后精准扶贫时代的贫困治理：制度安排和路径选择

文/唐任伍 肖彦博 唐常

“贫困”是个永恒话题，任何时代、任何国家都存在着“贫困”。世界上很多发达国家的物质财富已经极大丰裕，但仍然存在着“贫困”。因此消除“贫困”是一个世界性难题。中国实现了从“短缺”走向“充裕”，从“贫困”走向“小康”，通过“精准扶贫”，打赢脱贫攻坚战，消除绝对贫困，全面建成小康社会，中国的贫困治理进入后精准扶贫时代。

贫困韧性和迁移性导致贫困转型

贫困分为“物质贫困”和“精神贫困”。“物质贫困”包含绝对贫困和相对贫困，绝对贫困表现为物质上的匮乏，是缺乏维持生存所需要的生活必需品的一种状态，无法进行简单再生产，威胁到生命的延续。而相对贫困则是相比较而言的贫困，是与不贫困的社会成员相比较的一种衡量和测度，呈现出主观判断性、普遍性、动态性、长期性状态，存在于一切社会中，实质上是社会的不平等、不公平状态。而“精神贫困”则是行为科学意义上的“贫困”，是“个体失灵”或“行为失灵”，贫困者不能按照理性原则进行决策和思维，导致个体福利无法最大化，成为物质贫困的精神元素，最终进入“贫困陷阱”的恶性循环。

贫困受文化影响，具有很强韧性。中国传统文化中“安贫乐道”的观念根深蒂固。孔子把对待贫穷的态度作为区别君子和小人的标准，道德高尚的人超然于贫穷之外，独善其身。儒道释三者合流更加强化了这种“安贫乐道”的贫困心理。中华文化中这种“安贫乐道”的贫困观念，是契合农耕文明、适应生产力水平低下、工具简陋和生产资料有限时代的文化，具有超强的抗贫困韧性、耐久性和忍受力，是战胜靠天吃饭的农业文明的一种精神武器，对于塑造民族性格产生了很强的正向激励，使得民族成员面对贫穷落后的逆境和压力仍然保持一种坚韧不拔、刻苦耐劳的品性，并能够穷则思变，形成一种有效应对、适应与复原、成长的心理机制，铸造了华夏子孙对待贫困罕见的隐忍、坚忍、苦忍、忍受、忍熬、忍耐的人性、人格、人品的质地和应力，面对贫困的重压，仍然具有异乎寻常的质量、弹性和力度，以及战胜贫困的信念、意志、毅力和恒心，保持了中华文化的生生不息和赓续发展。

但是，中华民族对贫困的这种韧性和抗力，也带来了难以愈合的负面心理，产生了很多现代人难以理解的“穷人心态”。社会心理学认为，贫困心理基因有记忆、有遗传，越是贫困的人，越具有贫穷思维和贫困习惯，接受外界信息的心智容量萎缩，认知“带宽”被稀缺心态堵塞，使人的思维、行为、眼界受限，认知能力和执行控制力大幅降低。研究证明，贫困者大脑“带宽”中占据的全是为满足生理需求所需要的油盐柴米之类的稀缺物，注意力、观察力、分析能力等都让位于解决饥饿的稀缺需求，丧失了承担风险、敢冒风险的勇气，限制了想象力。这种资源稀缺的窘迫生活造成的“穷人心态”表现在日常言行举止中，潜移默化地影响到子女，降低了后代的“带宽”，使后代心态也变得消极和短视，从而产生贫困迁移，陷入贫困代际传递怪圈。

“后精准扶贫”时代绝对贫困治理转型到相对贫困治理，呈现出六个特点：

第一，绝对贫困向相对贫困转型。绝对贫困本质上是生存贫困，是一种最低需要的缺乏，无法达到生活所需的最低需求水平，衡量的标准是根据收入、消费、基本生活状况制定的稳定数值。后小康时代，生产生活资料匮乏、难以维持简单再生产的“贫困循环”得到缓解，资源绝对稀缺型的物质贫困转变为对贫困主观理解的相对贫困上，实际上反映的是整个社会收入分配的差异。人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，收入分配的不平等，决定了相对贫困将会长期存在，并成为后精准扶贫时代贫困治理的主要目标。

