大西安引领与带动关中平原城市群发展的思路

文/ 姚蕾 康志祥

近两年，围绕区域协调发展、现代化都市圈、城市群发展，国家陆续出台了多项举措和相关指导意见，明确指出要以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动国家重大区域战略融合发展。2020年5月，国家发布《新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中，再次提出要加强关中平原城市群与成渝城市群协同发展，打造引领西部地区开放开发的核心引擎。近日，陕西省陆续出台了《2020年推动关中平原城市群和新型城镇化发展重点工作任务》《关于建设西安国家中心城市的意见》等系列文件，进一步确立了西安作为第九个获批的国家中心城市，引领和带动关中平原城市群发展的战略定位和历史责任。基于关中平原城市群战略与国家中心城市发展契合的角度，西安应破解自身瓶颈，尽快构建“三中心二高地一枢纽”六维支撑体系，加快西安都市圈建设，充分发挥中心城市对关中平原城市群的引领辐射作用。

西安南二环

关中平原城市群总体概述

关中平原城市群总国土面积10.71万平方公里，规划范围包括陕西、山西、甘肃三个省，其中涵盖十一市一区。

在空间战略和布局方面，山西西部的临汾、运城和甘肃天水、平凉、庆阳连接大西安都市圈，构成了关中城市群的双翼，通过城市群发挥承东启西、连接南北的交通优势，对接京津冀城市群和中原城市群，有助于加速整个西北地区的振兴发展。

在区域优势方面，创新资源丰富。城市群规划区内有众多高校、科研机构、重点科研院所、国家级(工程)实验室和国家级“双创”示范基地等。军工科研院所、军工企业数及军工科技创新实力在全国位居前列。新经济发展迅速，陕西实施门户经济、枢纽经济、流动经济带动战略，促进了经济的快速发展。文化旅游资源优势也十分显著。

现实差距方面，关中平原城市群基于人口密度相对较小、内陆开放水平不高、地理环境差异大等因素，依然与中东部城市群发展差距较大。一是核心城市与普通城市能级指数差别大，经济呈现两极分化状态。根据相关资料显示，西安城市能级指数最高，为0.998，属于核心城市，而铜川城市能级指数仅为0.031，属于四级城市，经济发展差距较大。二是产业结构趋同，集群效应不显著。产业分散，缺乏区域性优势产业集群的支撑；产业和企业组织结构不合理，技术含量不高，核心竞争力不强。三是区域协调动力不足。合理的城市层级和分工体系尚未形成；有效统一的专项规划有待制定；区域协同的动力不足，缺乏创新合作平台，以及稳定的运行机制还有待建立。

大西安引领关中平原城市群的基本条件

西安是关中平原城市群核心城市、“一带一路”核心区、国家中心城市，国家重要的科研、教育、工业基地。西安正成为新经济、新科技、新文化的策源地。近年来，西安以建设国家中心城市和国际化大都市为目标，经济发展步入快车道，各项经济发展指标呈现出平稳快速的增长态势。预计2025年，地区生产总值将达到1.4万亿元。

西安的区位、科教优势明显，具有一定的辐射带动能力。西安地处我国内陆中心，是连接东西南北“大十字”网状铁路交通的重要枢纽，是国内六大通信枢纽之一，也是中国“国际航空枢纽”和“国际运输走廊”重要城市之一，西安将成为全国最高等级的国际性综合交通枢纽之一。同时，西安还承担着全面创新改革实验、自贸区等20余项“国家级”创新改革试点、示范任务，在诸多领域有先行先试优势。“全球硬科技之都”已成为西安一张全新的城市名片。

