政社共治下环境治理体系建设：困境与突破

黎 敏，曾晓峰

（中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004）

十九大报告强调要以“共建共治共享”的新理念创建国家治理体系新格局，这既预示着将来国家治理层面的变革，又意味着社会治理体系将发生重大改变。2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(下称“《意见》”)，《意见》对我国环境治理体系作了全面统筹安排：“以坚持党的集中统一领导为统领，以强化政府主导作用为关键，以深化企业主体作用为根本，以更好动员社会组织和公众共同参与为支撑，实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动”。《意见》旗帜鲜明地提出现代环境治理体系要实现政社共治，即在环境治理中构建党委集中统一领导、政府为主导、企业为主体、社会组织和公众协同参与的环境治理体系，以此最大限度发挥政社力量在环境治理中的协同治理效能。由于环境问题是关联民族永续发展的根本议题，故如何落实党中央提出的现代环境治理体系建设新部署，逐步建立和完善政社共治环境治理体系，有效提升环境治理能力乃是亟需学界深入研讨的重要任务。

一、政社共治下环境治理体系建设的意涵与特征

（一）政社共治下环境治理体系建设的意涵

政社共治是我国社会治理变革中提出的新概念，国内较多学者对政社共治及有关概念进行了界定。有学者认为“要发挥各类社会主体的作用，构建政府调控机制与社会协同机制互联的社会管理网络”[1]。也有学者提出“通过发挥政府主导作用，建立制度化的参与平台和沟通渠道，增强对社会的支持培育，并与社会一起发挥社会在参与服务、自主治理和协同治理等方面的作用”[2]。俞可平则指出“政府与公民对公共事务的合作治理，在善治的众多权力主体中，政府起着决定性作用”[3]。王浦劬更强调“政府作为社会治理的主体，在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障的基本格局下，对公共事务进行的管理活动”[4]。综合学者们的界定，基本认同在政府治理和社会治理中，应是政府主导、社会参与的格局。毋庸置疑，在环境治理体系中，也应遵循政府主导、社会参与的格局。政府主导从本质上来说是为政府、社会的良好互动和社会力量的成长提供合法空间，突出政府在环境治理中制度安排与供应的优先性地位和决策的关键性作用。由此，本研究在上述前提下提出政社共治的内涵。所谓政社共治就是为解决公共事务和促进公共利益，政府和非政府治理主体之间形成相互合作关系，并在政府主导下开展共同治理行动的一种制度安排与治理结构。

环境治理体系是要以党委为统领、政府为主导，在此基础上企业为主体、社会组织和公众协同参与环境治理，通过吸纳多元主体共同分担环境治理责任，从而形成各主体间合作与协同、良好互动的政社共治局面。“党委统领、政府主导”环境治理的优越性是以最高权力为统领、主导力量推动能够创造出权威、秩序与活力的有机统 一[5]。具体来说，在党委集中统领下，政府要主导健全环境治理法律法规体系、严格环境执法与监督，企业要落实、执行环境治理的主体责任，社会组织和公众要参与对政府环境治理工作、企业排污治污行为的监督和践行绿色生活。环境治理体系要实现从单纯依靠政府管理向政府主导下的政社合作与协同治理转变，从单纯依靠行政命令向平等协商与协同治理转变，各主体共同参与环境政策的制定、实施、监督到评估等每个环节。在环境政社共治中，政府不仅是领导者，也是培育者。换言之，政府既要承担环境治理体系的领导责任，保证治理的发展方向和调和治理中的各种冲突，又要承担培育社会力量的职责，为其开展活动提供良好的政策、制度及法律法规保障，并对治理主体的能力缺失和各自间的冲突进行适时有效的干预与协调。