第二，一维贫困向多维贫困转型。以经济贫困为主要形式的绝对贫困消除后，人民不仅对物质文化生活质量和精神文化的追求提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，一维收入贫困将转型为多维福利贫困。贫困不仅仅是经济上收入低下的表现，更是一种权利缺乏或其他条件不足的表征，体现了社会参与能力、收入创造能力与机会获取能力的缺失。联合国开发计划署认为人类贫困指的是不具备基本的人的能力，例如文盲、营养不良、卫生条件差等，能力贫困、精神贫困、文化贫困、信息贫困和生态贫困等成为贫困的主要范畴。

第三，生存性贫困向发展性贫困转型。通过“两不愁三保障”的精准扶贫，生活资料匮乏、难以满足基本生存需要的生存型贫困在2020年已经全部消除，生存和温饱已经不是衡量是否贫困的绝对标准，持续发展成为衡量贫困与否的重要准则。社会学家亚伯拉罕·马斯洛的需求五层次理论中的较低层次的生理需求和安全需求基本得到满足，社会需要、尊重需求和自我实现的需求成为最迫切的需求，后精准扶贫时代面对的主要是发展性贫困。

第四，收入型贫困向消费型贫困转型。绝对贫困的生成大多是因为无固定收入来源，缺少劳动力、因病、因学等原因，全面建成小康社会后，农村居民的收入大幅提升，基本生存问题解决，对生活品质和生活质量的追求更高，消费需求多样化，消费品质高端化，服务性消费的需求增大，农村居民迫切需要改善生活质量，再加上农村交通设施日益完善，信息交流日益便捷，人口流动性增加，人们的消费习惯和消费观念产生巨大变化，伴随有效供给不足及供给方式落后，使得消费型贫困现象凸显。

第五，原发性贫困向次生性贫困转型。原发性贫困是最初的、最早的贫困，次生性贫困则是二次生成的、派生的贫困。异地搬迁集中安置的农民，在失去土地或者安置点远离劳作地点后找不到新的工作，失去收入来源导致生活水平低于其他同类人群；一些暂时脱贫的人口由于资产缺乏和社会保障强度不高，抵御不了疾病、自然灾害等风险而致贫，成为原发性贫困衍生出的新型贫困，给后精准扶贫时代的贫困治理带来新的挑战。

第六，农村贫困向城市贫困转移。精准扶贫主要针对农村人口，随着城市化的推进，大量人口从农村转向城市，受文化水平和工作技能限制，城乡二元制度的惯性硬约束与转移人口自身思维、意识形态的软约束，使得转移人口难以真正融入城市主流，阶层隔离显现，“候鸟式”“钟摆式”的新市民成为最脆弱的一群，收入不稳定、劳动风险大、精神上无所寄托，从前的绝对贫困者以相对贫困者的新形态转移到城市，成为城市的新贫困者。

后精准扶贫时代贫困治理的困境和治理诉求

贫困的多元性、社会性、稳定性和传递性，使得贫困治理难度加大。后精准扶贫时代面临的是看不见、摸不着的精神上的匮乏，更加复杂的相对贫困治理难度丝毫不亚于绝对贫困。

贫困发展的动态性决定了贫困治理的长期性。经过救助和帮扶可以脱贫的大都是因为突发的偶然因素导致的暂时贫困，长期贫困则是通过扶持仍难以摆脱的，私域或公域的资产和资源赤字从父辈传递到子辈，贫困从“代内”演变为“代际”，导致贫困的相关条件和因素在家庭内部由父母传递给子女，子女重复父母境遇。因此，长期贫困具有持续时间长且代际传递的特点。贫困的动态性使短期贫困一遇自然灾害或突发的社会政治经济因素冲击，就会演变为长期贫困，导致贫穷恶性循环。

