新旧动能转换背景下高新区的发展

王天坤

中国人民银行合肥中心支行

高新技术产业开发区，简称“高新区”。不同于普通的开发区，高新区是以各种高新精尖技术为发展导向的特殊区域，其目的不仅在于促进区域经济发展，更侧重于发展高新产业和推动技术创新。1988年，国务院批准设立北京市新技术产业开发试验区，这便是后来大名鼎鼎的中关村科技园区海淀园的前身，也是中国第一个国家级高新区。迄今为止，中国的高新区经过三十余载的发展，已经摸索出一条有中国特色的高新区发展道路。在中国经济转向高质量发展的今天，经济增速不能也不应再成为衡量区域经济发展的唯一指标，新旧动能转换的功成与否变得至关重要。无论是从理论研究的角度来看，还是从历史经验中回顾，高新区都堪当我国经济发展转型、经济结构优化的重要抓手。

1高新区——新旧动能转换的前沿阵地

高新区的称谓或许并非全球统一，各国家和地区的实践操作也不尽相同，即便中国各地高新区的具体形式也各有特色，但通过高新技术产业的集聚来形成经济增长点、促进高新技术创新，这种思路逻辑在国内和国外是大体一致的。全球范围来看，第一个以高新技术产业为发展导向的地域当数美国的硅谷，从这个意义上来说硅谷也可以算作全世界第一个高新区。硅谷位于美国加利福尼亚的圣塔克拉拉谷，这里最初以半导体产业闻名天下，而半导体最具特色的原材料就是硅，因此圣塔克拉拉谷又得名“硅谷”。硅谷依托斯坦福大学和加州大学伯克利分校等科教机构的科研力量，以数量庞大的中小型高新技术创业公司为基础，乘着互联网时代之风，短短几十年成为全球计算机产业的圣地，也成为全球高新区对标的榜样，假如一个高新区被称为“某地的硅谷”，那便其发展是得到了认可，比如中关村一度被称为“中国的硅谷”，事实上，我国当年的确是有意识地把中关村培养成为堪与美国硅谷媲美的高新技术产业聚集地。从某种意义上说，硅谷的成功给其他国家带来启示：高新科技园区是培育新兴产业的良好载体，是培养高新技术企业的摇篮，可以抢占发展机遇，可以推动科技成果向生产力转化，是新经济的增长点。

在我国，高新区的发展经历了从试点阶段到全面铺开的过程。刚开始是“摸着石头过河”式的探索，1988年，我国开始实施旨在利用市场机制促进我国高新技术产业化及其环境建设的指导性计划——火炬计划，作为火炬计划中的一个项目，高新区出现在国人视野并快速成长，进入成熟发展阶段。目前，全国各省、直辖市和自治区都至少建立了1个国家级高新区，其中尤以江苏省数量最多，共有18个国家级高新区。科技部火炬高技术产业开发中心的网站显示，截至2018年3月，我国国家级高新区数量已经达到169个，省市级高新区更是不计其数。高新区已逐步成为地方政府推动城市创新、拉動经济增长的重要发展工具，国家高新区已经成为我国依靠科技进步和技术创新支撑经济社会发展、走中国特色自主创新道路的一面旗帜，成为我国高新技术产业发展的最为主要的战略力量，成为引领科学发展、创新发展和可持续发展的战略先导，堪称新旧动能转换的前沿阵地。

2高新区推动经济增长的相关理论

2.1工业区位理论和增长极理论

该理论由德国经济学家阿尔弗雷德·韦伯提出，1909年他在《工业区位论》一书中对该理论进行系统阐述，该理论是工业地理学的基石，最早用于研究工业布局，即工业企业如何布局地理位置。此后，韦伯和其他学者在工业区位论的基础上做了一系列研究，如韦伯1914年发表了《工业区位理论：区位的一般理论及资本主义的理论》，不仅分析了工业区位问题，还综合分析了人口集聚等因素;1924年，美国学者弗兰克·弗特尔提出“贸易边界区位理论”;从20世纪40年代末开始，胡佛·伊萨德等美国学者把对工业布局的探讨深入到微观领域，等等，最终形成了多个学派的工业区位论。在工业区位论之后，1950年法国学者佩鲁提出增长极理论，该理论认为区域经济发展是不平衡的发展，经济增长最可能的路径是用一个或几个增长中心即“增长极”来带动其他地区发展，所以应该选择适宜的区域作为重点发展对象，人为地打造经济增长极。

