县级政府履行教育职责监测指标体系构建与运用策略初探

赖长春

(四川省教育科学研究院，四川 成都 610225)

对政府履行教育职责评价是义务教育均衡发展督导评估的重要内容，后来独立成为督政的重要抓手。根据督导评估指标，利用国家统计数据和调查获得的系统数据，对人民政府履行教育职责情况进行监测评估，并面向社会和学生开展满意度调查，是政府履行教育职责评价的重要环节(为便于行文，以下将“政府履行教育职责”简称“政府履职”)[1]。科学的指标体系是开展监测工作的前提和基础，合理的监测模型是解释监测结果的重要依据。以县级政府为履职主体、以基础教育和中等职业教育为履职对象和内容，探讨监测指标体系及其运用，可以为有效监测县级政府履职提供理论和实践指导参考。

一、政府履职监测指标体系建构的逻辑与原则

(一)政府履职监测指标体系建构的基本逻辑

1.CIPP模式：政府履职监测指标体系构建的理论逻辑

CIPP模式，也称决策导向评价模式，包括背景评价、输入评价、过程评价和结果评价四个方面。CIPP模式整合了诊断性评价、形成性评价和终结性评价，其目的不在证明，而在改进，强调并突出评价的发展性功能。

借鉴CIPP评价模式的理念，在政府履职监测中，背景监测的内容为政府履职的能力，核心是支撑教育发展的经济社会发展水平；输入监测的主要内容是实现计划目标所需的条件与资源，核心是教育投入和保障水平，具体包括教育经费投入、学校规划、办学条件改善、师资配备；过程监测是对所输入的各要素进行整合利用使其效益最大化状况的监测，主要体现为教育治理水平；结果监测是对教育输入及过程治理程度与效果的监测，主要体现为教育发展水平和教育满意度。

2.行为结果管理绩效评价：政府履职监测指标体系构建的实践逻辑

行为结果管理绩效评价包括两个方面，即工作行为和工作结果，是以行为为基础的考绩方法和以结果为基础的目标管理考绩方法的结合。借鉴行为管理的思想，可以紧密围绕政府“做了什么”、“结果如何”这一实践逻辑来构建政府履职监测指标体系。“做了什么”即履职行为，主要指政府领导、管理、保障、推进教育事业改革发展稳定工作情况；“结果如何”即履职结果，主要指教育事业发展水平，以及人民群众对政府履职行为和结果的主观感受，即教育满意度。

(二)政府履职监测指标体系建构的基本原则

1.系统性原则

所谓系统性原则：一是指在建构指标体系时要考虑政府履职的各个方面，“领导”“管理”“保障”“推进”四方面缺一不可，体现“全面履职”，不能“漏职”；二是指各维度之间要有联系，不能彼此孤立存在，按一定逻辑自成体系，同时符合上文所述的CIPP评价模式和行为结果管理评价模式的基本原理。

2.针对性原则

所谓针对性原则：一是职责法定。确定的任何一条指标要有合法依据，针对现有的法律法规和政策提出，而不仅是理论构想，这是建构政府履职监测指标与其他指标的重要区别之一。二是在体现系统性、全面性的基础上，要突出重点。针对教育改革的重点领域和关键环节，积极回应当地人民群众反映强烈的急难愁盼。三是要因地因时而异。监测指标可以相对稳定，但监测点可以变化，不同区县以及相同区县不同年度针对同一指标可以选用不同的监测点。

3.计量性原则

所谓计量性原则，一是指所建构的指标要能够可测、可量，定性评价指标不宜作为监测指标；二是所建构的指标具有可比较性，能够用于跨年度的增值评价以及在同类中进行横向比较；三是通过计量能够区分出指标的层次性，比如，预期性指标(通过努力可以实现的目标)、约束性指标(必须实现的目标)、引领性指标(鼓励实现的目标)。

4.价值性原则

所谓价值性原则，是指评价指标涉及的内容要有导向性。一方面，指标体系和年度监测点中，涉及教育时代主题的指标数量要占多数，如“更高质量”“更加公平”“更加满意”；另一方面，在监测点中，有关教育时代主题的指标权重也应相对较高。

