干部人事档案与流动人员人事档案的比较研究

文·方路

一、引言

人事档案是各种组织在管理其所属人员时形成的专门文件——人事文件，以个人为单位集中保存的一种特殊的专门档案[1]。新中国成立之后，我国人事档案按个人身份形成了干部档案、工人档案、学生档案、军人档案四大类别[2]。干部人事档案是人事档案的核心，其他人事档案按照干部人事档案管理方式进行管理，形成了较为封闭的人事档案管理模式。改革开放以来，传统的计划经济向市场经济转变，行业间人员流动更加频繁，为方便对流动人员进行管理，流动人员人事档案应运而生，同时也产生了全新的、开放化的人事档案管理模式。

以干部人事档案为核心的传统人事档案管理模式和以流动人员人事档案为对象新的管理模式一直并存发展。由于两种模式的形成主体、形成时间、形成背景不同，导致两种模式之间存在明显差异。朱玉媛分析了两种管理模式的特点，认为传统人事档案管理模式有利于人事档案的收集、管理、利用和保密；新的人事档案管理模式服务面更广，便于社会各种机构和人员利用，是对传统人事档案管理模式的补充[3]。雷杰从构成流动人员人事档案与传统人事档案的主客体及管理模式两方面进行对比研究，指出市场经济条件下，传统人事档案管理模式需要不断改革与完善[4]。已有的研究主要关注传统和现代人事档案模式的对比，侧重从宏观视角的纵向比较，本文立足微观视角，将新时代环境下主要的两种人事档案的存在方式进行横向比较。

在现有的人事档案类别中，干部人事档案与流动人员人事档案的关系较为密切，两者都是人事档案的重要组成部分，人事档案整理的工作中，经常出现交叉重叠的部分，例如两种人事档案主体之间会出现身份转换的情况；此外，二者之间的鲜明特点使得在适用法规、管理环节、档案利用率等方面存在显著差异。通过分析干部和流动人员人事档案之间的异同，可为推动我国人事档案理论及实践进程提供参考，也为流动人员人事档案工作提供新的思路。

二、干部与流动人员人事档案的区别

干部人事档案的主体涵盖了党政领导干部、机关公务员、参照公务员法管理的机关（单位）工作人员，国有企事业单位领导人、管理人员和专业技术人员。流动人员人事档案形成主体是各种组织之间流动的、除国家党政机关和国有企事业单位在编人员之外的其他人员[5]。两种人事档案形成主体的不同是造成两者差异的重要因素，二者的区别主要体现在以下四个方面：

（一）适用法规不同

从我国人事档案法规概览中（详见表1）可以看出，适用干部与流动人员的人事档案法规在数量、层次级别、法规作用等方面存在差异，法律效力也大不相同。就干部人事档案而言，属于法律与法规级别的有中共中央办公厅颁发的《干部人事档案工作条例》（以下简称《条例》）；属于部门规章级别的有人事部发布的《干部调配工作规定》；多个规范性文件对干部人事档案管理工作中的收集、整理等具体工作事项做出了详细规定。从法规内容、颁布时间及修订状况可以看出，与干部有关的人事档案法规修订较为及时且适应了新时期我国国情，例如新修订的《条例》更改、剔除了许多不合时宜的条款，不仅使得人事档案定义更加科学，转变了干部人事档案的工作定位，而且其纪律监督更加严谨，更加注重顶层设计[6]。

专门为流动人员制定的档案法规包括《流动人员人事档案管理暂行规定》（以下简称《规定》）为代表的部门规章以及各类规范性文件，《规定》作为保障流动人员人事档案最高级别的法规，对流动人员人事档案的范围、流动人员人事档案机构性质、管理权限的要求进行了界定。但这些内容都局限于九十年代的管理模式，与现代经济快速发展的社会并不适应[7]，流动人员人事档案法规内容严重落后的客观事实一直未受到党和国家的高度重视。

直到2014年以后，中组部与人事部才陆续发布一系列文件，就加强、简化、优化流动人员人事档案管理服务手续、加快流动人员人事档案信息化建设等问题给出具体答复。但整个流动人员人事档案法规体系的结构远不如干部人事档案严谨，规范性文件较之法律与行政法规的法律效力差距较大、权威性相对较低，流动人员人事档案法规体系还需进一步加以完善。