2.2外部经济与规模经济效应

外部经济是经济学中一个广为传播的概念，即某经济主体的行为对其他经济主体造成了影响（可能是正面的影响，也可能是负面的，通常说的外部经济特指正面的，而把负面的称为外部不经济），但不用承担后果。规模经济则指随着规模的扩大（可以是单个企业的规模，即内部规模经济;也可以是整个行业的规模，即外部规模经济），生产成本随之降低。亚当·斯密早在1776年的《国富论》中就从分工的角度描述过产业聚集的正面效应，1890年，马歇尔在《经济学原理》一书中对产业聚集外部经济的动因作了阐释，他认为产业集聚会带来专业化发展，促进相关服务的完善，形成与特定产业相关的劳动力市场，并产生溢出效应，最终使得全行业的生产函数得到优化。从外部经济理论的角度看，高新技术企业有较强的正外部性，但高新企业本身却不能从这些正外部性中获益，因此会出现私人投资不足的情形，这时就需要政府予以帮助，吸引私人投资，逐渐让某一行业形成规模并产生产业集聚，以产生规模效应和更大的正外部性。

2.3“千中学”模型（learningbydoing）

1962年美国经济学家阿罗从美国飞机生产中发现一个现象，即生产某一型号飞机的数量越多，该型号飞机的生产成本就随之下降，不同于规模经济的传统解释，阿罗认为这是因为经验本身也是一种要素投入，尽管这是一种无形的要素投入，但也可以表现为人力资本（有形的），在“干”中的“学”，提高了人力资本的素质，最终转化为较高的生产力，实现技术的内生化进步。从“干中学”模型可得出这样一个结论：不同的产业的干中学效应是不同的，一个国家应将有限的资源投入到干中学效应更大的产业（即高新技术产业）中去，以实现技术积累和生产力递增。

除上述几种代表性理论之外，还有产业集聚理论、孵化器理论、知识溢出理论、三元参与理论、技术扩散理论、区域辐射理论等，这里不再——赘述。

3关于高新区带动区域经济增长路径的研究

张浩瀚使用合成控制法研究了1981-2012年样本城市的数据，结果表明国家高新区促进了所在地的经济发展;刘瑞明、赵仁杰使用双重差分法研究了199-2012年283个地级市的面板数据，结果同样显示国家高新区显著拉动了所在城市GDP以及人均GDP的增长;易虹汝使用2002-2016年地级市的面板数据，研究也显示出高新区带动区域经济增长的正向效应。而关于高新区通过何种机制带动区域经济增长，主要有规模效应、创新效应等途径。

3.1高新区通过规模效应带动区域经济增长

高新区建立初期，往往是通过优惠政策和地方政府的直接投资，吸引相关产业的企业、人才纷纷进入高新区，加快产业集聚，迅速形成产业规模。一旦有了相当数量的企业落地生根，形成了规模效应，高新区便可进入自我生长阶段，进而带动周边地区的经济发展。从企业的角度看，与自身行业相关的数量众多的企业带来各种生产要素的集聚，专业化分工提高了生产效率，无论和上下游企业还是和同类竞争企业之间的交流和互动变得更加密切和高效。企业对市场信息的捕捉更为灵敏，对新兴技术的反应更为迅速，企业间的交易成本也大大降低，在市场上更有竞争力，进而有动机和能力扩大生产规模，形成良性循环，整个过程可以概括为：高新区的某种产业形成规模一企业的外部环境优化一企业的生产效率提高一企业竞争力增加一企业扩大规模一企业生产效率进一步提高。而站在企业之外，以更宏观的角度看，规模效应促使区内企业深化分工、强化协作，地理位置的接近使得企业之间更容易进行信息、人员、资金和技术的交流，也会孕育一批专门的中介平台，给企业带来外部经济。数量众多的同质企业之间存在竞争，这又倒逼企业采用更有效率的生产方式和管理方式，淘汰一批产能落后、成本高昂的企业，最终形成完整而有竞争力的产业链，改善地区产业结构，促进区域经济发展。

3.2高新区通过创新效应带动区域经济增长

我国高新区的缘起和科技体制改革关系密切，设立高新区的初衷，本来就不仅在于促进经济发展，而是更侧重于发展高新产业和推动技术创新，而事实上，在达到技术创新和形成高新产业的目的后，促进区域经济发展是自然而然水到渠成的事情。我们常说“科学技术是第一生产力”，但科学技术并不直接等于生产力，科技成果转化为生产力需要一个过程，设立高新区的战略目标就是促进科技成果向生产力的转化，并在产业实践中反哺科技创新，进一步提升科学技术水平，最终实现经济高质量发展。

