社会问题视阈下中小学校车运营问题研究

□ 丁芝华

多年来，我国中小学生校车的运营问题一直是困扰其良性发展的根本因素。在其产生后的很长一段时间内，由于其发展在很大程度上具有自发性，运营秩序比较混乱。2006 年后，国家逐步加强了对中小学生校车运营的监管；2012 年，关于中小学生校车管理的专门法规《校车安全管理条例》（以下简称“《条例》”）发布，对中小学生校车的运营活动进行了规范。该行政法规及多地相关立法的施行改善了中小学生校车运营秩序，促进了专业校车的推广。然而，当前中小学生校车运营仍面临不少问题，如专业校车推广面临阻碍、多地校车运营模式仍未定型、“黑校车”和校车交通安全违法行为屡禁不止等，其组织、实施和监管三大基本问题仍未得到妥善解决。究其原因，根源在于对中小学生校车问题认识不足，缺少对中小学生校车的合理定位。鉴于此，笔者从深层次分析中小学生校车问题，实现对中小学生校车的合理定位，探寻从根本上解决中小学生校车运营的组织、实施和监管三大基本问题的对策。

一、中小学生校车的社会问题性质

中小学生校车一般是指按照固定线路并按排定时间运行的用于接送中小学生上下学的载客车辆。中小学生校车运营的目的主要在于解决居住地与学校间距离较远的中小学生上下学的交通问题，为学生及其家长提供便利。我国的中小学生校车是在强烈的校车服务需求驱动下产生和发展的，对解决中小学生上下学交通难的问题起到了重要作用。然而，在其产生后的很长一段时间内，车辆安全技术状况总体不佳、运营秩序混乱等问题频发，校车交通安全违法行为和黑校车屡禁不止，校车安全事故时有发生，造成大量的儿童伤亡和财产损失，中小学生校车成为了一个备受社会关注的问题。为了处理好该问题，各级政府采取了多种措施。但是，受多种因素影响，特别是中小学生校车的配备和运行需要大量的资金，迄今为止很多地区始终未能组织好中小学生校车的运营，其发展受到抑制，运行安全仍存在很多隐患。

中小学生校车问题并不是一个简单的交通问题，而是一个复杂的社会问题。

1.从产生原因上看，中小学生校车的产生是由改革开放后我国出现的诸多社会变迁因素引起的

改革开放后，在基础教育方面，特别是义务教育方面，我国推行的是“就近入学”政策，在很长一段时间内中小学生上下学的交通问题基本上由学生及其家长自行解决。随着经济的不断发展，我国交通运输业得到了快速发展，交通的机动化水平不断提升，人们对机动化交通的需求也逐步增长。与此同时，在城市地区，城区的拓展、住房制度改革、城市功能分区的变化、教育资源配置调整滞后等因素导致居民的居住状况发生了很大变化，许多中小学生的居住地距离学校较远，许多家长接送存在困难。在农村地区，由于计划生育政策的持续实施，农村地区生源不断减少，教育部门开展撤点并校改革，大量劳动力开始涌入城市，留守儿童不断增多，公共交通发展缓慢且不均衡，中小学生上下学交通难的问题逐步产生，推动了校车服务需求的增长。在需求的驱动下，中小学生校车得以产生。

2.从内容上看，中小学生校车涉及交通需求的满足、未成年人保护、义务教育等方面

交通需求是包括中小学生在内的社会成员的基本需求。中小学生校车的运营很好地解决了中小学生上下学交通难的问题，为中小学生上下学提供了便利和安全保障。由于自身安全保障能力有限，中小学生在参与机动化交通时需要得到特殊保护。然而，中小学生校车运营无序、无力，“黑校车”屡禁不止，校车安全事故时有发生，给中小学生的人身安全带来很大威胁。中小学生校车的发展也促进了义务教育的普及，保障了公民受教育权，是义务教育中的重要一环。