二、政府履职监测指标体系的基本框架

基于CIPP和行为结果管理评价模式，依据建构指标的基本原则，可以建构出“一体三翼”的县级政府履职监测指标体系。“一体”是指政府履职背景，这是政府履职的基础条件，用以测量政府能在多大程度、多大可能和多大范围履行教育职责。“三翼”是指建立在履职可能性基础上的实际履职行为、结果，以及人民群众对履职行为、结果的满意度。

(一)政府履职背景评价

背景评价的核心指标包括人口统计指标和经济发展指标。

1.人口统计指标

人口统计指标主要包括常住人口和学龄人口，是教育规划和学校布局调整的重要依据。比如，《幼儿园建设标准》按照服务的常住人口规划幼儿园建设规模，一般而言，每3 000人口，应规划3个幼儿园(90人)，每3 001～6 000人口，应规划幼儿园6班(180人)，每6 001～9 000人口，应规划幼儿园9班(270人)，每9 001～12 000人口，应规划幼儿园12班(360人)[2]。

2.经济发展指标

研究表明，人均教育经费与人均地方财政收入的相关系数为0.94，与人均GDP的相关系数为0.87，而且人均地方财政收入与人均GDP的相关系数为0.95[3]。所以，监测政府履职时，应考察其经济社会发展水平，这是其履行教育职责的基础条件和可能性。经济发展指标通常有GDP、人均GDP、GDP年增长率等。

(二)政府履职行为评价

政府履职行为包括输入行为和过程行为。输入行为主要采用教育保障水平来监测，过程行为主要采用教育治理水平来监测。

1.教育保障水平

教育保障水平包括教育投入水平、教育规划水平、条件改善水平和师资建设水平。

第一，教育投入水平。GDP或人均GDP只能反映教育投入的可能性，不能反映教育投入的实际水平。相当长一段时期，评价教育投入水平采用的是“三个增长”，目前采用“一个不低于、两个只增不减”，即“保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例一般不低于4%”，“确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减”[4]。2018年国家对省级政府履职评价时，衡量教育投入采用的就是新指标(《对省级人民政府履职评价的测评体系》第65测评点)。

第二，教育规划水平。教育规划是一个国家或一个地区在一定时期对教育事业的发展规模、规格要求和所采取的重要措施等拟定的计划或纲领，是国民经济和社会发展规划的重要组成部分[5]。“教育规划”既包括整体的宏观教育规划，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，也包括针对某一特定区域的专题性规划，如《加快中西部教育发展行动计划(2016—2020)》，还包括针对某一特定问题的单项规划，如《农村义务教育学生营养改善计划》。评价教育规划水平主要看两方面：一是“有没有”，做到应有尽有；二是“好不好”，即“编制的质量好坏与品质高低”。评价标准包括合法性、科学性和可行性等[6]。

第三，条件改善水平。不断改善办学条件是政府履职的重要内容，《教育法》第七章对此进行了专章规定。各级各类学校的办学条件各有不同，其外延各有所指。评价办学条件改善水平重点看两方面：一是普遍性的办学条件达标情况，如，县域义务教育均衡发展督导评估认定时，把所有义务教育学校办学条件是否达标作为前提。二是特殊区域或学校办学条件的改善情况。如，四川规定：“对于小规模学校，原则上生均校舍建筑面积不低于7.85平方米；生均图书册数不低于25册；每名学科教师配备1台计算机；功能室和教学仪器设施满足教育教学需要。对于寄宿制学校，原则上生均学生宿舍建筑面积小学不低于5平方米、初中不低于5.5平方米，食堂(伙房)生均建筑面积1-1.2平方米；寄宿学生每人1个床位；有开水供应和淋浴设施；有开展团队活动必需的场地与条件。”[7]

