重大公共卫生突发事件对“一带一路”的影响

文/林跃勤 郑雪平 米军

重大突发事件及其对国际合作的影响

突发公共事件是指突然爆发、难以预料、有必然原因、后果严重（造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏、严重社会危害和危及公共安全）、需紧急处理的事件。

（一）重大公共卫生突发事件及其与全球化的关联

研究显示，在全球化时代，每个国家都卷入越来越多、越来越深的国际交流中，现代交通工具的普遍使用，加快了人、植物、动物和货物的跨境流动，也加快了病原微生物的移动以及化学和放射性污染的扩散等，并且可能演变为新型流行疾病的广泛传播，甚至演化为全局性、国际性危机。进入21世纪以来，区域性、全球性突发重大公共事件层出不穷，很多通过人员流动造成跨境蔓延并造成巨大灾害和损失。本次新冠病毒全球蔓延对世界造成了最近20年不遇的不确定性、恐慌及信心缺失。哈佛大学教授约瑟夫·奈称，人类最早的全球化就是“环境尺度下的瘟疫全球化”。起于青苹之末的某种不起眼的传染性病毒，会随着人口流动，最终在某处政治、经济、文化中心爆发。牛津大学中国经济研究中心主任彼得·弗兰科潘表示，新冠肺炎疫情提醒我们，如果要避免全球性的重大灾难，国际社会必须进行更加紧密的合作。

（二）“一带一路”建设受重大公共卫生突发事件影响

在经济一体化时代，特别是旨在通过互联互通深化跨境交流合作的“一带一路”倡议下，大量且高频的人际交流难以避免地会使病毒出现人际传播、感染、蔓延，甚至全球大流行，从而使得承包工程、合作园区以及其他建设项目等面临人员隔离限制、供应链断裂以及关停歇业等不利状况。跨国合作项目由于其本身涉及的范围广泛、交流频仍的性质，复杂高频率的人际及物流容易成为疾患病毒滋生和传播的载体。“一带一路”所覆盖的国家和地区自然环境复杂、发展中国家居多，传染病疫情多，公共卫生治理水平较低，公共卫生威胁扩散更快。

（三）重大公共突发事件负面影响及合作治理的意义

1.重大公共突发事件的负面影响不可估量

本次新冠疫情大流行已经波及全球并造成巨大的人员伤亡和医疗成本增加，各国隔离防疫措施造成停工停产、交通运输中断或减少、人员流动受限、供应链受损、投资贸易剧降等。国际劳工组织于2020年4月21日发布的最新一期系列报告《新冠肺炎疫情：刺激经济和就业》指出，新冠肺炎疫情对各国造成了破坏性影响。一些国家将出现严重社会动荡并进而威胁到全球安全、和平与稳定发展，全球化、全球合作也面临新的巨大挑战。

2.应对重大公共突发事件呼唤加强国际合作

重大公共突发事件的突发性、蔓延性、危害性等问题，导致一个国家或一个地区无法依靠自救来扭转，而必须整合全社会和世界各国的力量来进行治理，全球治理无疑是实现公共危机治理的有效途径。乌尔里希·贝克在《世界宣言》中提出，在全球风险社会里，必须建立全球风险防范体系，最终从以每个国家的公民社会为单位扩展到“全球公民社会”，共同抵御各种全球性的风险。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯4月2日说，团结起来、全球行动是对抗病毒及其破坏性后果的唯一方法。迄今，如何消除合作主体利己的利益算计、消除搭便车行为、发掘和激励各主体合作愿景和协调行动等方面，兼具合理性、针对性、可行性和有效性的规律探索及对策建议依然显得不够充分、完整。