3.从特点上看，除少数地区外，中小学生上下学交通难是一个普遍的问题

我国仍处在社会转型期，影响中小学生校车的许多社会变迁因素还会存在较长时间，再加上人口政策的放松，中小学生的数量将会增长，中小学生的交通需求也会不断增加，中小学生校车在很长时间内仍将是一个普遍的问题。中小学生是我们国家的未来，既需要更多的关爱，也需要特殊的保护，中小学生校车发展不力或者运营不佳，将会给他们的人身安全和个体成长带来严重影响，也会为我国社会的发展带来不利影响。而且校车安全事故的发生也会产生较大的社会影响，不利于社会稳定。此外，中小学生校车也与城市交通拥堵、国家汽车产业发展等密切关系。在很多城市，接送孩子的车辆较多是加剧交通早高峰、造成学校路段交通拥堵的重要原因。中小学生校车的发展对于缓解城市拥堵具有重要作用。在经济新常态下，中小学生校车的发展是推动国家汽车产业发展的新动能。

二、中小学生校车运营的组织

中小学生校车运营的组织是中小学生校车运营的首要问题，主要涉及中小学生校车的定位、发展模式、运营组织、管理体制、运营经费保障、服务范围等内容。这不是组织中小学生校车运营的实施，而是要在对中小学生校车进行合理定位，确定其可行的发展思路的基础上建立并实施中小学生校车运营的核心制度。2012 年后，中小学生校车运营组织得到了政府的重视，以政府为主导的格局也已基本确立，但仍存在一定问题。

1.在定位方面，缺少对中小学生校车的合理定位

近年来，政府仍未在“要不要发展校车”的问题上下定论。一方面，中小学生校车配备和运营的费用较高，给财政带来较大压力；另一方面，中小学生校车实为“烫手的山药”，“大包大揽”易引发责任问题。此外，《条例》试图通过实施就近入学政策和发展公共交通减少校车使用，不发展校车，甚至试图抑制其发展。

2.在发展模式方面，现行的专用校车发展模式不尽合理

从世界范围内看，存在专用校车和普通公共交通两种校车发展模式。2012 年，《条例》确立了适用于幼儿园接送车辆和小学生校车的专用校车发展模式，而专用校车的推广面临重重困难。近年来，多地根据前述行政法规确定的“非专用校车过渡期”已经结束，但专用校车的销量不但没有增加，反而在不断减少。

3.在管理体制方面，尚未建立中小学生校车组织管理体制

《条例》仅对中小学校车运营的组织进行了规范，如地方政府保障特定农村地区接受义务教育的学生获得校车服务的职责、地方政府制定并实施校车服务方案的职责等。这导致中小学校车运营组织的主体不甚明确。

4.在经费保障方面，初步建立了中小学生校车运营经费保障制度

针对中小学生校车配备和运营费用较高的情况，《条例》建立了多渠道筹措校车经费、中央和地方分担支持校车服务的财政资金的保障制度。但该制度只适用于特定农村地区，且有关中央和地方财政分担的具体办法至今仍未出台。因此，目前不少地区的校车运营不得不采取市场化运作的方式，以解决经费问题。

5.在服务范围方面，政府负责组织的中小学生校车的服务范围较窄

按照《条例》的规定，政府仅负责就近入学政策难以实施且公共交通不能满足学生上下学需要的农村地区的小学生和初中生校车的组织。实际上，不论在其他农村地区还是在城市地区，不论小学生和初中生还是高中生，都存在非常强烈的校车服务需求。