贫困成因的复杂性决定了贫困治理的长期性。贫困是多因素的产物，资源稀缺只是表象，既有个人和家庭禀赋缺失的因素，也有后天教育不足造成发展困难的因素，还有自然灾害和社会问题的冲击因素等。不从根本上消除发展问题，只能解决暂时性贫困，最终可能导致福利依赖。后精准扶贫时代，贫困治理的本质是实现和保障贫困人口的生存权和发展权，使贫困人口具备自我发展的能力，既要实现经济脱贫，又要实现精神脱困，不仅要“输血”，更要“造血”，这凸显了贫困治理的艰巨性和长期性。

后精准扶贫时代贫困治理的长期性和复杂性，决定着相对贫困治理需要新的思路、新的诉求。

首先，后精准扶贫时代贫困治理必须克服“碎片化”治理模式，重塑整体性治理。消除绝对贫困是一项系统工程，国家投入了大量人力物力财力，取得了显著成效。后精准扶贫时代的相对贫困治理，涉及政治、经济、文化等领域，面临贫困治理主体价值取向、利益诉求不一致，而传统的资源配置“碎片化”、政策措施分散化、治理路径“山头主义”“地方主义”“短视化”，无法统一布局，难以形成合力，因此需要重塑整体性治理，治理主体间通过充分沟通与合作，达成有效协调与整合，彼此政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，形成整体性、无缝隙的治理模式，破解相对贫困治理“碎片化”困局。

其次，后精准扶贫时代贫困治理必须破除城乡二元格局，实施城乡一体化治理。相对贫困治理核心是发展的不平衡和不充分，表现为城乡、区域和个体间的不平等。一方面精英和强势群体对资源的捕获和优先利用，对弱势群体产生相对剥夺感。另一方面由于历史原因以及体制因素，消除了绝对贫困的广大农村，公共服务在相当长时期内很难赶上城市水平，主动或被动参与到城市化进程中的大量农村人口，精神上、心理上很难融入城市中，成为城市中的“边缘化”人群，逐渐陷入“相对贫困陷阱”；而留在逐渐“空心化”农村中的人基本上成为新的弱势群体，尽管衣食无忧，但精神空虚、心理孤寂，社会资本缺少，很难获得“上行流动”机会，贫困“代际传递”、农民工社会融入等问题凸显，社会出现新的分层和分化，最终导致新型贫困。

最后，后精准扶贫时代务必摒弃运动式贫困治理模式，建立制度性贫困治理模式。绝对贫困的“运动式”治理是最理性和有效的选择，充分发挥了中国特色社会主义制度优势，短期内举全国之力脱贫攻坚，成为世界上减贫人口最多、率先完成联合国千年发展目标的国家。但这种“运动式”运行和实践，依靠的是治理主体的权威性，通过“政治任务”和超强的动员能力，短促出击获得高效回报，很难可持续发展。后精准扶贫时代的相对贫困治理面临的环境更加复杂，“运动式”治理难以发挥持续效果，且容易出现反弹和“内卷化”，因此需要一种细工慢活式的精细治理，制度性贫困治理是一种必然选择。

后精准扶贫时代“攻心为上”贫困治理的制度安排

相对贫困治理作为世界性难题，对后精准扶贫时代的中国来说，如何进行制度安排，是一个重大战略性选择。从整体上来说，后精准扶贫时代的贫困治理进入“攻心”时代，重点在于矫正弥漫于这个社会的“精神贫困”，克服“穷人心态”，扩展相对贫困人口的“带宽”，通过正式制度和非正式制度的安排，从精神上滋养相对贫困者，使他们“带宽”扩展，大脑不再被资源稀缺俘获，心理上不再为资源稀缺而感到焦虑和不安，改变限制智力和判断力的“稀缺头脑模式”。因此，后精准扶贫时代贫困治理的制度安排必须注重整体性、精准性、长期性、有效性。