表1 干部与流动人员人事档案法规概览

（二）管理部门不同

干部人事档案是伴随我国人事制度的发展而建立起来的，对于国家经济发展、社会稳定发挥着巨大作用[8]，干部人事档案起步早、受重视程度较高，在整个人事档案体系中具有举足轻重的地位，其价值的发挥主要是在服务党和社会的过程中实现的。为保证这类档案的安全和有效利用，《条例》明确“中央组织部负责集中管理中央有关干部的人事档案；中央和国家机关各部委，参照公务员法管理的机关（单位）组织人事部门；中管金融企业、中央企业、党委书记和校长列入中央管理的高校组织人事部门，负责集中管理党委（党组）管理的干部和本单位其他干部的人事档案；县以下机关单位的人事档案可以按照不同类别、身份，由县党委组织部门、人力资源社会保障部门等分别集中管理。”[9]

干部人事档案管理部门上至中央、下至县级单位，遵循干部人事档案“分级负责、集中管理”的原则。不同于干部人事档案，我国流动人员人事档案起步较晚、流动人员数量庞大、人员涉及的职业多样，对这部分人员的人事档案进行统一管理是一项十分必要但又非常困难的任务。为便于对流动人员进行管理并保证其人事档案的安全，国家规定“流动人员人事档案由县级以上（含县级）公共就业和人才服务机构以及经人力资源社会保障部门授权的单位管理，其他单位未经授权不得管理流动人员人事档案。跨地区流动人员的人事档案，可由户籍所在地或现工作单位所在地的公共就业和人才服务机构管理”[10]。

（三）管理环节规范性不同

干部与流动人员人事档案管理环节的不同主要体现在管理人员的素质、档案审核和利用等方面，干部人事档案的管理环节更加规范。实际工作中，干部人事档案的管理人员政治素养好、专业能力强，对于从事人事档案管理的人员要求高，且每管理1000卷档案一般就配备1名专职人员。此外，干部人事档案审核的整个过程十分严格，组织人事部门坚持“凡提必审”“凡进必审”“凡转必审”的原则；人事档案利用首先需要申请并填写人事档案查阅审批材料，按照程序报单位负责同志审批签字加盖公章，其次查阅档案需要2人以上，对人员的资质有一定要求，且需在规定时间内才能查阅。高素质的管理人员，搭配严谨的利用手续，使得整个干部人事档案管理环节井井有条。

《规定》中明确“流动人员人事档案管理应由专人负责，档案管理人员必须是党性强、作风正、忠于职守、具有一定的档案管理专业知识的共产党员”[11]，但现实工作中，管理流动人员人事档案的人员往往出现身兼数职的情况。一方面是因为保管流动人员人事档案的机构数量多，遍布全国各个省、市、县，经济落后地区的管理机构很难达到较高的管理水平。另一方面流动人员人事档案所有权一直尚未明确，各个人才管理机构尚不明确流动人员人事档案管理的服务对象，久而久之对这部分档案的管理态度就会出现倦怠的现象，管理人员自然会有一种“事不关己，高高挂起”的心态。流动人员人事档案的审核问题并没有在相关法规中给予说明；查看利用这部分档案的过程中，没有严格的时间限制，也没有规定查阅人数以及查阅人员的资质。

（三）人事档案利用率不同

档案开放利用与档案保密是一对矛盾体，干部人事档案属于党和国家所有，机密性更强，人事档案中涉及党政群团和企事业的组织情况，有些内容本身就是党和国家的重要机密；特别是一些担任比较高的领导职务的干部的档案，机密性更强，如果泄露，就会给党和国家带来不可设想的损失。干部人事档案的建立，很多是为组织和机关考察、使用人才服务，特别是使用干部服务[12]，这部分人事档案开放利用过程十分谨慎，利用主体较狭窄、利用率不高。

流动人员人事档案是市场经济下的产物，采用社会化的管理模式，与干部人事档案低利用率相比，无论是外资、合资、国有企业招聘新的管理人才、技术人才，还是考核任免、招聘国家公务员以及大中专毕业生就业，都会利用到人事档案。这也使得人事档案不可能局限于单位组织部门使用的狭窄范围[13]，随着流动人员人事档案信息化的建设，这部分人事档案的利用率更高。2019年以来，安徽省合肥市人才管理中心保管的246339份人事档案，依托安徽公共招聘网的“安徽省流动人员人事档案网上办事大厅”系统办理档案调入、档案调出、开具证明、提供档案材料等业务高达2669次[14]。

