基层社会治理的政治学论纲

文/郝宇青

加强和创新基层社会治理是十八大以来中国政治生活中最为重要的政治议题之一。鉴于当前中国经济发展背后存在着较为严重的贫富分化、社会不和谐等问题，中央果断作出党和国家工作重心转移到基层、转移到基层社会治理的政治决策，并进行了相应的制度安排。在这一政治决策和制度安排的推动下，全国范围内开始了形式多样的基层社会治理实践和创新。当然，在这些实践和创新中，既有成功的经验，也有失败的教训。不论是经验还是教训，都值得从学理上给予总结和探究，为提高基层社会治理的有效性、推进基层社会治理的现代化提供智力支持。有鉴于此，笔者尝试从政治学的视野对当前中国开展的基层社会治理实践予以归纳、总结和提炼。

作为当今中国重要政治议题的基层社会治理

加强基层社会治理成为十八大以来的当今中国最为重要的政治议题之一，其原因主要有：

（一）以社会领域为改革重心的战略转型

十一届三中全会果断地放弃了“以阶级斗争为纲”的指导思想，并决定“把党的工作重心转移到社会主义现代化上来”。这意味着改革开放的大幕开启了。但是，由于过去“左”的政治路线带来的贫穷的教训过于深刻，因而在改革开放后的相当长的时间里，改革侧重于经济领域，而其他领域的改革并没有成为改革的主题，以至于出现了改革的结构性失衡。于是，当代中国在创造世界经济史奇迹和社会财富大量涌现的同时，各种社会问题和社会不稳定因素也在快速增加，片面强调效率和经济增长的后果逐渐浮现。如果不能消除贫富分化、实现社会公平，那么，基层社会的治理危机就难以消解，构建社会主义和谐社会的目标就无法实现，甚至有可能葬送改革开放的成果。于是，改革方针和策略的调整就成为一个必须去做的重大课题。十八届三中全会通过的全面深化改革的决议，把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，就可以看作是对改革方针和策略的重新定位，从而开启了以社会领域为改革重心的新征程，而加强基层社会治理是社会领域改革的核心和基础。

（二）以美好生活为价值取向的社会主要矛盾转换

十九大报告明确指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”提出社会主要矛盾的转换是一个宏观的政治问题，而化解社会主要矛盾则需要微观层面的努力。人民群众之所以有“日益增长的美好生活需要”，主要得益于改革开放带来的巨大经济增长。无论是从改革的实际还是从理论出发，我国经济发展的红利应该为全体国民分享（共享），而且也基本具备了这样的经济能力。这就使得广大人民群众有了“日益增长的美好生活需要”。然而，在改革的过程中，生产关系领域出现了分配不公，导致了贫富分化等社会矛盾，形成了社会风险。这就构成一对矛盾，并且上升为当前我国社会的主要矛盾。

（三）以强基固本为政治考量的合法性资源转换

中共在执政过程中，始终进行着合法性资源的生产和再生产，并源源不断地提供着合法性支持。中国共产党执政合法性资源的生产和再生产模式具有一个鲜明的特点：它是一种特定合法性资源的生产和再生产。它在特定的历史时期是有效的，但其局限也是明显的。它无法满足现代化国家和现代政党对合法性资源的要求。因此，对于旨在追求社会主义现代化国家建设为目标的中国共产党来说，在世情、国情、党情都发生深刻变化的情况下，它必须致力于从特定合法性资源的生产和再生产到散布性合法性资源生产和再生产的转换。散布性合法性资源的生产和再生产是综合的、系统的、全面的，其出发点和落脚点是人民群众的需要。因此，只有赢得基层人民群众的认同和支持，才能达到强基固本的目的。

基层社会治理的政治主体：以基层党组织为核心的多元主体

基层社会治理政治主体主要包括：基层党组织、基层政府（广义上的基层政府，它不仅包括街镇政府，还包括村委会和居委会）、工青妇群团组织、党政干部（还包括村居干部）、社会组织、公众等。在基层社会治理的政治主体中间，必须坚持党的领导的原则，形成以基层党组织为核心的基层社会治理体系。

在当代中国社会治理体系当中，基层处于末端，上级党政机关和上级党政干部对基层社会治理负有领导、指导、考核、评估、监督、奖惩等职责，因而，上级党政机关和上级党政干部也应列入基层社会治理的政治主体之中。但是，由于基层社会治理的主要内容是由基层来完成的，再加上不少社会治理事务实行了属地化的管理、项目化的运作，这样上级党政机关和干部实际介入行为大为减少，因此，在一般情况下，就不再把上级党政机关和上级党政干部列入到基层社会治理的政治主体之中了。