综上，环境治理体系建设是基于环境政社共治的理念下，融合政社各方治理主体参与环境治理，从而有效地避免了环境治理问题搭便车、吉登斯悖论、公地悲剧或其他机会主义行为诱惑，达到环境质量稳步改善的基本目的。政社共治下环境治理体系建设是以各治理主体间拥有相对平等的权力为前提条件，既要政府对企业、社会组织和公众自上而下的治理，又要企业、社会组织和公众自下而上的自治，通过平衡各方利益、协同解决冲突和促进公共利益，达到担负环境责任与环境利益的最大化，进而实现政府治理、企业自治和社会调节三者间的良好互动（图1）。环境治理体系建设应包括政府治理、企业自治和社会调节三个方面构成，即政府和各类社会组织治理主体，也就是所有环境问题的利益相关者。环境问题因具有潜在性、复杂性和广泛性的特征，政府作为单一治理主体已力所不及，环境治理中亟需更新治理思维、治理理念和治理体系，以克服一元治理主体所带来的弊端。因此，为提升现代环境治理能力和成效，党委集中统领、政府主导的政社环境共治既是未来善治的必由之路，也是新时代的客观要求和必然选择。

图1 政社共治下的环境治理体系建设

（二）政社共治下环境治理体系建设的三大特征

1.以政府主导为关键

政社共治虽强调环境治理体系中党委、政府、企业、社会组织和公众主体共同参与，但绝不是意味着政府作用的隐退，一个坚强有力的政府应是环境治理的根本性保障。有学者认为政府的主导性作用主要体现在环境治理政策、法规、标准的制定修订；环境治理工作实施、监管与评估；环境问责；环境治理监管体系的改进与优化；环境治理信息公开以及为企业、社会组织和公众参与环保治理工作提供配套的顶层设计与制度安排等[6]。从环境治理的发展趋势看，政府主导下的环境治理最突出的工作就是监管职能，环境治理需要政府严厉规范的监管体系。由于环境污染治理具有极强的专业性和技术性，需要政府对整个环境治理过程（包括前端、中端和后端）进行有效干预。有效监管体系是环境治理的重要保障和基础条件，实践中严格的监管和执法是污染企业遵纪守法的首要驱动力。全球先进治污经验表明，专业化的政府监管体系在环境污染治理中发挥关键性和主导性作用。当然，随着环保社会组织的蓬勃发展和公众环保意识的觉醒，社会力量逐步成为环境治理的重要补充和完善。环境治理体系建设要发挥政社治理各主体的协同作用，但并不意味着环境治理过程中削弱政府的主导作用，反而作为元治理主体需得以强化，不断增强环境治理的监管执法能力，使得环境治理能力和水平得到提升。

2.以权责明确为核心

环境治理各主体应具有不同的权力和责任，社会组织和公众既是政府依法实施环境治理的对象，又是协助政府治理环境和进行自我环境治理的主体。在环境治理中，社会组织不会与作为主导环境治理主体的政府在权力和职责方面发生对抗或竞争，而是在合理的范围内、以适当的途径积极履行自己的职责。只有正确地界定二者之间的权力和职责，才能确保环境治理的效能。在权力方面，社会组织拥有自身合理合法的治理空间，绝对不是政府的附庸，但也不会与政府争夺治理权，而是为了更好地取得治理效果。因此，政府应树立环境共治理念，梳理环境治理各主体的职责和权力，并列出环境治理权力清单。在明晰执行主体和依据、承办主体的基础上，对环境治理权力再进行整合、下放、转移和优化[7]，给社会组织创造更多的机会以施展其环境治理能力和环境治理水平。在责任方面，社会组织的运行资金来自于政府财政扶持、企业赞助和公众募捐，这就要求其不仅要主动承担相应的环境治理责任，还要接受政府、企业和公众对资金利用情况的监督，实现与政府、企业与公众的合作治理。另外，政府还要大力促进社会组织的发展，为其提供完善的政策、充足的资金和专业化的指导，帮助其健康有序发展。