西咸新区西咸硬科技小镇

但是，西安中心城市综合实力较弱，从进入全国“GDP万亿俱乐部”的16座城市来看，中西部城市占据四席，重庆GDP总量是西安的2.4倍；成都是西安的1.8倍；郑州是西安的1.2倍。可见，西安与部分中西部城市还存在一定差距。工业体量弱，短板依然存在。2019年，西安第二产业增加值实现3167.44亿元，增长7.6%，但是二产的绝对增加值数却不高，远低于成都、武汉和郑州，其对经济的贡献率达到37.5%，与部分中西部城市相比还有差距。此外，工业投资总额和发展增速持续下滑也是造成工业短板的重要原因。城市架构不合理，发展缺乏空间支撑。多中心的大都市区框架结构没有建立起来，大都市发展缺乏空间支撑；以西安为中心的大西安都市圈没有建立起来，中心城市缺乏联系紧密的大都市圈经济支撑。

大西安引领城市群发展的战略目标及基本思路

战略目标：围绕关中平原城市群综合竞争力的提高，以体制创新和扩大开放为动力，建立关中平原城市群一体化发展机制，高起点搞好城市规划和生产力布局，对产业分布、资源利用、能源供应、交通联接、基础设施配置、公共服务体系进行战略整合，加快基础设施一体化、市场一体化、产业一体化、城市体系一体化进程，尽快形成资源共享、产业集中、功能齐全、设施共用、优势互补、发展互动的具有国际影响力的国家级城市群。

基本思路：采取“做大中心、强化核心、激活外围”的方式，优先发展大西安都市区和大西安都市圈，放开搞活区域中心城市，以政府与市场双重推动为动力，实现城市群空间转型、产业转型及发展模式转型，深化区域城市双向、多向互动，强化大西安都市区首位度和城市群门户功能，依托西安经济优势，做强六大引领性产业；搭建五大经济平台，增强西安辐射力，助推城市群经济腾飞及整体竞争力提升。

西安动车段存车场

对策建议：一是建立混合型城市群协调机构。关中平原城市群拟采用制度化协调与非制度化协调相混合的协调机构设置模式。建议由陕西及西安主要领导牵头，大西安都市圈内各城市副市长参与组成大西安都市圈协调委员会。并以此为基础，吸收陕西省外的相关城市副市长参与，共同组成关中平原城市群协调委员会。组建城市群合作协调的常设机构与专业性咨询服务机构，建立决策机制或理事会专题议事机制、利益分配协理机制以及政策运作监察机制、实施绩效审核评价机制等，尤其注重组建以市场主体参与为主、行政指导为辅的城市群产业或行业促进会、联合会等市场中介组织，为城市群共同体的内生活力与持续发展构建社会组织网络和市场支撑体系。

二是搭建五大平台，有效整合资源。产业转移平台——整合城市群内各城市承接产业转移的园区力量，统一对外宣传、举办承接产业转移系列对接活动，并按各城市的产业基础、产业环境等条件，推荐国内外产业转移相关项目到最适宜该项目发展的城市。西安等经济比较发达的城市亦应及时把已不适合在本城市发展的产业转移到城市群内其他城市。

西安国际会展中心

军民融合平台——依托产业基地（园区）不断提升产业集群水平，着力打造“世界知名、国内一流、中外携手、天地一体”的新型工业化产业集聚区。西安创建的国家军民融合创新示范区，形成可复制可推广的“陕西模式”，会有力地引领和带动城市群军民融合产业的快速发展。

会展经济平台——利用现有西洽会、欧亚论坛、文旅大会等国际或区域性会议，组织城市群各城市或相关机构积极参与商贸融资洽谈。创办多种产业类博览会，加速产业、知识、资金等要素在国际平台上开展合作，加速西安打造国际会展之都建设，形成以专业展会为基础、区域展会占主体、国际展会领军的，具有联动机制的关中会展都市圈。

枢纽经济平台——西安应当充分利用交通枢纽的综合性优势，促进城市群内各城市交通枢纽建设。理顺通道的交通功能属性，依据功能差别重构交通通道网络，形成交通枢纽的集散通道、枢纽与枢纽经济区的联系通道、枢纽经济区与物流园区的对外沟通通道、城市过境与对外交通的交流通道整体布局的交通网络系统。借助综合交通枢纽和多式联运体系发展带来的人流、物流、便捷度的提升，推动城市群内不同枢纽经济区之间的衔接和联动，促进流动经济发展。