当前，面对依旧非常强烈的中小学生校车服务需求，政府需要充分考虑中小学生校车问题作为社会问题的复杂性，针对前述问题通过立法、加大财政投入等措施改善中小学生校车运营的组织。①在定位方面，强调中小学生校车的公益性，明确中小学生校车的公共交通定位。中小学生校车应属于城乡公共交通的一个组成部分，不应把它排除在公共交通之外。②在发展模式方面，鉴于专用校车推广存在较大难度，且校车运营具有特殊性，确立普通公共交通的校车发展模式。③在管理体制方面，建立中小学生校车的运营组织管理体制。明确地方政府在发展公共交通的同时，也应发展中小学生校车，确定县级人民政府在组织中小学生校车运营上的职责及具体负责履行的部门。④在经费保障方面，完善中小学生校车运营经费保障制度。借鉴国外经验，由地方政府负责提供中小学生校车配备和运营的费用，由中央政府为中小学生校车运营提供必要的资助，包括中小学生交通补助、首次校车配备的部分费用等。⑤在服务范围方面，扩大中小学生校车的服务范围。学校建设的投入巨大、寄宿制学校给学生成长带来的诸多弊端、中小学生参与普通公共交通时自身安全保障能力差等因素决定了扩大中小学生校车服务范围的必然性。

三、中小学生校车运营的实施

中小学生校车运营的组织主体可以自己负责实施中小学生校车运营，也可以委托他方实施中小学生校车运营，即中小学生校车运营的组织主体可以采用不同的模式实施中小学生校车运营。运营模式构成了中小学生校车运营实施的核心内容。

由于尚未建立统一的中小学生校车运营组织制度，中小学生校车运营组织情况比较复杂，各地中小学生校车运营的实施也存在较大差异，存在学校自营、校车服务公司运营、租车运营、公交运营、个体运营、互联网平台运营等多种模式。学校自营模式又主要分两种情形。一种是政府出资为学校购买校车，由学校负责运营；另一种是学校购买或租赁并运营校车。后者多为民办学校所采用。校车服务公司运营模式比较复杂。部分是由政府出资购买校车并成立非营利性的校车服务公司或校车服务机构负责运营；部分是由政府出资购买校车，由公交公司、客运公司等企业设立校车服务公司负责运营；还有部分是由公交公司、客运公司等企业出资购买校车并设立校车服务公司，经政府、学校或家长委托负责运营。租车运营模式是由政府、学校或家长向公交公司或客运公司租用客运车辆，由后者负责运营。公交运营模式多由公交公司或客运公司开辟校车专线。个体运营模式是由个人购买校车并从事校车运营。互联网平台运营模式是近年来才产生的一种以互联网公交平台为载体的，集校车、互联网、专业运营等多位于一体的定制化公共校车服务模式。作为一个复杂的社会问题，中小学生校车问题本应主要由政府负责解决，但却被简单推给了社会，推向了市场。它反映出中小学生校车发展的无序和困局，也折射出中小学生校车发展的活力和潜力。

在上述多数模式中，由校车服务公司、公交公司或客运公司等统一负责中小学生校车运营实施的专业化和集约化模式既能提高中小学生校车服务的效率和质量，也能保障中小学生校车运行的安全。这些模式是在建立完善的中小学生校车运营组织制度后我国多数地区中小学生校车运营的必然选择。

除了运营模式外，中小学生校车运营的实施还涉及运行线路、票制票价、安全保障等内容。运行线路方面，需根据校车服务的学校和学生情况，进行合理设计。票制票价方面，是否收费需由中小学生校车运营的组织主体决定，具体实行的票制票价需由中小学生校车运营的组织主体和实施主体共同确定。安全保障方面，中小学生校车运营的实施主体需根据相关法律法规建立和实施完善的安全管理制度，校车驾驶员、学校、学生以及家长等需履行保障校车运行安全的义务。在采取委托经营的模式时，中小学生校车运营的组织主体需通过合同与实施主体约定好中小学生校车运营实施的具体内容以及双方的权利和义务等。

四、中小学生校车运营的监管

中小学生校车运营的监管是中小学生校车运营的基本问题之一，也是解决中小学生校车问题的重要一环。国家颁布的《条例》初步建立了中小学生校车运营监管的基本制度，多地也通过制定该条例的实施办法等建立了本地区的中小学生校车运营监管制度。同时，多地通过健全工作机制、集中整治、专项督查等措施加强了对中小学生校车运营的监管，取得了较大成效，校车安全事故大幅减少。但是，受专用校车推广遇阻、运营模式多样化等因素的影响，当前的中小学生校车运营监管仍存在一些比较突出的问题。