3.以政社共治为理念

环境是一个公共性问题，政府运用行政管制手段进行严格规制或单一的市场治理都会导致失灵，需要多元主体协作共治以实现环境公共利益最大化为目标。政府主导环境治理意味着从管理走向引导的转变，企业作为治理主体要实现从被管理到主动承担的转变，社会组织和公众参与治理则实现从被动到主动的转变。故而，在环境治理过程中关键是要树立治理主体意识、协同治理观念、善治理念。治理主体不仅仅是党委和政府，也包括企业、社会组织和公众，在党委领导下，政府治理、企业自治和社会调节互动共治，即政府主导治理、企业主体治理和公众参与治理三方之间良好合作与互动。政社共治中，政府、企业、环保社会组织和公众都是环境治理不可或缺的主体，拥有平等的环境治理的权力和责任，其价值回归是达成环境的和谐善治。另外，还要各参与主体共同合作、共同促进，任何单一主体的治理运行，都无法保证实现环境治理的最终目标[8]。因此，政社环境治理主体的职责划分不是绝对的，多元主体既有分工又有合作，各治理主体职责中存在着共同性和交叉性，这些特性既是各治理主体最终目标一致性的体现，也是各治理主体协同共治的基础。

二、政社共治下环境治理体系建设存在的现实困境

（一）环境政社共治的法治建设有待完善

总体而言，我国环境政社共治体系还正处于摸索阶段，环境治理法律法规仍需不断的健全和完善，尤其是地方政府环境治理的有关领域法律法规和制度设计还需完善。从宏观层面来看，环境治理体系框架建构在各级党委和政府的部署下建设情况良好，但仍有不少具体细致层面的问题亟待完善。诸如我国尚未颁布政社共治的环境法规，各主体在环境治理中往往出现共治行为的碎片化，导致各自间的利益分化而产生冲突；法律法规力度欠缺，纲领性的条文多，具体可操作性较少，部分条款相当模糊且分散；授权性法规多，但无法跟上地方环境治理的实施需要，造成有些重要环境治理领域无法可依，环境技术规范和标准体系方面仍存在着一定的空白，譬如环境监测、排污许可、遗传资源、清洁生产及环境影响评价等方面，还没有相配套的法律法规；环境法律法规的制定、修订、解释与废除不能适应监管需 要[9]。实践中，环保部门根据有关环境法律法规推动环境治理工作，其他部门却根据有关法律法规背道而驰，法治无法形成合力，致使环境治理难以见效能。环境治理法治不完善的根本原因是相关的体制机制问题没有得到有效解决，现行的法律法规制定不可能达到科学合理的状态。

（二）环境政社共治的主体权责配置欠科学

目前，我国环境政社共治面临的最大困境是环境治理主体权责配置欠科学。政府主导环境治理是以条块相结合的监管体制，即环保部门统管和相关部门分管的管理模式[10]，而统管部门与分管部门都具备地位同等监管执法资格，并不存在领导与监督的关系，这造成了环保部门在统管时常遇到无权有责的难题。具体表现在：在纵向权责结构安排上主要实施以行政区域为基础，即中央到地方各层级分工合作机制，党中央和国务院享有环境治理的宏观决策与监管权力，地方各级党委和政府对所在辖区域范围内环境质量负总责，承担环境治理的大部分责任。而地方政府的财政权和人事权均掌握在地方党委、政府手中，上级相应部门对地方的监管难以发挥有效的监管作用。《环境保护法》虽规定了地方政府对所辖范围的环境负总责，但就如何负责以及治理渎职后应承担何种责任尚未作出清晰有力的规定，这就为地方政府在环境治理中的搭便车、互相推诿和治理缺位行为带来了较大的漏洞。同时，在横向权责结构分配上部门之间职能交叉重复、职能分工的权责脱节，部门之间相互推诿掣肘、协调配合不力仍较为突出[11]。各级政府均设置了相应的生态环保部门，与此同时海洋、渔政、交通等部门有污染防治职能，林业、农业、矿产、水利等部门也有相应的资源保护职能，这样的组织结构设计使管理体制中不仅让生态环保部门难以发挥统管作用[12]，还让各部门之间难以兼容，环境信息无法在各组织部门之间进行有效性的沟通和规范化的协调。在描述相关部门的环保职责时，没有作出细致深入的规定，过于模糊化的权责安排为部门间的敷衍塞责、推诿扯皮留下导火索，这也是问责难的主要诱因。