金融平台——筹建由陕西省和西安市政府及各城市政府或相关机构共同出资形成引导资金，在此基础上，吸引社会资金股参与的关中平原城市群一体化发展基金。参照政府与社会资本共同参与的方式，组建区域开发银行、城市群银行、城市群投资开发公司等银行和非银行金融机构。

三是做强核心，优化大西安的城市体系。构建以西安、咸阳城区、西咸新区组成的大西安都市区。西方发达国家中心城市在经历“摊大饼”城市病之后，几乎无一例外地选择了“郊区化多中心、卫星城多核心”的发展模式。大西安都市区的发展取向由“单中心”“摊大饼”转向“郊区化多中心”，形成网络状的多中心大都市区格局。西安城区和咸阳城区可以作为大西安都市区的双核，周边区县、乡镇可以打造郊区化多中心。做大做强大西安都市圈，形成以西安都市区为中心，涵盖咸阳主城区、杨凌、渭南、铜川等地区的圈层布局。

四是建设创新引领的现代产业体系。西安应尽快构建现代产业体系，把规模化、产业集群化发展，作为做大做强产业，提高市场竞争力的重要手段。将单体式工业项目布局向多联产的循环经济转变。立足于关中平原城市群优势资源，做好文化旅游、农副产品深加工及培育全产业链的大文章。提高创新能力和产业的标准化程度和产品的标准等级。密切关注随着互联网、区块链、大数据等新技术的发展而涌现的创新模式、创新业态，以及智慧工厂、智慧城市等智慧化对产业发展模式带来的创新变革。立足于丝路经济带核心区建设，以全球视野对标国际先进，参与国际产业大循环。通过“一带一路”倡议和多边合作机制，促进西安产业在国际分工合作中发展壮大。夯实科技、金融和人才三大基石，统筹协调社会资源，逐步推进西安产业体系实现质量、效率、动力三大变革。

五是培育西安六大引领性产业。文化及旅游产业——西安要以打造丝路文化高地及世界文化之都为目标导向，积极搭建各类文化交流平台，挖掘丝路文化内涵，将文化资源转换为文化经济消费；将文化吸引力转换为文化影响力；将文化转换为西安国际大都市最深沉的自信。构建城市群区域旅游合作体系，强化旅游市场整体化营销，打造区域旅游品牌。

仓储物流产业——西安要大力推动“一带一路”沿线口岸的互联互通，发挥其在陇海兰新城市群带的龙头作用，对接中原城市群、成渝城市群、兰西城市群及天山北麓城市群。依托中国地理版图中心的优势，推动航空港、铁路港、公路港等国际物流通道建设，打造丝路经济带最大的仓储物流中心。

农副产品加工业——依托城市群内果品果汁等资源优势，搭建世界果蔬饮品博览会平台，有效整合城市群内果品、果汁蔬菜等生产、加工及贸易企业或个人，促进城市群果蔬饮品产业集群崛起，提升果蔬饮品产业的竞争力，使目前的千亿级规模向万亿级的果蔬饮品产业跃升。

高新技术产业——以打造丝路科创中心为目标导向，坚持创新驱动，构建全球硬科技之都。以科技创新带动产业化创新，推进新一代信息技术产业发展。以建设“智慧城市”为契机，加快自主创新成果产业化，重点打造集成电路、物联网、激光应用和半导体照明四大产业链。

高端装备制造业——西安应借助本身的工业和制造业优势，充分发挥产业的联动作用，带动高端装备制造产业集聚发展。以产业升级为主线，优化产业布局，做大产业集群，拓展优势领域，培育和发展高端装备制造业集聚区，鼓励龙头企业延长优化产业链，适时向城市群内其他城市扩展。实施高端装备制造业领域内中小微企业发展壮大行动，加快和促进中小微企业的发展。

能源化工产业——西安的能源化工装备产业基础良好，新能源产业发展与榆林、延安等形成互补，应抓好关中和渭北地区持续能源接续区建设，打造立足陕西、辐射西北、影响中亚的石油化工和煤化工产业中心。