启动“无废城市”建设加快城市绿色转型

陕西省决策咨询委员会课题组

课题顾问/ 李金柱

课题组长/ 蔡理让

副 组 长/ 郭卫东

成 员/ 王新荣 王建礼 张兴先 方贤友 张文若 王益辉 杨帆

报告执笔/ 郭卫东 蔡理让 王新荣

2018年12月国务院印发了《“无废城市”建设试点工作方案》后，全国共有23个省（区市）推荐了59个“无废城市”试点候选城市，生态环境部会同相关部门筛选确定了11个城市作为“无废城市”建设试点。陕西上报的西咸新区虽然没有列入试点，但在争取国家“无废城市”建设试点中做了大量工作，进行了有益的探索，为陕西启动和推进“无废城市”建设积累了一定的经验和基础。启动“无废城市”建设是贯彻习近平生态文明建设思想和新发展理念要求，推动美丽陕西建设，加快城市绿色转型与高质量发展的现实需要。为此，陕西省决咨委组织专家对这一问题进行了调研。

西咸新区渭河湿地

加快固体废物资源化利用，建设“无废城市”势在必行

我国是固废排放逐年上升且总量位居世界前列的国家。据“无废城市”建设专家委员会委员、中国工程院院士杜祥琬在全国无废城市启动会上介绍，我国目前各类固体废物累计堆存量约600至700亿吨，年产生量近100亿吨，且呈逐年增长态势，全国已有600多个城市出现“垃圾围城”现象，这成了污染环境、阻碍经济社会可持续发展的突出难题。据陕西省生态环境厅测算，2018年一般工业固废为16817.48万吨；危险废弃物144.48万吨；医疗废弃物产生量近4万吨；建筑垃圾产生量超过9000万吨；生活垃圾产生量约1381.98万吨，餐厨垃圾按全国平均水平测算超过300万吨。2018年全国城市生活垃圾产生量排名，陕西排第10位。在全国十大城市人均年生活垃圾产生量排名中，西安市排全国第6位。陕西生活垃圾资源化利用率不足10%，卫生填埋处理仍高达89.6%。全省目前正在运行的生活垃圾填埋场100座。随着城市垃圾产生量的快速增长，不少城市垃圾填埋场已在超负荷运行。

目前，我国不少省份对生活垃圾进行了资源化利用，主要方式是垃圾焚烧发电。焚烧发电占比超过50%的有江苏、浙江、海南、北京、上海、福建、山东、贵州等16个省市，江苏已达68%。到2017年底，尚未建成生活垃圾焚烧设施的仅剩陕西和青海两省。到今年2月，全国已建成生活垃圾焚烧发电厂418座，其中山东52座，浙江49座，江苏48座。主要集中在东部沿海地区。据课题组对贵州贵阳市、铜仁市海创环保、花溪中电环保三家已建成运行的生活垃圾焚烧发电项目和水泥窑炉协同处置生活垃圾项目的考察，三家运营多年的生活垃圾发电项目，全部是花园式工厂，并向社会开放，成为贵州省环保科普教育基地。我省计划新建生活垃圾焚烧发电或水泥窑协同处置项目18个，其中，西安蓝田光大环保新能源、西咸北控环保、鄠邑深能环保、高陵北控环保、洋县海创能源和榆林高新区省环保集团等6座垃圾发电项目，预计今年底可投入运行。

从陕西所处的地位、经济总量以及科技实力看，在“无废城市”建设上都具有基础和优势。加快启动“无废城市”建设，对促进城市供给侧结构性改革、破解“垃圾围城”和城市生态环境短板，推动城市加速绿色转型和高质量发展，形成新的城市生产模式、消费模式和发展模式，有效应对当前经济下行压力等，都具有重大战略意义。

启动“无废城市”建设的思路

“无废城市”建设，不是不再产生固废，而是要建立一种产生量最小、分类最科学、利用最充分、处置最安全、监管最严格的固废管理体制机制，形成社会关心、人人行动，政府支持、法律支撑，市场主导、企业参与，各方合力推进的现代城市治理模式。