3.需要审慎评估并妥善应对疫情对“一带一路”建设的影响

鉴于本次重大公共卫生突发事件尚未结束，其对“一带一路”建设的影响也不能作出最终结论，但迫切需要作为“一带一路”倡议者的中国倡导、协同所有参与方深入研究、出色回答这一命题，包括：冷静审视评估重大疫情对“一带一路”建设可能的冲击和损害；探讨完善“一带一路”公共卫生治理水平的完整机制和方法体系；以共同抗疫，有力应对疫情挑战；维护和推进“一带一路”倡议并推动其正常稳健运行、持续发展以及推动区域命运共同体和人类命运共同体建设，等等。

警惕全球疫情大流行对“一带一路”建设的负面影响

（一）人员流动受阻导致一些合作项目无法正常运转

疫情爆发后，全球100多个国家包括一些“一带一路”沿线国家采取关闭边境、取消或减少国际航班、收紧签证、取消工作居留等限制措施，导致境外一些在建或拟开工建设的项目因中国专家或骨干员工缺位不能正常运转。如印尼雅万高铁项目一些核心工程因100多名中国高级员工不能及时返回而停工；拥有160多家企业和2万多名工人的柬埔寨西哈努克维尔经济特区因中国高管不能正常到位而陷入困境；一些新的项目考察洽谈、展会、员工进修培训计划等被取消或延期。

（二）部分供应链断裂影响一些项目正常运行秩序

“一带一路”建设是多国供应链、产业链和价值链的相互交融，任何一个环节的短缺都会产生连锁反应。春节放假以及防疫隔离，导致国内部分企业停工，加之国际运输清关拖延等，国内一些产品和零部件供应出现短缺，导致对“一带一路”沿线国家的一些出口下降。如2020年一季度中国汽车产量同比下降45.2%；中国国内供应及跨境运输中断导致印尼雅加达至万隆高铁项目因建筑材料短缺与交付延迟影响施工（这些材料对中国依赖度高达50%）。一些国家还对从中国进口商品设限或者企业出于对中国供货缺乏信任而减少或取消从中国订货。一些工程承包项目将因不能按期施工和竣工运行，面临合同违约索赔难题。东道国加强对海关入关检查及清关时间延长导致成本费用增加。疫情还影响到部分国内企业的正常进口、库存及加工能力。

（三）“一带一路”沿线国家的正常经济活动受到打击

各国相继出现疫情以及政府出台封关隔离和停产政策等，不仅使一些基建项目停工停产或拖延工期，也使当地正常经济生活受到严重影响，居民正常生活节奏被打乱，失业大幅度增加，收入及生活水平下降，政府防疫支出暴涨、经济下滑等。疫情对俄罗斯、中亚国家及其他沿线国家经济的冲击开始显现。沿线合作国家整体经济状况恶化无疑对“一带一路”建设形成负面影响。

（四）可能出现投资缩减以及债务纠纷

各国在短期内将大量财力用于刺激国民经济，将会影响到其用于支持长期的“一带一路”项目建设的金融资源。出于对沿线中低收入国家的债务和财政可持续性的担忧，用于“一带一路”项目的优惠金融资源可能会减少。一些项目会因为疫情出现停工停产、延滞或投资、金融支持缩减，出现成本升高、亏损或者资不抵债等风险，最终合作方只能停产关闭、取消项目或者债务重组。有研究称，新冠病毒引爆的非洲石油、铜矿等大宗商品价格暴跌导致中国在非洲的投资和贷款损失2000亿美元。中非“一带一路”基础设施项目大部分投资可能难以收回。中国可能减少对欧洲港口、机场等基础设施项目的直接投资。

（五）共建“一带一路”氛围受到一定冲击

危机时刻舆论乱象爆棚，境外一些不友好媒体戴着有色眼镜看“一带一路”，刻意放大或者歪曲疫情对“一带一路”建设的负面影响，漠视和贬低中国与沿线国家合作抗疫以及稳定维持合作局面的积极努力，如认为：病毒可能使“一带一路”建设出现曲折倒退，新型冠状病毒将通过“一带一路”使中国本地疾病演变为全球威胁，尤其是亚洲、非洲等病毒应对能力脆弱的国家更容易遭遇冲击，等等论调不一而足，给沿线国家民众及媒体对中国疫情及中国防疫成效的真实认知抹上阴影，损害对中国企业、产品、服务及“一带一路”建设合作的信任感和信心。