（三）环境政社共治的监督体系执行不够有力

环境监管体系主要表现在政府监管不到位、社会组织和公众监管缺乏两方面。长期以来，政府环境监管职能在各级行政主管部门内部及不同部门之间没有具体厘清，尤其是监管机制的缺失和环境问责制度的不健全，是我国环境监管体系执行不力的主要原因。首先，被称为“环保钦差”的中央环保督查委员会于2016年开始加强对地方环境治理工作的督察，以防止地方政府环保部门监管执行不力。但由于缺乏明确的法律授权、环境监管组织的地位不够清晰、监管的权力不完备，环境行政处罚的力度不大，致使环保督察组织所发挥的威力仍然受限。其次，环境监督问责主体偏重于地方各级党委和政府，而以社会组织和公众为主的社会主体参与环境问责的不多。《环境保护法》赋予公众参与环境治理的权利，但它更多表现的是对公众权益的维护，并未涉及到社会组织和公众问责的细致权限。其三，环境问责大都是后端问责，而对前端的监管问责和中端的动态问责涉及甚少。这种滞后性的监督问责形式一般是给环境造成了重大损失之后才被政府、社会组织和公众关注，倘若形成惯性治理思维，环境治理的效果将大打折扣。其四，问责条例中行政问责术语相当笼统模糊，缺乏具体的量化标准，如只规定“对失职失责、危害严重，应当给予纪律处分”，而对环境治理“失职失责、环境问题危害严重”如何界定存在很大的解释空间。此外，问责启动方式没有明确，导致很多环境问题是经媒体曝光后才开展问责，表现出一定的随意性和应景性。最后，缺乏规范具体的考核准则与标准。由于实行财政分权制，我国地方政府财政税收都靠自行解决，而企业的财赋税收是其主要的税收来源。因此，地方政府为追求经济发展，一定程度上忽视环境治理工作和公众对环境利益的诉求，有些地方为了得到较高的税收，甚至出现与企业共谋的局面。虽然中央已将市县（区）环保部门的监管权力上收到省级，但在实践中地方政府相关职能部门在环境治理中，作用仍然不可小觑。由于考核准则与标准的不完善，对环境执法渎职的行为追责不力，严重削弱了地方政府环境治理的主导性与权威性。

（四）企业未能主动履行环境政社共治的主体责任

企业既是市场经济的主体，又是环境污染的主体，其双重身份充分表明在环境治理中的重要位置和义不容辞的环保责任，但目前企业在环境政社共治中主体作用还未能充分发挥。据调查发现：首先，部分企业环保意识非常淡薄。粗放式经营的传统思维比较突出，对企业生产经营与绿色健康发展之间的认知还未进行有机链接，环境守法意识、环保责任意识还不够强。其次，一些企业时常敷衍环境治理。部分污染企业还存在着未按规定使用环保设施、数据造假、违法偷排、超标排污等现象，环境整改与环保部门玩做迷藏的游戏，采取各种办法逃避环境修复治理继续违法生产。再次，企业大多缺乏能力、缺少渠道去深入理解政府部门环境政策要求，而部分媒体对之又片面解读或过度解读，招致企业对环境治理带有一定的负面情绪。其产生的主要根源体现在：服务企业治理措施不多，而提高环境标准频率过快，造成企业治污设施多次改造、成本过高，少数企业还陷入刚改造完又不达标的窘境；现行环境治污技术手段不一，环保市场良莠不齐，企业面对环境治理技术和标准要求无所适从；同一环境问题不同层级、部门反复检查核实，企业为此花费过多精力、疲于接待迎检，导致企业缺乏环境治理动力。此外，少数地方环境治理执行过程中缺乏具体认定标准，没按国家要求分类管理、分步实施，甚至还采取以点概面一律关停或紧急停工停业等办法掩饰污染问题的简单粗暴做法。可见，进一步激活和提升企业主动承担环境治理责任、有效增进企业的环境治理技术水平是环境治理体系及环境监控水平中亟待解决的迫切任务。