高新区的创新效应体现在对创新资源的整合上。首先是为产学研等亟需相互作用的主体提供了空间载体，高新技术企業、科研院所以及相关服务平台空间上的靠近，本身就有利于他们相互交流、各取所需。其次是各类高新区都有配套的制度保障，为各类创新主体之间的合作提供制度上的支持和激励，通过各主体之间良好的协同来加速创新，形成协同创新体系。此外高新区还采取各种手段来直接推动科技成果转化，比如打造各种创业孵化项目。通过对各类创新资源的整合，有利于激励技术创新、降低研发成本和加速科技成果转化，实现产业升级，带动区域经济增长。

3.3高新区通过溢出效应带动区域经济增长

高新区的溢出效应主要体现在2方面，一方面是区内企业之间的溢出效应，另一方面是高新区对园区外的溢出效应。区内企业之间的溢出效应也体现在规模效应中，企业之间通过技术转让或人才流动实现知识或技术的传播，互相产生正向外部经济效应。马云声称阿里巴巴每年要向社会输送1000名人才，据说当时他在回应裁员消息。不过客观地说，即便是阿里巴巴的裁员。从很多其他公司的角度来看也依然称得上是人才，这某种意义上其实也是阿里巴巴对全社会的溢出效应。高新区对区外的溢出效应也是同样的道理，园区内部的人才、技术、生产方式、管理方式以及信息向区外扩散，将带动整个城市生产力水平的提升，当然，区外的积极因素也会反过来对高新区产生正面影响，这也是一个螺旋上升的机制，通过相互之间的溢出效应，进而实现周边区域整体的经济增长。

4我国高新区高质量发展存在的问题

4.1地方政府未能贯彻新发展理念

地方政府官员的政绩观并不天然符合高新区高质量发展的要求，偏差的政绩观与5大发展理念有冲突，与高新区的高质量发展存在矛盾。李金龙等人从多重制度逻辑的角度研究开发区的发展，他们认为开发区的发展兼具国家逻辑、科层制逻辑、市场逻辑和社会逻辑，简单地说，国家逻辑决定了开发区的顶层设计和战略目标;科层制逻辑则决定了政策效果，体现了地方官员的政绩偏好;市场逻辑是效率最大化，追求利润;社会逻辑则表现为社会治理。开发区面I临这四重逻辑，这四重逻辑关系在现实中是协调同行还是相互掣肘，直接影响着开发区的高质量发展。笔者基本赞同李金龙教授的观点，并且认为高新区也面临着同样的多重逻辑约束，其中尤以国家逻辑和科层制逻辑之间、科层制逻辑和市场逻辑之间较易产生冲突。地方政府有着自身独立的利益考量，与国家的顶层设计、企业的利润最大化难免产生矛盾，比如选择性执行中央政策、干扰市场运行，等等，这类矛盾集中表现为地方政府不能贯彻新发展理念。

4.2各地高新区的发展有同质化倾向

各地高新区在初创之时，地方政府为吸引企业入驻园区，会出台各种优惠政策，但由于此类优惠政策往往大同小异，对企业性质通常又没有加以限制，导致最终大多数高新区不能形成自己的特色，难以打造特色的产业集群。国内很多高新区扎堆发展诸如电子信息、生物医药、装备制造等产业。假如这种发展趋同能最终形成优胜劣汰的机制，筛选出一批高质量、有竞争力的高新区，也未尝不是一件好事，但实践中的结果更多的是市场失灵，地方政府都希望把当地的高新区维持下去，而不是让其被淘汰，以至于形成低水平的恶性竞争，重“量”不重“质”，造成了资源的浪费，且制约了高新区的可持续发展。

4.3园区管理与服务低效

这主要发生在一些发展较快的高新区，园区管理委员会之类的管理部门的管理水平落后于园区的发展，并对园区的进一步发展造成制约。高新区设立之初，地方政府一般会锐意进取、勇于改革，调用精兵强将来成立管理委员会，想方设法优化服务。但由于各类政府组织天然具有扩大自身权力的倾向，因此各地的管委会往往会逐渐变得机构臃肿、效率低下和部门趋同，高新区与其他传统行政区域相比也就逐渐丧失了其特殊性，淪为普通的地理概念，退化为依赖政策支持的普通行政区域。