致力强化“一带一路”突发公共卫生治理体系和能力

本次全球疫情大流行让各国看到了全球化时代突发事件带来的风险不确定性和泛在性，以及自身公共卫生防疫系统的脆弱性，凸显出强化跨境公共卫生合作、健全和创新突发公共卫生事件应急国际合作机制的紧迫性。

（一）加强合作尽快打赢防疫战

1.与各国加强信息与经验交流

中国国内疫情爆发后，中国用2个多月时间群策群力基本控制住了疫情，用自身的智慧和行动证明了中国抗疫卓有成效，得到世界卫生组织的赞扬和其他一些国家的认同和借鉴。中国建立了向所有国家开放的新冠疫情防控网上知识中心，并通过各种途径向100多个国际组织和国家及时通报信息和交流经验，发布7版防疫手册并翻译成多国语言。举办数十场次的国际视频会议，与世界卫生组织以及其他国家专家交流防疫经验，为各国防疫提供了有益经验，中国也从中得到诸多启示。

2.向沿线国家尽力提供医疗援助

疫情爆发后，中国展现了大国担当和大国责任，向俄罗斯、伊朗、伊拉克、意大利、西班牙捷克等众多疫情较为严重的沿线国家提供大量医护产品、设备，并派出医疗专家，为这些国家遏制病毒蔓延和防治感染者贡献中国力量。中国积极支持并配合世卫组织防疫活动，参加G20特别峰会、签署世卫组织倡议、参与世卫组织特别会议，还两次向世卫组织提供捐助，承诺将在两年内提供20亿美元国际援助。

（二）多举措促进复工复产

1.尽快恢复供应链

鉴于疫情对全球经济及“一带一路”沿线国家经济秩序的巨大打击，为让“一带一路”建设陷入停滞的部分项目尽快恢复正常运转，在确保防疫要求条件下，抓紧复工复产稳定经济成为头等大事。首先是要抓紧国内企业复工复产，其次是要尽快恢复国际货运，协调沿线国家海关口岸监管机构加快过境通关放行速度，及时满足国外对中国商品、设备、零部件及其他原材料等的需求。国内企业要有序复工复产，稳妥推进“一带一路”项目供应链恢复正常。

2.以防疫为前提，适度放松人员流动及复工限制

中国政府相关部门要积极与沿线国家医卫、边境海关等部门加强协商，依据疫情变化及兼顾防疫要求适当分阶段、分区域放松入境限制，在与当地卫生部门合作组织人员病毒筛查及合理隔离之后，尽快组织项目复工生产。国内员工部分还不能到位的可以适当增加招收当地员工，并采取远程视频会议等形式加以培训以满足项目运行需要。还可以与相关国家联合研究试行“高管特别绿色通道”机制。

3.加大复工复产政策协调及扶持力度

为支持“一带一路”供应链恢复、人员正常往来以及维持生产经营节奏，中国应与沿线国家协调政策，尽可能消除各种政策壁垒及人为过度干预，尽量相互给予“一带一路”建设参与者政策支持。如取消一些过度的出入境和签证居留及劳务申请限制措施；取消或者简化各类关境查验程序和手续，维持对跨欧亚大陆运输的铁路货运补贴，至少保留部分出口补贴；降低各类行政性收费，加快货物过境速度和降低成本；给予相关复工企业加快开工的金融财税支持，特别对于某些因疫情遭遇重大损失的项目或者投资合作方遇到重大财务危机的项目给予税收减免并加大财政、信贷、保险支持；协商调整投资合作计划；仲裁司法部门要协调所在国相关机构对合作中发生的劳资、债务纠纷等妥善处理。