（五）社会力量参与环境共治的行动力不足

有效发挥社会组织自我发展、自我管理的主动性和积极性，这是国家民主政治和环境治理的客观要求。环保社会组织是独立于政府、企业的第三部门，正成为助推环境治理不可或缺的重要力量。调查发现：首先，环保社会组织在发展过程中主要瓶颈是经费短缺，环保组织大都没有固定经费来源，在开展项目过程中普遍遇到筹款能力弱、缺少募集资金渠道等问题。其次，多数环保社会组织人员数量和专业水平有限。组织中的志愿者大都未经过专业培训，只能承担环保基础知识普及工作，仅凭一腔热情难以适应环保工作日趋专业化要求；同时因资金短缺造成难以满足组织人员基本生活需要，常导致组织军心不稳、持续发展受限。再次，政府购买环保社会组织的环境服务数量较少。目前，政府购买环境服务整体还在发展摸索阶段，向环保社会组织购买服务项目数量相对有限。最后是与环保部门联动频率有待加强。根据2019年湖南省环保志愿服务联合会对湖南省环保社会组织发展状况调查发现，61 家受访的环保社会组织中76.7%的受访环保社会组织与政府生态环境部门保持每季度1 次以上的联系，平均每月联系1 次的仅占9 家，占15.0%；平均每季度联系1 ～2 次的19 家，占20.0%，这表明环境共治体系中环保社会组织的参与程度还有待提升。

环境共治中公众参与始终是比较薄弱的环节，参与和监督的职责还没能充分发挥。突出表现为：一是公众对环保认知还停留在表面层次，公众主要关心周围的大气、水、垃圾等环境污染情况，缺乏参与环境保护应具备的系统环境科学知识与素养。二是参与环境保护行为较少。公众已经意识到环境保护很重要，但实际践行环境保护的行为却很少，有些人还认为环境保护只是政府和企业的事情。有学者指出，对于动员公众主动参与环境治理行动时，实质性地“绿化”自身的生活习惯和方式是一个世界性的难题[13]。三是缺乏细化的公众参与制度。公众参与环境治理没有健全的参与制度，如通畅的表达机制、有序的参与渠道、重视信息公开并及时合理回复以确保公众参与的制度化和科学化，参与环境科普、宣教的过多，但参与环境决策、监督的却很少。公众又是环境共治中至关重要的主体力量，所以，必须大力培育社会力量自觉自愿参与环境治理，并不断提升其参与环境治理的专业化和有序化。

三、政社共治下环境治理体系建设的突破路径

（一）完善环境政社共治的法治保障

公民享有环境权利是环境政社共治的基本条件，而公众参与环境治理是环境保护的有效保障。由于环境问题具有危害性和突发性特征，只有充分吸纳多元主体参与环境治理，才能有效治理环境问题[14]。首先，要明确、规范公众的环境权利，就要落实环境权入宪问题。环境权入宪既要明确规定公民享有在美丽的环境中生存的权利，又要要求人们主动承担环境保护的义务，环境权入宪是环境治理体系建设最高的法治表达。其次，进一步完善各类环境领域中环境监督执法问题的法治保障，如环境监测执法、人类遗传资源、企业清洁生产及环境影响评价等方面的法律法规，制定和修订地方环境监测标准、污染排放及控制标准等，提供给实践层面的法律法规能满足现实环境保护的基本需要，让环境治理有法可依。再次，积极采用规范科学的方法和技术，增加公众参与环境立法途径，并通畅其参与环境立法诉求渠道。规范公众和环保社会组织的环境参与权、监督权等权利，并通过政府信息反馈机制让公众知晓其在环境治理过程中的自身价值，促使社会力量积极参与。此外，一些需要修订和废除的法律，要加快修订、废除步伐，以跟上当前环境治理的新要求。环境立法要侧重从体制机制上解决法律法规执行难的现状，保证环境法律法规的可操作性。