推动固废源头减量。一是从政策上支持建立绿色规划、绿色设计、绿色制造、绿色消费与制造者回收、出售者回收制度。二是支持产废大户，利用其产生的废渣、废料、尾矿、矸石、炉渣、飞灰、污泥、油泥等，进行资源化利用。三是支持企业和全社会，通过资源与能源高值利用、综合利用、深度利用技术的持续创新，用最少的资源、能源消耗生产同等数量的产品，建立节能降耗和源头减量与“零排放”激励机制，建立支持使用寿命长、可重复组装、重复使用的产品与材料的生产及消费机制。四是严禁产品过度包装，对过度包装建立一定的惩戒制度，减少使用价值以外的消费和使用成本。五是鼓励和提倡简约消费，尽量购买低碳、节能、简单、无包装或少包装、可回收与可再生利用的商品，倡导全社会不用或少使用一次性物品。六是建立节约型社会，倡导机关、学校、医院、企业、社团、家庭养成简约生活、绿色消费的习惯，形成不产生或少产生垃圾的良好社会氛围。

推进垃圾分类收集、分类投放、分类处置，使其资源化无害化。2019年，西安市人民政府第86次常务会议审议通过了《西安市生活垃圾分类管理办法》，并于2019年9月1日起施行。西安市将垃圾分为可回收物、有害垃圾、其他垃圾、厨余垃圾四类，分类后的垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处置。省上应在西安市垃圾分类的基础上总结经验，在全省全面推广。从源头上减量，在过程中分类，在末端上资源化利用，在各市规划建设一批固体废弃物分类资源化利用的再制造再利用专业化园区，加快推进垃圾资源化利用。

在全省城乡建立完善先进的废旧商品回收体系。坚持市场主导与政府引导相结合，形成政府推动、市场调节、企业运作、社会参与的废旧商品回收机制；坚持循环发展与科技创新相结合，提高废旧商品回收产业整体技术水平；坚持多渠道回收与集中分拣处理相结合，提高废旧商品回收率；坚持全面推进与因地制宜相结合，有重点、有步骤地推进废旧商品回收体系建设。加强政策引导和支持力度，进一步明确生产者、销售者、消费者责任，切实做好重点废旧商品的有效回收。加强报废汽车回收拆解管理，加快回收拆解企业升级改造，提高回收拆解水平。

深度挖掘利用“城市矿产”变废为宝，为城市高质量发展开辟新产业。对生活垃圾处置，应在加快分类回收、源头减量的基础上以焚烧发电为主，在有条件的地方利用水泥窑协同处置，使其达到无害化、资源化。对城市市政污泥，应在厂内就地干化源头减量，为下游的水泥厂、火力发电厂等协同处置和生物降解资源化综合利用创造条件。在生产、流通及消费领域推行制造者回收、出售者回收、第三方回收和再制造再利用。对农林废弃物的处理，以基料化、肥料化、燃料化为主无害化，对农作物秸秆和果树剪枝可用于生物质发电及生物材料、家具板材、装饰材料、食用菌种植的基料，部分也可用来做生物有机肥。对畜禽粪便处理，通过生物脱臭、固液分离后，沼气发电，沼液施肥，固体干物质与农业废弃物粉碎混合配料，生物发酵生产有机肥。对餐厨垃圾，依靠技术进步生产生物柴油、硬脂酸盐、饲料、生物有机肥、花卉营养土。对建筑垃圾，经再生制造用于高速公路路基辅助材料、民用及工业建筑小骨料和各种用途的建材及城市“堆山造景”。对危险固体废弃物，应大力推广工业窑炉协同处置和综合利用相结合，使其无害化、资源化、安全化。对各类尾矿、矿粉、矸石、炉渣、炉灰等，可用于生产水泥、新型墙体材料、陶瓷骨料、建筑用砖、城市建设用材等产品。

一名儿童将垃圾扔进分类垃圾桶

重视人才培养和人才储备。建议省政府支持在大学、科研院所和环保装备制造企业，建立一批固废资源化利用的重点实验室、工程技术研究中心和一批重大、关键工艺技术与成套装备研发机构。支持有条件的大学设立固废资源化利用相关专业。同时，还应积极支持我省环保企业、产废企业、第三方处理机构与大学、科研院所及国外有实力的固废利用组织加强技术协作，建立一批开放式创新合作研究开发推广机构。