（三）增信释疑，坚定共建“一带一路”合作信心

中国政府、媒体以及企业都要行动起来，积极发声，及时、客观、准确地利用各种平台渠道向世界特别是向“一带一路”建设沿线国家发布中国真实疫情动态及防控进展，澄清事实、弘扬正能量、激励合作。要加强与沿线合作国家的传媒合作及与“一带一路”新闻合作联盟、“一带一路”记者组织等的合作，中国驻外使领馆可以借助当地有影响力的传播平台等，向世界讲述中国真实抗疫故事，破除各种无端谣言和无底线责难，增信释疑。发挥“一带一路”智库合作联盟等机构在加强传染病流行规律和预警应对研究、推动健康丝绸之路建设等方面的建言献策作用。中资企业也应该自觉履行自身社会责任，为项目所在区域的防疫提供力所能及的帮助和支持。

（四）促进“一带一路”公共卫生跨国应急体系与能力建设

1.建立“一带一路”重大公共突发事件应急合作体系

中国应倡建“一带一路”重大公共突发事件应急联合机制。具体由中国国家发改委、商务部、外交部、国家开发银行会同国家卫健委、国家应急部、出入境管理等部门倡导联合沿线国家相关政府管理部门建立“一带一路”重大公共突发事件跨部门应急委员会，全权负责并协调建立包括流行病、传染病以及恐怖袭击、地震等重大灾害的突发事件应急合作框架体系。还应研究建立健全相关法律制度、章程，完善“一带一路”重大突发公共事件应急机制建设的法律法规基础。可在各国设立分委会。加快“一带一路”自然灾害防治和应急管理平台建设，完善快速沟通信息系统、响应流程、责任主体协调、执行保障制度等。

2.建立中资企业和项目集中地突发事件应急反应分支机构

可以考虑设立双边分委会以及在合作园区等合作项目较多、中资企业集中的区域设立混合分委会，联合设立突发事件应急子平台，并设立日常管理机构，开展应急演练，将长效管理与日常管理有机结合起来。特别是可率先在对建构“一带一路”突发事件应急机制产生共识和合作意愿较强的重要支点国家，以及境外合作园区和中资项目较为集中的国家或地区，开展公共医疗卫生和重大突发事件应急机制建设，率先突破，发挥示范效应。

3.加大对沿线合作国家公共卫生基础设施投资力度

中国要以应对这次重大突发疫情为契机，加大对“一带一路”沿线国家特别是境外合作园区和中资企业较为集中地区的公共卫生基础设施方面的投资；更加积极参与沿线国家重大疾病防控领域的合作；开展医院援建项目、医疗设备援助、医护人员援助、专项疾病援助等多种医疗卫生援助；带动沿线各国对各种自然灾害、传染病疫情等灾害卫生应急、医疗救援水平的提高。推动在边境口岸（邻边国家）、境外合作园区及其他重大项目区域周围设立健康卫生及安全生产平台，提高传染疾病等的检测、评估、监控、快反和防治能力。中国不仅要立足自身资金，同时还应加强与多边金融机构的合作，并积极鼓励支持私人资本和资金参与。

4.加强“一带一路”卫生健康共同体科技创新合作

中国需要发挥自身在医药科技、医药产业包括中医药等领域的研发与生产能力，为全球提供更多、更新、更好的公共卫生产品，并在世界卫生组织框架下联合沿线国家将人工智能、大数据、卫星监测、全球定位系统和遥感等一系列技术及其国际前沿的管理方法引入公共危机管理领域，开展重大疫情检测和防治、疫苗开发、新药研制、临床试验以及市场准入等全方位合作。开展国际合作加快疫苗研发并分享。依托中国在5G、大数据、电商等方面的优势与合作国家的合作，不仅能为“一带一路”的建设发展注入新的活力，也可对美国的对华科技“脱钩”策略形成一定反制。