第一，建立起与国际接轨的多维动态识别标准，提升贫困治理的精准度与有效性。后精准扶贫时代的贫困治理由原来的物质匮乏、经济水平较低的物质贫困、收入贫困转化为发展机会不平等、能力缺失以及社会排斥等精神贫困、发展贫困，现有单一贫困识别指标难以适应后精准扶贫时代的贫困治理，借鉴联合国、世界银行以及西方发达国家行之有效的贫困识别标准体系，将传统贫困治理中忽视的“社会排斥”“文化贫困”“精神贫困”“发展贫困”等因素纳入识别体系之中，建立起与国际接轨的多维度贫困识别标准，成为后精准扶贫时代贫困治理基础。

第二，加强贫困“耻感文化”的制度建设，有效发挥贫困治理对象的“主体性”作用。在绝对贫困治理过程中，贫困者成为被优待群体，一些人滋长了不以贫困为耻，反以贫困为荣、依赖政府、不思进取、坐享其成、争当贫困户的心态，“耻感文化”缺失成为陷入“贫困陷阱”的精神诱因。贫困者丧失积极主动、勤劳开拓的文化张力和摆脱贫困的上进冲动，加大了贫困治理难度。因此，后精准扶贫时代的制度安排，要遵循人类认知规律，将文化认知嵌入到贫困治理的制度建设中，大力投资非正式制度建设，加强对心智不健全、社会素养不够、内生动力不足的“穷人心态”的制度矫正，复兴、发育儒家文化的“礼义廉耻”，发挥“耻感文化”在贫困治理中的宣教作用，强调羞耻之心在贫困治理中的约束作用，重塑耻感基础上的社会道德评价机制，形成以贫穷为耻、以勤劳致富为荣的文化氛围，激发贫困者内生动力。

第三，借鉴“社会性商业”模式，释放社会企业在贫困治理中的潜力。传统贫困治理是一种“授人以鱼”，缺乏后劲，难以彻底有效地解决贫困问题。后精准扶贫时代运用“社会商业”模式进行贫困治理，发展社会企业，使社会企业以实现社会功能为目标，追求精神回报而非物质回报，从而有效解决贫困问题。因此，政府要在制度设计上为社会企业发展创造公平法制的社会环境，保障社会企业合法地位和权益，大力推广社会企业文化，引导社会企业良性发展。

第四，建立贫困治理法，从制度上构建贫困治理的长效机制。“运动式”贫困治理具有“从重、从严、从快”的治理功效，短期治理效果明显，但这种依靠外力的治理模式治标不治本，存在路径依赖，返贫风险大。后精准扶贫时代要变“运动式”治理为“制度性”治理，尽快建立贫困治理法，形成贫困治理长效机制，化解贫困代际传递。制度性贫困治理要建立在大数据和完整信用体系上，要有科学的识别机制，建立起以信用为依据的贫困治理保障网，清除“碎片化”思维，防止贫困从农村向城市转移、代际转移、空间转移、形态转移的发生，建立城乡系统互补、协调和融合发展的共生单元，统筹城乡、区域、形态一体化治理，从空间融合、经济互动、社会分配、生态环境和精神调适等维度，促进城乡、区域之间资源互动、物质和精神文明建设交融。

第五，后精准扶贫时代的贫困治理重心在“精神贫困”治理。后精准扶贫时代贫困治理的制度安排重心由物质贫困治理转移到精神贫困治理上，将“授人以鱼”转化为“授人以渔”，充分发挥非正式制度功能，从心理和行为机制上进行干预，使贫困者“无志”转为“有志”、“无为”变为“有为”、“自卑”转变为“自尊”，克服人的非理性行为，避免贫困者的自卑、自贱、自污甚至自损的个体失灵，扩展贫困者“带宽”，更多地利用社会规范，发挥社会声誉和“面子”的正向影响力，激发相对贫困者致富的内生动力。对于“失志”“无为”的相对贫困者，有针对性地实施心理干预，挖掘相对贫困者潜在的积极特质、情感和情绪，解决短视和低自控力的缺陷，唤起内心的觉醒，构建政府、市场、社会、个体四维度的“四元治理体系”。