基层社会治理的政治客体：以基层社会公共事务为中心的综合治理

政治客体是指所有的政治行为的对象。它可以是“人”，也可以是“事”，但主要是指“事”，即国家公共事务和社会公共事务。因此，基层社会治理的政治客体是指基层社会治理的对象和所要达到的政治目标。具体地，它包括两大类事务，即国家公共事务和基层社会公共事务。

关于基层社会治理的国家公共事务。基层社会治理关乎国家的政治稳定、关乎国家政治现代化的进程、尤其关乎中共的执政安全等。在当代中国，之所以基层社会治理是最为重要的政治议题之一，也就是因为基层在国家政治生活中具有的基础性地位日益凸显。没有基层社会的稳定，就没有整个国家的稳定。在整个党和国家的政治生活中，作出了全面从严治党战略重心下移、党的工作重心落实在基层的制度安排，与之相应的，社会治理的重心也在下移。其目的都是提高基层社会的治理能力，提高为基层群众服务的水平，化解基层社会矛盾，实现美好生活，从而在基层社会和谐稳定的基础上巩固执政基础。

关于基层社会治理的社会公共事务。从当前我国已经转换了的社会主要矛盾的角度出发，既然满足广大人民群众美好生活的需要已经成为社会主要矛盾的重要内容，那么，基层社会治理就要紧密围绕社会主要矛盾进行，并把它当作中心工作来抓。因此，基层社会治理的社会公共事务最为突出的内容就是如何保障和改善民生。保障和改善民生不只是经济问题、分配问题，它更是政治问题。

基层社会治理的社会公共事务繁多，又存在着地区之间、城乡之间的差异，因而很难梳理出全国通用的基层社会治理的机构框架。但是，这一点不足反而成为了基层社会治理创新的优势。但也必须注意两种不良倾向：一是“伪创新”，一是碎片化的创新。

基层社会治理的政治过程：以人民群众美好生活为目标的政治整合

结合发展变化了的世情、国情和党情，尤其是中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生转化的新的历史方位，我国基层社会治理的政治过程随之进行了适应性的调整，并具有了新的特征，即基层社会治理的政治过程是建立在实现人民群众美好生活基础上的政治整合。

基层社会的政治整合是指基层社会治理的政治主体借助于基层党组织和基层政府相关职能部门以及村（居）委会等制度平台，以及社会组织、群众自治性组织、村（居）议事性组织等创新平台，运用法治、技术等手段，通过政治动员、民主协商等方式，在服务基层群众、服务社区的前提下进行矛盾的调处、问题的解决，达成对基层社会治理政治客体（主要指“人”而不是“事”）的组织吸纳，增进他们的获得感、幸福感、信任感、安全感，进而增进他们对国家，尤其是对其所在社区的认同感，从而实现社区共同体的过程。

“带领人民创造美好生活”不能仅仅是一种政治宣示，关键是要付诸行动。要付诸行动，一方面需要国家层面进行科学合理的顶层设计，制定切实可操作的政策措施，另一方面则需要来自基层的努力，需要在基层社会治理中实现民众美好生活。

在基层社会治理中实现人民群众美好生活，帮助他们分享、共享改革带来的经济利益，走向共同富裕的道路，这是其中一项重要的内容，但不是全部。因为美好生活并不只是物质上的丰富，精神世界的丰富和完善也不可或缺，甚至有时候比物质生活更为重要。因此，把基层社会治理中实现人民群众美好生活的过程看作是政治过程，是恰当的。而以实现人民群众美好生活为宗旨的基层社会治理的政治过程，最核心的就是进行政治整合。政治整合的过程，就是基层社会治理的过程。两者是同一个事物的两种不同的说法。通过政治整合，可以使得基层社会成员之间求同存异，共促社会发展，共创美好生活。

要做好基层社会治理的政治整合，需要注意以下几个问题：（1）基层社会治理的政治整合要坚持群众路线；（2）基层社会治理的政治整合要加强政治主体建设；（3）基层社会治理的政治整合要注重多元主体的参与；（4）基层社会治理的政治整合要注重价值引领。

基层社会治理的政治结构：以柔性方式为运行逻辑的基层政权建设

我国的基层包括县级和乡级两级政权。在县级政权和乡级政权（街镇）的政治结构存在一个差别，即县级政权的政治结构和中央、省级、市级政权的政治结构基本上是对应的，各类政权机关的设置是完备的，但是，乡级政权没有过细的职能部门的划分，有的属于上级政府职能部门的派出机构，而一些具有强制力的机构连派出机构都没有配置，如武警、监狱等。这也就是说，在乡级基层政权的政治结构配置的职能部门多是涉及民生事务的机关。而处于国家政治生活最末端的行政村、居民区，并没有纳入到国家政权的层级中，更谈不上政治结构的配置。然而，现实的政治却又把街镇和行政村、居民区一起推到了基层社会治理的前台。

