这两方面的动机，决定了返乡精英在参与村治中也扮演了相应的双重角色。

返乡精英参与村治也与城乡社会发展的新形势和国家政策变革密切相关。由于从事传统粮食种植业的比较收益持续下降，大量青壮年外流导致农业劳动力严重短缺，提高土地的规模化集约化经营水平势在必行。因此，近年来国家和各级地方政府都大力推进和深化农村市场化改革，其主要表现是以促进土地规模化集约化经营为导向，鼓励农地向合作社、家庭农场和农业企业流转，并为此出台了一系列的优惠激励政策，包括给予种粮大户资金补贴、对土地流转给予行政支持、帮助争取各级政府的各项支农项目资金补助等。这些政策激励基本上把没有资本优势的普通小农排斥在外，但却很容易被有资本优势且成为新型农业经营主体的返乡精英所“俘获”。很多政策激励甚至可以说是专门为返乡精英量身定制，成为吸引返乡精英参与乡村经济发展的重要动力。

不仅如此，近年来，在新农村建设和乡村振兴战略实施背景下，绝大多数“空壳化”村庄对外部输入资源有强烈需求，国家以项目制为载体大幅度增加对乡村的公共服务、公共物品等资源输送投入。在大部分乡村青壮年外流的情形下，包括返乡精英在内的在村精英成为乡村中主要甚至是唯一的项目资源承接者。笔者在实地调查中发现，为了提升乡村治理能力建设，近年来村“两委”干部换届选举中，各级党组织和政府部门都把吸引返乡精英参与村级选举作为一项重要的考核指标。所有这些，都是吸引返乡精英参与村治的重要因素。

返乡精英参与村治的路径

返乡精英参与村治主要有两种路径。第一种是以成立经营实体，然后以“新型农业经营主体”身份参与村社的经济治理，并进一步通过参与村级选举与村社的社会治理。这部分返乡精英原来在外或经商或务工，小有资本积累，也包括少量的返乡创业的大学毕业生。他们回归家乡参与家乡的经济建设，虽然有谋求“私心”的成分，但也有“回报家乡”的桑梓情怀。他们携带自己在城镇打拼中获取的经济、信息、技术、人力资本优势重返乡村，且往往是通过农地流转的方式对农村的人地生产要素进行重组，带动村民和村财增收，进而带动村庄公共事业发展，提升了村庄的整体治理水平。同时，他们中的不少人热心家乡的公益事业，包括捐款捐物救助社区的贫困阶层。正因为具备良好的社会基础，部分返乡精英会在家人、家族乃至各级政府的鼓励下，进一步参与村庄选举，以谋求参与乡村治理的政治和社会权力资源。他们深知，如果赋予返乡精英“村官”身份，会更好地激励他们的责任意识并更好地引导他们发挥“乡贤”的作用。

返乡精英参与村治的第二种途径是直接通过参与村“两委”干部选举而加入村治队伍。如果条件具备，这类返乡精英中的一部分人也可能介入村庄的经济活动，包括通过规模性地流转土地组建专业合作社、家庭农场等，从而向“政经合一”身份转变。如福建长汀县2018年的最新一次村（居）换届选举，全县299个村社新选出的党支部书记中属于回乡大学生被选为村社党支部书记的有7名，另外还有复员退伍军人10人，退休干部、乡村医生和乡村教师各1名。而将乐县135个行政村2018年换届选举的166名村“两委”主干中，属于能人回引的退役军人有19人，返乡创业大学生有2人。在福建晋江市，由于个别的村庄没有符合条件的村党支部候选人，则由上级政府直接下派人员担任村书记。另外，有的村还有一些退休的干部返乡参与家乡的文化建设。例如，闽东屏南县旅游局退休干部Z.S.Y.付出多年精力，投入10多万元复兴闽东P县J村传统古村落文化，并以文化建设带动村庄经济发展，成为P村乡村振兴的最关键人物。