启动实施“无废城市”建设的几点建议

加强领导和资金保障。按照国务院的试点方案，建议成立由常务副省长任组长、分管副省长任副组长，省级各有关厅局为成员的“无废城市”建设领导小组。领导小组统筹研究“无废城市建设”重大问题，协调重大政策的制定和落实，指导各市（区）“无废城市”建设取得实效。各市（区）也要积极行动，主动作为，成立相应机构，强化激励措施，切实做到精细化管理。

建议省政府设立省级财政支持的“无废城市”建设专项资金，主要用于网络平台、研究平台、支持体系建设与奖励。由政府引导社会资本参与，设立固废资源化利用产业基金。加大科技投入，加快固体废物减量化、高质化利用关键技术、工艺和设备研发制造。鼓励金融机构在风险可控前提下，加大对“无废城市”建设试点的金融支持力度。建议物价部门研究制定生活垃圾收费办法，适时推行垃圾计量收费。税务部门对依法综合利用固体废物、符合国家和地方环境保护标准的，可免征环境保护税，落实好现有资源综合利用增值税等税收优惠政策，促进固体废物综合利用。

将固废利用园区和产业项目纳入“十四五”规划。结合“十四五”规划编制，在全省规划建设一批固废资源化利用和废家电、废手机、废电子产品、废交通运输装备、废旧电池等拆解回收与再制造再利用的专业化园区和重大项目。以清洁回收、清洁运输、清洁利用、清洁拆解与绿色资源化利用、无害化处理技术创新为前提，力争从国内外引进一批固废资源化利用的战略投资者，支持培育一批创新型龙头示范企业。将固废和各类废旧产品资源化、高值化、产业化综合利用项目，纳入战略性新兴产业政策支持范围和相关规划。

陕西中兴林产科技股份有限公司利用修剪的苹果桠枝为原料，变废为宝，生产高端人造板材

制定“无废城市”建设试点方案。建议由省生态环境厅牵头，比照国家“无废城市”建设试点方案提出的六大任务，结合我省实际和固废管理的重点领域与关键环节，制定我省“无废城市”建设试点方案，明确建设目标、任务清单和责任分工，做好年度任务分解，细化保障措施和考核办法。可在全省选择四个市（区），每个市（区）在四大类垃圾处理上各明确一大类作为主攻方向，形成经验，互相借鉴，在面上推广。

研究制定陕西与绿色生活相关的支持政策和法治保障体系。2019年9月中央深改委第十次会议倡导简约适度、绿色低碳生活方式，我们应按照“系统推进、广泛参与，突出重点、分类施策”的原则，开展节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色商场、绿色企业、绿色建筑等创建活动的要求，提早行动，制定相关激励政策。从绿色发展、调优结构、完善体系出发，尽快研究形成全面提速产业结构调整和产业升级改造，促进绿色产业、绿色消费的政策机制。按照项目引领、园区化承载以及国家关于发展循环经济、绿色园区的要求，制定我省支持“绿色园区”建设的指导意见和政策措施。支持发展共享经济，减少资源浪费。限制生产、销售和使用一次性不可降解塑料袋、塑料餐具，扩大可降解塑料产品应用范围，加快推进快递业绿色包装应用。由省生态环境厅牵头，按照现行体制分工，建立全省各部门数据共享的产废单位申报登记制度，建立全省数据共享的固废管理、利用、处置统计指标体系。

强化“无废城市”宣传，引导全民参与。可由省委宣传部牵头，利用各种媒体开展生态文明教育，凝聚民心，汇集民智，推动生产生活方式绿色化。加大固体废物环境管理宣传教育，有效化解“邻避效应”，引导形成“邻利效应”。将绿色生产生活方式等内容纳入有关教育培训体系。依法加强固体废物产生、利用与处置信息公开，充分发挥社会组织和公众监督作用。强化企业自我约束，杜绝资源浪费，提高资源利用效率。全面增强全民的生态文明意识，推动形成简约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式。