第四，师资建设水平。教师是教育的第一资源。配备并建设一支高水平的教师队伍是政府重要的教育职责。评价师资建设水平通常有三个维度：一是数量足，要按照国家和地方教育政策规定，按学科和生师比配齐配足各类教师；二是质量好，所配备的教师在满足基本要求(如学历要求)前提下，高标准配置、同质量培训培养；三是结构优，教师的学科结构、年龄结构、学历结构以及校际差异、区域差异合理。

2.教育治理水平

教育治理水平是评价政府“过程投入”的重要指标。教育治理是指“国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程”[8]。现代化是教育治理的发展趋势和时代要求，教育治理现代化水平监测可选用教育决策科学民主指数、教育法治指数、教育公共事务透明指数、教育政务效能指数、教育监督质量指数、教育清廉指数6个指标[9]。《对省级人民政府履职评价的测评体系》有多处涉及教育治理水平的评价，如，具体测评内容第十、第二十五、第三十七均是与教育治理相关的内容。

(三)政府履职结果评价

政府履职的结果是指政府通过输入系列教育资源和过程管理之后带来的教育发展水平的变化，主要采用教育普及率、教育公平度、教育质量度、教育贡献度来评价。

教育普及率是指某特定年龄人口中达到某层次学校毕业人数的百分比，它标志某层次教育的普及程度[10]，常使用的指标有义务教育普及率、高中教育普及率等。教育公平是社会公平在教育领域的具体体现和延伸，核心是“人发展的公平，是可以激发个人能力，并使其能表达自己的感受，积极参与和决策的教育公平[11]。实践中，监测教育公平度的指标很多，如基本办学条件校间差异系数、义务教育阶段进城务工人员随迁子女在全日制公办学校就读的比例等。监测教育质量的核心指标是各级各类学校学生全面发展的程度，通常选用学业水平达标率、毕业年级升学率、体质健康优良率等指标。监测教育贡献度可采用新增劳动力平均受教育年限、新增劳动力中受过高中阶段及以上教育的比例、主要劳动年龄人口中受过高等教育的比例等指标。

(四)教育满意度

教育满意度是人民群众对政府履职的努力程度及努力效果的主观感受，以及由此产生的忠诚或埋怨的心理状态。当前，学术界大多从满意的内容角度建构教育满意度监测指标，比如，有学者从政府职责、学校管理、师资队伍、教育效果四个维度提出了地方政府义务教育工作满意度评价指标体系[12]。四川省近五年教育满意度测评实践主要从满意度的概念出发，采用了逻辑连贯的四组指标来监测教育满意度及关联因素：一是教育期望，如对学生发展的期望，对教师教学的期望等；二是体验感，如师生的公平感、幸福感；三是满意度，包括校长满意度、教师满意度、学生及家长满意度、社会公众满意度等；四是忠诚度，如学生转学意愿、教师留职意愿等。

综上所述，基于CIPP评价模式和行为结果管理模式，可将县级人民政府履行教育职责监测指标体系构建见表1。

表1 县级政府履职监测指标体系

三、政府履职监测指标体系的运用策略

运用政府履职监测指标体系需要运用“向下”与“向上”两种策略。“向下”的策略就是以问题为导向，科学确定年度监测点；“向上”的策略就是以监测指标之间的关系为基础建立合理的监测结果解释模型。

(一)以问题为导向确定年度监测点

树立问题意识、坚持问题导向，是新的时代条件下开创事业发展新局面的必然要求。对政府履行教育职责进行监测，一方面要监测政府对人民群众反映强烈的急、难、愁、盼等问题的化解程度，另一方面，要发现政府履行教育职责时是否“挂空档”。所以，在确定年度监测点时，应突出问题导向，一是要参考教育热点、难点问题的化解看政府努力程度，二是要对照法定职责和年度工作重点看政府全面履职水平。年度监测点是对监测指标的具体化，是可量化的观测点。监测指标相对稳定，但热点、难点问题和年度工作重点会转移或发生变化，因此，年度监测点具有灵活性，年度不同，监测点也可以不同。