返乡精英村治参与反思

已有的大部分研究只是单纯地从村民自治实践机制或者仅看到返乡精英发展得比普通村民更好的表象，就对返乡精英参与村治作出负面评价，却没有对导致这种情形的各方面因素进行深层的探讨。笔者认为，要客观分析返乡精英参与村治的作用，首先要和普通村民包括在村精英参与村治的现状进行对比分析。改革开放至今，我国的农业生产总体上经历了“内卷化”向“空心化”的转变，为返乡精英参与村治提供了必然性支撑。在传统在村精英逐渐老龄化而青壮年大量外流的情况下，留守在村的大部分是“老弱幼病”者。他们中大多属于没有村治参与能力的“失能”群体，而外出的青壮年群体则基本脱离村治场域，不关心村治和建设，属于政治效能感较低的群体。由此产生的权利真空自然只能由返乡精英来填补。这就是各级政府和村民都普遍希望返乡精英能够以“乡贤”身份参与甚至主导村治的深层原因之一。如果没有返乡精英参与村治，乡村的“衰败”景象将进一步加剧，这点是已有研究很少有人注意到的。

事实上，很多相对成功的乡村转型与发展案例显示，乡村精英是关键的村治行动者。他们参与村治，有助于一体化协调村庄内部和外部驱动力，强化乡村的谈判与合作，形成和发展农村建设和治理的网络。从当下的村治实践来看，自农业税费取消后，国家对乡村的控制从原有的汲取型管理型体制向反哺型治理体制转型。各类公共服务大多是通过项目制的财政转移支付形式输入到乡村，由此甚至使得项目制成为重塑国家和地方政府关系的“一种新的国家治理体制”，并深刻地改变了基层政府的运作机理。这种自上而下的项目制实施方式需要一整套的科层制申请和运作程序，而大多数的老一辈村干部因文化程度偏低，也缺乏相应的人脉资源，他们主导的村治体制显然无法与新的乡村治理体制进行有效对接，也很难按照国家法定程序申请获得这类项目资金。只有受过更好教育且了解项目需求的年轻一代的返乡精英参与和主导下的村治组织和行动机制，才能更快捷地获取这类项目支持，并负责推动这类项目实施的村级实施。

再者，从村治运作机制的角度来看，返乡精英治村要处理好与普通村民、体制外精英、地方政府等各方的关系，要求有很高的筹划和运作能力，这是普通村民难以办到的。由于很多政府投入的项目制资源，往往要求村财进行相应的配套投入，而很多村庄的村财是“空壳”，这意味着如果村干部没有掌握一定的经济资源，也很难争取到这类项目。这样反过来倒逼农村基层组织变革，也为返乡精英登场村治舞台提供了另一个条件。目前乡村治理过程中面临的客观形势是，普通村民基本没有机会也没有能力为本村争夺政府的项目资源，因此如果单纯地把返乡精英排斥在村庄治理权力之外，反而无助于乡村的发展。完全排斥“精英俘获”，意味着是村庄的整体利益在更大程度上受损。况且在现实中，很多返乡的成功人士参与村治，多半也抱有一种回报乡梓的情怀。他们中不少人不求经济回报，热心社区公益事业，包括出资设立基金助学助困，博得“乡贤”美名。如果说他们在追求“私利”，至多是希望获得“衣锦还乡”和“荣归故里”的社区存在感，换取社会资本方面的回报。

作为一个特定的中间阶层，返乡精英在平衡国家治理与乡村自治过程中承担不可或缺的作用。不可否认，村治参与中的返乡精英，同时扮演着政府“代理人”、村民“当家人”和个体“理性人”三重角色。他们返归家乡参与村治，在重塑乡村基层组织结构的同时也激活了村庄场域的发展动力，成为实施乡村振兴战略的主力军。返乡精英参与村治的绩效，主要取决于返乡精英、普通村民、村社内生治理结构以及国家下沉治理力量多方博弈整合形成的合力。

结合当前农业现代化发展新形势，笔者认为，一方面，要充分发挥返乡精英的优势，重组乡村的人地资源，大力发展村庄集体经济。这包括采取土地股份制流转方式明晰村集体、村民和返乡精英的股权关系，同时把政府输入乡村的项目资源“入股”到村集体资产，构建“法治”意义上的多元共赢的集体产权制度改革方案。这样在尽力避免“精英俘获”的同时，也能按照市场经济原则让返乡精英获得合理回报。另一方面，在延长农业产业链和提升农业价值链基础上，要建立和完善可持续的农业利益链均衡分配机制，让村民能够合理分享现代农业发展带来的增值收益。与此同时，还要大力弘扬和激发返乡精英扮演“乡贤”角色，引导他们更自觉、更主动地在村治过程中发挥正能量导向作用，彰显乡村“德治”的实践价值。