（二）科学设计环境政社共治的权责配置

要实现环境政社共治，就离不开设计科学的多元主体权责配置，以适应环境治理的要求，最大程度上发挥政社共治的效能。首先，要完善环境政社共治的制度设计，健全中央全面统筹、省级负总责、市县（区）执行的责任机制。中央层面全面统筹制定环境治理的顶层设计，提出环境治理的总体目标和制定统一的政策措施、环保法规和标准及相关部门生态环境保护实施责任清单，负责跨区域的湖、河、江的环境治理。省级层面对地方环境治理负总体责任，贯彻执行中央环境战略部署，组织制定区域环境政策措施和完成区域环境治理目标任务。基层负责承担具体责任，依法依规做好执法监管、市场规范和宣传教育等工作。其次，明确各级党委、政府和相关部门环境保护的权责。从纵向和横向上优化环境监管组织结构，明确统管、分管部门之间的权责边界，厘清各自环境治理权力清单及责任清单，健全环境相关部门组织、行政程序制度建设，推进职权责规范化和程序法定化；落实环境问责制度，推动统筹考虑将地方政府环保工作纳入地方经济发展规划，倒逼其处理好经济发展与环境保护的关系；实行地方层级督查功能的常规化，提升环境监管机构对环境信息的获取能力。再次，充分发挥政府主导环境治理的同时，激发各类治理主体自主管理、主动约束。促进企业达标排放、节能减排和清洁生产等；转变政府大包大揽的传统思路，对环保社会组织有能力承担的环境服务项目，政府完全可以向环保社会组织放权，除排污许可、环境决策及环境奖罚等服务职能外，政府可将事务性、辅助性工作逐渐发包给环保社会组织，并从制度设计上保障政社共治的效能。最后，建立健全常态、稳定的环境治理财政资金投入机制。遵循事权与财权一致的准则，全面厘清各级政府收入划分及转移支付要求，在此基础上综合考虑地方环境治理的财政支出责任。

（三）强化环境政社共治的监管体系

当前，环境治理任务形式仍然非常严峻，政府主导环境治理必需在监管领域担负关键的环境监管职能。首先，环境监管要逐步完善纵向的垂直监管和横向的水平监管，实现环境监管的无缝隙衔接。各级监管组织间要推进治理业务交流与合作，纠正部门主义和治理行为碎片化的弊端；继续深化生态环境保护督察，不断强化集中督察、回头看等形式，解决好各地重点的环境问题；调整和优化总量控制、排污许可证及排污交易等监管手段，落实信息公开和监督帮扶，有效避免监管盲区。其次，实施地方领导干部环境效益考核制度。树立对党政干部政绩考评中绿色GDP 考核理念，量化环境考核指标，适当调整环境指标考核在晋升考核中的比例，为环境治理体系建设提供规范科学的制度基础与正向激励；明确环境监管渎职罪的适用范围，落实监管执法的司法监督。再次，政府要充分吸纳市场主体、社会力量参与环境治理，建立并完善社会力量对监管部门启动问责的机制，落实保障社会主体的环境参与权和监督权[15]；加强新闻媒体舆论监督，鼓励媒体对各种破坏环境问题和突发环境事件进行曝光。智慧时代下，运用大数据、人工智能、区块链等先进手段，统筹构建一个全国跨平台、跨部门的大数据环境信息共享共治平台，保障多元治理主体获取信息数据的权益，以发挥多元化监管体系的共治效能。