1.依然存在为数不少的“黑校车”

“黑校车”是指未获得中小学生校车运营许可的非法运营车辆，往往存在车况差、驾驶员无资质等问题，严重危害了中小学生校车运营秩序，也给中小学生的交通安全带来了较大威胁。多年来，政府一直非常重视并不断加强对“黑校车”的查处和打击。然而，当前无论在城市地区还是在农村地区，仍存在为数不少的“黑校车”。2019 年1 月，校车安全管理部际联席会议办公室发布的2019 年第1 号预警要求进一步严厉查处、打击“黑校车”，“黑校车”治理依然任重道远。

2.中小学生校车交通安全违法情况不容乐观

近年来，中小学生校车运营中仍存在超员、超速、不按规定年检、不按审核路线行驶等交通安全违法行为。这些违法行为多是导致严重校车安全事故的直接因素，具有较大的危害。

3.中小学生校车运营监管存在自营单位、临时校车等盲区

由于中小学生校车运营模式的多元化，在实践中对具有营运性质的中小学生校车的运营监管是重点，但对自营的中小学生校车缺少必要的监管。后者属于学校的自有车辆，不属于营运车辆，往往成为监管的盲区。日常运营的中小学生校车往往是运营监管的重点，但对临时校车缺少必要的监管。临时校车是学校组织校外实践活动时为中小学生提供交通服务的客运车辆，随着素质教育的不断加强，中小学生的校外实践活动在不断增多，临时校车的使用情况越来越多，而这些车辆往往也成为监管的盲区。此外，新近出现的“互联网+”产物的定制校车也应引起监管部门的关注。

针对这些问题，采取有力措施，进一步完善和加强中小学生校车运营监管。首先，“黑校车”治理需要治本之策。“黑校车”的产生有着深刻的原因，一味的查处和打击并不能从根本上消除它。中小学生校车运营组织制度的缺失导致强烈的校车服务需求无法得到满足，最终导致了“黑校车”的产生。根据2018年校车安全管理部际联席会议办公室发布的《校车安全管理部际联席会议第四次会议以来有关工作情况通报》，10 多个省份非专用校车过渡期已过，但仍有不少非专用校车在运行，在过渡期结束后，这些校车也已变成“黑校车”。“黑校车”的治理需要综合性的疏导，需要政府建立完善的中小学生校车运营组织制度。其次，需要采取多方面措施对中小学生校车交通安全违法行为进行治理。中小学生校车交通安全违法行为的产生也有着深刻的社会原因。一方面，它与“黑校车”的关系密切；另一方面，它与其他交通安全违法行为有着共同的社会根源。治理中小学生校车交通安全违法行为，需要运用风险分析的方法确定中小学生校车运营监管的重点，推进中小学生校车运营监管信息平台建设，加强教育、交通、公安等部门的协同执法。最后，消除中小学生校车运营监管的盲区。由于许多中小学校缺乏车辆与运输管理实践和经验，特别是未成年旅客运输方面的实践和经验，因此需要建立专门针对自营单位的监管制度。临时校车一旦发生安全事故，造成的危害后果和社会影响极大，因而，需要在现行制度中增加临时校车监管的内容。对于新兴的定制校车，需对其性质、内容和特点进行充分的分析和研究，明确监管内容，尽快将其纳入中小学生校车运营监管的范围。

中小学生校车运营的组织、实施和监管三大基本问题涉及中小学生校车的良性发展和安全保障，是解决我国中小学生校车问题的关键所在。当前，多数省份设立的非专用校车过渡期已经结束，引发中小学生校车问题的社会变迁因素依然存在，专用校车推广面临较大困难，中小学生校车运营无序的问题正在凸显，中小学生校车的发展“暗藏汹涌”。鉴于此，政府当充分认识中小学生校车的社会问题性质，切实承担起责任，动用公共资源，解决好中小学生校车运营的三大基本问题。