三、二者之间的联系

干部人事档案与流动人员人事档案之间的显著差异并不意味着二者完全对立，同属于人事档案大类，两者有许多共同的属性特征。共同点主要表现在以下三个方面：

（一）二者具有人事档案的基本属性

人事档案具有重要的凭证、参考价值，归入人事档案的材料必须真实、完整、准确，真实性是人事档案的核心。此外，档随人走的动态性、记录内容的隐私性也是人事档案的基本属性[15]。干部与流动人员人事档案是人事档案的重要组成部分，具有人事档案的基本属性，真实性和动态性也是二者的重要特征。只有真实、可靠的档案才能在日常工作中发挥出各自的凭证作用，无论是干部还是流动人员的人事档案，有关法律中都严令禁止弄虚作假问题的出现，人事档案若失去真实性，组织在考察人任用人的过程中就会失去重要的凭证，严重时甚至可能会扰乱整个社会公平秩序的正常运转。

两者都具有鲜明的动态性。人事档案内容虽不是一成不变，但每个人的人事档案数量却只有唯一一份，个人出现职位的转换，档案也要跟随着人离开。干部与流动人员可能会出现人事调动和人员变化等情况，此时人事档案的存放位置会发生变化，“档随人走”也是我国人事档案制度的特色之处，一人一档较好地反映了一个人完整的经历。除此之外，干部与流动人员人事档案的动态性还表现在，二者在不同阶段都需要定期进行有关档案材料收集、补充，发现错误信息要及时剔除，因此二者档案的内容是动态变化的。

（二）二者遵循相似的整理原则

《干部档案整理工作细则》（以下简称《细则》）是干部人事档案管理部门整理档案的法律依据，《细则》对整理工作中的基本要求、档案材料鉴别、档案材料分类、档案材料的排序与编目、复制与技术加工等事项都有明确要求。保管流动人员人事档案的各级各类机构以《细则》作为参照，对人事档案进行整理。

在实际调研中发现流动人员人事档案整理工作存在更大的灵活性，因为流动人员的职业涉及到教师、医生等各行各业，档案情况相比干部人事档案更加复杂，个性材料也会更多。二者在遵循相似整理原则的同时，也要考虑到流动人员人事档案的特殊性，相似的整理原则既保证了流动人员人事档案归档材料的规范性，又保证流动人员人事档案材料收集、整理过程中，在不违背总的整理原则下，可以兼顾更多个性材料，保留流动人员全面、多样的信息。

（三）二者在一定条件下可以相互转化

人事档案的种类具有可变性。一个人求学时期的人事档案是学生档案，高中毕业后参军了，学生人事档案变成了军人人事档案，部队复员当了工人，军人人事档案又变成了工人人事档案，后来被选举为干部，工人人事档案又变成了干部人事档案，干部辞职或被辞退，干部人事档案又变成流动人员人事档案。由此可以看出，个人的身份并非一成不变，在个人身份转变的过程中，干部人事档案与流动人员人事档案可以相互转化。

国家公务员制度的推行，主要内容之一是引入竞争激励机制，其具体举措是公务员的辞职辞退制度、考试和考核录用制度，结果便产生干部的流动[16]。产生流动干部的原因还可能包括干部主动辞职、自主创业，一份干部人事档案就会转化成一份流动人员人事档案，人事档案的保管场所、管理权限都会产生变化。未就业的大中专毕业生、自费留学回国的学生，他们的人事档案本属于流动人员人事档案范围，如果其参加公务员考试，成为干部的一种，原本人事档案种类发生改变，就变成了干部人事档案。

四、结语

通过分析干部与流动人员人事档案之间的不同点，可以看出流动人员人事档案的法规体系还不够完善；管理环节远不如干部人事档案规范、严谨；新时期，流动人员人事档案利用率更高。对流动人员人事档案的研究，要理顺其与干部人事档案之间的关系，不能一味地照搬干部人事档案的整理方法，也不能局限对其管理问题的探讨，借鉴干部人事档案工作中优秀的做法，针对两者各自特点，具体问题具体分析。同时关注两者之间的相同点，二者之间共有的联系对于制定一个统一的人事档案法，对二者进行统一管理提供了可能。