（四）激发企业主动承担环境治理主体责任

如何激发企业在环境政社共治中主动承担主体责任，有学者提出，不仅需要通过法律法规对企业生产行为进行严格监管，更需要通过政策性金融、市场激励、环保技术引进等多种手段降低企业环保投入成本，通过利益驱动提升企业环保的主动性和积极性，实现在环境治理中的主体责任[16]。我国经济已转向高质量发展的新阶段，企业必须主动担负起环境治理主体责任才能有出路。从政府层面来说，要推进现行排污许可制度改革，有效落实企业污染防治主体责任。责成排污企业实时公开环境信息数据，包括主要排放污染物、排放方式、执行标准等，并为信息数据真实性负责，尤其要防止重点排污企业治理效果和监测信息造假；有效变革过去排污企业与环境监管部门玩捉迷藏的环境执法模式，革新只注重前期发证、不注重发证后监管的工作方式，促使各级环境监管部门加强内部工作协同；制定科学合理的环保税收标准，采用直接补贴、税收减免等形式引导企业主动履行环保责任，鼓励更多社会资本投资减排、节能、清洁生产等环保产业，同时运用绿色金融手段为其持续发展提供充足稳定的资金帮扶。从市场层面来说，要加强市场化环境规制手段创新。加快完善环境治理的市场化机制，推动构建绿色发展的市场信号体系，完善企业主体责任权责配置机制和环境保护价格产生机制，落实将破坏或改善环境成本体现在企业经营效益中；树立市场化运行理念，推动第三方委托治污机制，接受委托的专业治理企业根据排污者的要求开展专项治理；建立企业环保信用评价制度，根据评价结果实施分类分级监管，并对信用评价结果动态调整[17]；建立排污企业拉黑制度，实行环境信用评价全覆盖，让违法排污企业在市场中寸步难行。从企业层面来说，要强化企业环境治理主体责任制度建设。提高企业治污能力和水平，在产品设计及生产、原材料选购等所有生产环节中，严格按照国家标准对自身建设项目进行认真的环境评估，实施生产服务绿色化。

（五）大力推进全民参与环境共治共享

环境治理正是在政社合作共治的基础上，确保各主体能够共同享有环境善治所带来的经济利益和社会利益。共治是环境共享的手段，共享是环境共治的目标，要实现环境共享必须以共治为前提，唯有政府主导下全民共治才能达成环境利益的共享[18]。首先，应大力培育环境治理的共治共享理念。公众既有参与环境治理的责任与权利，又有承担环境保护的责任与义务。环境问题亟需全民共治、源头防治，发挥共青团、妇联、行业协会、环保社会组织等各类社会团体作用，影响和倡导全民自觉履行环境保护责任，主动践行绿色生产、生活方式。其次，建立全民环境行为规范化。对于环保社会组织而言，政府应适当加大资金扶持力度，有条件的地方可申请财政资金扶持开展环保公益活动；积极搭建组织专业培训及相互学习交流平台，提升其参与环境治理的能力和水平。对于公民而言，建立全民环境保护的公约和规范，指引公众在日常生产、生活中养成保护环境的正确行为规范；制定监督检查的有效办法，加强对个人环境污染行为的惩治，并提高个人环境污染的机会成本；对参与环境治理并保护环境的行为给予相应的奖励。只有社会力量在环境治理中发挥积极参与作用，才能形成全民共治共享的环境治理格局。再次，建立健全环境治理的利益共享机制。以促进环境共享为宗旨，依托区域环境治理的成果和环境特色，引入具有经验的社会资本与政府共建运营合作平台，对环境资源统筹规划和管理，实行社会经济生态化，让公众切实得到环境治理带来的经济效益和环境效益，形成保护环境的利益共同体，从而实现环境治理的终极目标“让全民行动起来”，达到自上而下的政府治理与自下而上的社会自治相结合的共治状态。