我国基层社会的政治结构的具体状况是街镇的政治结构配置不全、村（居）的政治结构不具备，这就决定了它们在进行社会治理时经常陷入尴尬境地的必然结果。尽管中央要求改变基层这一现状，但这毕竟是宏观的要求，到了地方，终究是要打一定的折扣的，基层的“三少三多”仍然顽强地存在着。

由于基层体制的事多、人少、责任大、权力小的现状，基层工作人员往往是满负荷运转。暂且不说这种工作状态是否会造成基层工作人员的职业倦怠，但它必然会影响到他们的工作态度、工作方式和方法，使他们在面对群众事务、化解社会矛盾时，不愿做大量细致的工作（存在消极懈怠），甚至不会做细致的工作（存在“本领不足”）。在这里，所谓“细致的工作”，是指运用说服的、协商的、带有情感的柔性技术与群众进行平等的互动。而且有时候基层工作的具体进度摆在那里，领导也未必喜欢“软绵绵”的工作风格，在压力之下，也只能放弃“细致的工作”，而走上刚性的轨道，甚至在一些地方，由于政治信任弱化、政府公信力不足等原因，削弱了基层解决问题的能力，缩小了基层的施政空间，刚性的行政强制手段成了基层的唯一依靠。这种情况就不可避免地给人留下了基层工作过于强硬、僵化的不良印象。应当说，这和对基层社会治理要求的“以柔性方式为运行逻辑的基层政权建设”相距甚远。

我国政治结构的另外一种情况也对基层社会治理产生着重要的影响。经过40多年的改革，我国的经济基础和观念上层建筑都发生了变革。这些都要求政治上层建筑（政治结构）发生相应的变化，以彼此的相互适应而达到社会的和谐与稳定。应当说，面对这些变化，我国的政治结构也进行了一定的适应性的改革，但在总体上，我国政治结构的变化是迟缓的，是滞后于经济基础和观念上层建筑的变化速率的。这一状况不可避免地带来了一些消极影响。这些消极影响反映在基层社会治理中，主要有：（1）基层社会治理的政治化倾向；（2）基层社会治理的技术主义倾向。

基层社会治理的政治功能：以实现再组织化为目标的社会建设

在当今的中国，基层社会的分化以及由此而来的“去组织化”现象是一个不争的事实。而一个社会的良性运行需要在一定的社会组织化程度的基础上实现，一个个体化的、利己主义横行的社会必将是混乱无序的，人们之间失去了共同利益、共同价值、共同伦理的纽带，各种底线彻底失守，因而也将不可能有高质量的美好幸福生活。

鉴于中国社会分化以及社会失序的严峻现实，中共十九大提出了当代中国社会主要矛盾的转换，并要实现人民美好生活的政治主张。可以说，在当代中国已经到了解决社会分化以及社会失序问题的关键时刻了，而且围绕这一政治主张的实践在中国已经开始。当然，这一政治主张的具体实践还是要落实在基层，基层是化解社会主要矛盾、实现美好生活的主战场，其进行社会治理的政治功能就是实现社会的再组织化。实现社会的再组织化的过程，就是化解我国社会主要矛盾、实现人民美好生活的过程，就是基层社会走向善治的过程。

在基层社会的再组织化过程中，应当注意如下几点：（1）以基层社会的自治为中心；（2）培育和发展社会自治组织，增强社会力量的多样性；（3）注重基层社会的价值建设及运用；（4）注重基层社会的整体性治理。

结语

在当今的中国，基层社会治理的实践普遍进行着。对于致力于现代化建设的中国来说，基层社会治理的意义自不待言。基层社会治理的实践具有鲜明的中国特色，因而对其展开广泛深入的政治学研究，自然有重大的理论意义和实践价值。

本文主要就基层社会治理进行了较为宏观的分析和探讨，对其具体的、微观层面的政治学研究，有待于在今后的研究工作中继续深化。

好在基层社会治理的实践还在进行中，还会涌现出更多更新更好的实践创新案例，一些好的成功的经验会在基层社会治理的实践中沉淀和固定下来，并有上升到基层社会治理制度层面的可能，同时，一些失败的案例也会在基层社会治理的实践中逐渐显示出来，并作为反面典型，发挥其警示作用，避免再犯类似的错误，保证基层社会治理的高质量发展。这些都会成为今后研究的材料，为研究的深化提供了可能。