5推进高新区高质量发展的政策建议

5.1建立完善高新区评价体系

完善的评价体系，能为地方政府树立与新发展理念相吻合的政绩观，化解国家逻辑和科层制逻辑之间的矛盾。科技部火炬中心有一套《国家高新技术产业开发区评价指标体系》，该指标体系也在与时俱进的不断修改着，作为官方、权威的高新区评价体系，该指标体系在引导高新区高质量发展时起到了非常重要的作用，但仅仅依赖这一个评价体系还是太过单薄，还应有更多不同角度的、不同层面的评价指标，共同构成一整套完善的、动态的、全面的高新区高质量发展评价体系。

5.2坚持创新驱动发展战略

创新，既包括科技创新，也包括管理创新、制度创新。创新不是大而化之的常用词，而是一个个具体的科研成果、一项项实在的技术突破、一张张超前的改革蓝图，是真正用科研成果或创新创意孵化出科技企业，是真正做好知识产权保护，是产学研合作机制的畅通，是金融资源的支持，还是行政治理能力的提升和“放管服”改革的深化。这里尤其要提到政府的创新，高新区发展之初，企业权衡比较的主要就是政府政策是否有吸引力以及这些政策能否落实。高新区形成规模后能否进一步提升创新能力，也有赖于政府的管理和服务水平。因此有必要对类似于高新区管委会之类的政府部门进一步放权，让其充分发挥创新优势。

5.3让市场在资源配置中起决定性作用，在此前提下发挥好政府的作用

中国改革开放的成功经验让我们认识到了市场经济的威力，高新区的建设毫无疑问仍然要依靠市场的力量，要培育有活力的市场主体，发展现代企业，放手让企业尤其是国有企业独立自主而又平等地参与市场竞争，打破行政性垄断。在市场力不能及之处、市场失灵之处，更好地发挥政府作用。政府要维护好市场公平和秩序，做好管理和服务：管理上，减少审批环节和不必要的审批事项，提高业务办理效率;服务上，多站在企业的角度，关注企业痛点和顾虑，切实高效地为企业服务，创优营商环境，如完善企业和个人征信体系建设、推进法治社会建设，等等。

5.4每个高新区都应对自身有恰当的定位和明确的战略

高新区的管理者不能稀里糊涂、随波逐流、扎堆热点，而应该摸清家底，知彼知己，避免短视和盲目，认真分析自身的优势和劣势，发展适合自己的特色产业。“合适的才是最好的”。电子信息、新能源、生物医药等题材虽然热门，但未必适合所有高新区。有的高新区虽然规模并不算大，但走出了自己的特色，比如包头稀土高新区主打稀土材料，衢州高新区主打氟硅钴新材料，这种特色看似冷门，但冷门才容易形成特色。对于很多二三线城市甚至更小的城市来说，发展热门高新产业竞争太大、对手太强，不容易形成某一类产业集聚，反而浪费了有限的政策资源、财政资源、土地资源和人力资源，高新区的发展也就始终难有起色。

5.5紧紧抓住下一轮“新基建”的机遇

新冠疫情之后，中国是否需要启动新基建来拉动经济，受到各界关注，其实即便不从刺激经济的角度考虑，仅仅从发展高新产业的角度来看，启动新基建也是明智之举。在2020年4月份的例行新闻发布会上，国家发展改革委创新和高技术发展司司长伍浩对“新基建”的概念作了初步阐述，即“以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系”。显然，新基建、高新技术、高新区等概念之间有着千丝万缕的关系，高新区当仁不让应在下一轮新基建中有所作为，这体现在2方面：一方面，新基建的完善将极大地助力科技创新和高新企业的发展，这无疑利好高新区的建设;另一方面，据《人民日报海外版》2020年6月初报道，已有20多个省份公布了规模达数万亿元的新基建计划，很多新基建项目本身就会在高新区上马，这也为高新区的发展带来机遇。

6结语

高新区，应当之无愧地又“高”又“新”，成为政策高地、科技高地、资源高地、人才高地，居高临下;成为新的经济增长点，成为新产业的催产房，敢于创新，勇立改革的潮头，辐射带动周边区域经济增长。党中央、国务院高度重视新旧动能转换工作，作为新旧动能转换的前沿阵地，高新区能否实现高质量发展，直接关系着中国能否实现新旧动能转换、能否实现经济结构优化，乃至关系着能否顺利实现中华民族伟大复兴的中国梦。肩负如此重大的使命，高新区未来的道路还很长，高新区虽然走在前沿，但这不是结果，而是一个又一个自我超越的过程。