以办学条件改善水平为例，反映办学条件的指标很多，有硬件方面的，如生均教学辅助用户面积、生均体育场馆面积、每百名学生拥有计算机台数等，也有软件方面的，如每百名学生拥有高于规定学历教师数、每百名学生拥有县级以上骨干教师数等。随着教育事业的发展，办学条件已经得到根本性改善，尤其是部分地区、部分学校的办学条件的某些方面已经远远超过了规定标准向着更高水平发展。同时，一些经济社会发展相对滞后的地区和一些薄弱学校办学条件改善较慢，校际差异有所扩大，一定程度上有碍教育公平。此外，涉及办学条件方面的个别教育热点、难点问题还未得到彻底解决，需要进一步督导推进。因此，根据政府履职监测指标体系建构的基本原则，将办学条件改善水平年度监测点确定见表2。

表2 办学条件改善水平年度监测点及确定依据

(二)基于监测指标间的逻辑关系建立监测结果解释模型

借鉴瓦尔拉斯的“一般均衡理论”，对政府履职作投入产出分析，把履职行为中的保障水平作为投入的分析要素，把履职结果作为产出的分析要素，单列教育满意度，从而构建出政府履职监测的三维立体监测模型。在这个模型中(如图1所示)，教育保障水平(教育投入)是自变量，教育发展水平(教育产出)和满意度是因变量，教育治理水平和人民群众的教育期望是调节变量；此外，产出除作为投入的因变量外，也同时可以是教育满意度的自变量。

图1 县级政府履职监测指标关系示意

根据教育事业统计数据和调查数据，在全省五大经济区中各抽取6个县共30个县进行分析，可将县级政府履职监测的三维立体模型分为四对共八种类型，分别是“高投入-高产出-高满意”模型(面CBA)，“高投入-高产出-低满意”模型(面CBF)，“高投入-低产出-高满意”模型(面CDA)，“高投入-低产出-低满意”模型(面CDF)，“低投入-高产出-高满意”模型(面EBA)，“低投入-高产出-低满意”模型(面EBF)，“低投入-低产出-高满意”模型(面EDA)，“低投入-低产出-低满意”模型(面EDF)。

图2 县级政府履职监测结果解释模型示意

基于“为改进而监测”的理念，监测的目的在于激发各级政府的努力程度，不断提升履职水平，从而促进教育高质量发展。因此，监测模型中投入和产出的“高”“低”时，既要考虑其绝对水平，更要考虑其相对于经济发展水平排位的相对水平。比如，X县人均GDP在全省排在第80位，而其教育经费投入水平在全省排在第99位，就认为X县投入较低。满意度高低标准则参照李克特量表分成5级，0～0.2分为非常低，0.2～0.4分为比较低，0.4～0.6分为一般，0.6～0.8分为比较高，0.8～1.0为非常高。

1.“高投入-高产出-高满意”与“高投入-高产出-低满意”模型

一些地方政府坚决贯彻落实国家和省有关教育投入政策，科学规划教育发展，优化教育资源配置，高水平配置师资队伍，教育保障水平达到较高水平。同时，教育治理现代化推进力度大，教育普及程度、公平程度以及质量度和贡献度都较高，加上教育期望合理，人民群众对教育的满意度较高，这种情况就属于“高投入-高产出-高满意”。比如C市T区，2018年度，一般公共预算教育经费增幅超过了30%，生均一般公共预算教育经费增幅除中职外均超过25%，小学、初中、高中的生均仪器设备值均超出全省平均值3 000元左右，尤其是较好地解决了义务教育教师收入同公务员的差异问题；全区教育规划科学，学区划分合理，普职结构适当；办学条件明显改善，义务教育和高中大班额问题全部得到化解，特殊教育资源教室应有尽有，普惠性幼儿园覆盖率提前达到80%；教育公平深入推进，义务教育阶段进城务工人员随迁子女在全日制公办学校就读的比例达到99.58%；教育质量领先，在国家义务教育质量监测中，处于全国前10%的水平，学生体质健康合格率97.5%以上。人民群众对学校、政府满意度分别为0.81、0.72，达到了较高及以上水平。

但是，大部分高投入高产出的地区，人民群众对教育期望普遍较高，因此满意度反而较低，大多在0.7以下。这种情况就属于“高投入-高产出-低满意”。

2.“高投入-低产出-高满意”与“高投入-低产出-低满意”

个别地方政府虽然教育投入较高，但由于对资源的管理与使用效益不高，教育治能力较差，教育产出总体不高，因此，人民群众大多不满意，这种情况就属于“高投入-低产出-低满意”。不过也有个别地方，虽然产出不高，但是由于投入因素影响较大，人民群众看到了努力程度，加之合理的教育期望，也会出现高满意的状态，这种情况就属于“高投入-低产出-高满意”。

比如，C市L区。该区由于产业布局调整和投资加大，经济社会得到快速发展，教育投入增速较大，办学条件、教师待遇等改善明显，虽然教育普及程度、教育质量、教育贡献等指标表现不如预期及同等条件下的其他县区，但是教育公平程度改善较大，人民群众获得感总体较强，满意度较高，对学校、政府的满意度分别为0.80、0.76。不过，大多数“高投入-低产出”的地区，教育满意度都比较低，人民群众更看重结果，容易忽视过程和努力程度，加之高投入地区大多是经济社会发展相对校好的地方，人民群众对教育的期望往往也相对较高，因此，满意度普遍较低。

3.“低投入-高产出-高满意”与“低投入-高产出-低满意”

总体上看，低投入地区，人民群众的教育满意度总体都较低，但是如果产出相对较高，满意度则可能较高。调研发现，个别地方虽然教育投入总体不足，但产出相对较高，尤其是教育质量较高，人民群众会比较满意，这种情况就属于“低投入-高产出-高满意”。比如，Z市D县，该县经济发展相对滞后，教育投入长期不足，办学条件受自然环境、经济发展等多种因互影响，改善比较缓慢。但是该县在调动教师积极性方面措施有力，教师非常敬业，教育教学质量在同类地区一直处于比较靠前的位置，曾经参与国家义务教育质量监测，参测学科全县均值居然高于全省平均水平，排位远远高于其经济社会发展在全省上的排位。与此同时，该县人民群众受历史传统影响，对教育的期望比较切合实际，因此，他们对当地教育发展总体比较满意。

但是，一些低投入地区，人民群众往往受教育投入因素影响较大，虽然有相对较高的产出，对教育也不太满意。这便是“低投入-高产出-低满意”。

4.“低投入-低产出-高满意”与“低投入-低产出-低满意”

低投入、低产出，往往也是低满意。比如，A市J县，该县经济发展滞后，虽然教育投入主要有财政转移支付支撑，但是需要地方财政配套支持的往往难以到位，而且受经济、地理环境等因素影响，优秀教师往往“引不进”,“留不住”,“扶不起”，教育质量总体不高，学生发展不全面、不充分，因此人民群众多不满意。2018年的监测数据显示，J县教育投入“两个只增不减”未能全部实现，建有一所以上公办中心幼儿园的乡镇占比不到50%，中小学生均仪器设备值低于全省平均水平500元左右，乡镇寄宿制学校的宿舍、食堂生均面积达标率，小学分别只有28.7%、35.2%，初中分别只有17.4%、39.6%，教师专业对口率低，小学数学、英语和艺术教师尤其明显，学生发展程度亟需提高，人民群众期望难以得到满足，满意度普遍较低。

从理论上讲，低投入、低产出，如果教育期望很低，也有可能对教育产生高满意的主观体验，不过2018年中的样本未出现这种模型。

综上，构建监测指标体系是科学开展政府履职监测工作的前提和基础。以CIPP评价模式为理论逻辑、以行为结果管理评价为实践逻辑构建监测指标体系，突出问题导向，以政府法定职责和年度工作重点为参考依据确定年度监测点，以投入为自变量、产出和满意度为因变量(产出同时为满意度的自变量)、教育治理和教育期望为调节变量，构建政府履职监测的监测模型，实践证明，这种模型是科学可行的。