突发公共卫生事件中的公共图书馆危机管理

杨思洛，郑梦雪，王启云

0 引言

公共图书馆(以下简称“公共馆”)代表的是一种社会用以调节知识或信息分配，以实现社会知识或信息保障的制度[1]，是公共文化服务的重要组成部分[2]。公共馆常常受到各类突发事故和危机事件的影响。危机管理是公共馆渡过难关、持续服务的保障，日渐受到图书馆界关注。在社会面对突发事件的紧急时刻，公共馆也是国家应急管理体系中的一环，起着信息中心和社会援助的重要作用，成功的危机管理不仅有利于图书馆本身，也有益于社会的良性运转[3]。

在各类自然灾害、事故灾难、社会安全、公共卫生事件的应对过程中，研究者认识到构建图书馆危机管理策略的重要性，针对危机管理的逻辑基础、管理组织体系等进行了研究。尽管各种危机形态不同，但生命周期一致，一般分为危机前、危机中、危机后3个阶段[3]。国际研究者在危机生命周期理论上建立了趋于成熟的危机管理阶段模型[4-7]，在灾难管理、突发事件管理上有较成熟的预案及理论，在预防、准备、响应、恢复方面积累了实践经验[3]。我国图书馆界研究者在危机管理组织体系、应急制度、案例分析上取得了一些成果[8-11]，然而缺乏将图书馆危机管理策略置于社会紧急背景下的研究。此类研究有利于检验图书馆危机管理能力、信息服务水平以及社会责任承担力度，为图书馆的危机管理提供参考。

重大突发公共卫生事件是对图书馆危机管理策略的重大考验与检验。COVID-19是近期的突发公共卫生事件，对全球经济社会发展造成重大危机。本文以此为背景，探究我国公共馆危机管理现状，并从实际研究中评估、精炼出应对策略，为图书馆增强危机管理能力提供借鉴。

1 研究方法

1.1 分析方法与框架

依据危机生命周期理论，罗伯特·希斯(Robert Heath)率先提出危机管理4R模型，被广泛应用，本研究采用此模型。4R危机管理模型包括4个阶段：缩减(Reduction)阶段，减少危机的发生率；准备(Readiness)阶段，做好危机的应对准备；反应(Response)阶段，应对危机发生时的情境；恢复(Recovery)阶段，从危机情境恢复到正常状态。有效的危机管理是对4R模型所有方面的整合，其中缩减管理贯穿于整个危机管理过程[5]。本研究数据和事例主要采用问卷调查法、网络调研法获得。结合问卷调查结果、图书馆官方数据，分析我国公共馆在突发公共卫生事件中的危机管理整体态势，框架结构见图1。

图1 分析框架

1.2 调查对象与数据来源

以我国公共馆为调查对象，通过问卷星平台于2020年2月23～29日向公共馆从业人员发放调查问卷132份，回收有效问卷127份，回收问卷中公共馆类型及所在区域见表1。由于省级公共图书馆(省馆)对当地省域公共馆应对疫情和业务工作具有指导作用，以32所省馆为代表，通过官方网站、微信公众号、微博、图书馆App等官方信息发布途径，采集2020 年12 月1 日 至2021 年2 月29日疫情数据，包括线上活动、疫情讯息、服务举措等。

表1 公共馆类型及地区分布 (单位：份)

2 调查结果与分析

2.1 缩减(Reduction)阶段

突发公共卫生事件中，图书馆危机管理策略并非只着眼于事件爆发时的应对办法，而是从侦测公共卫生事件危机信号到危机从“显现—爆发—控制—消退”的全程监控和管理。危机缩减阶段考验图书馆的危机意识。

(1)危机预防。危机预防包括培养图书馆人的危机教育、设立危机管理的组织部门、建立危机指导制度等。55.9%被调查者所在馆向馆员提供了不同频率的危机培训，培训意识尚不够充足；长期设有危机应对部门的占32.28%，其中最多(41.46%)位于华东地区，其次(36.59%)位于华中地区；67.71%被调查者所在馆设有应对突发公共卫生事件的指南。在此次实践中受到馆员的评价如下：非常有作用(33.72%)，较有作用(32.56%)，一般有作用(29.07%)，不太有作用(4.65%)。各地公共馆指南评价情况见图2，此结果受到样本数量的限制。总的来说，应急指南在此次危机管理实践中起到了积极作用。

图2 关于该馆指南实际应用的态度

(2)安全保障。为降低卫生事件的发生率，图书馆作为人群密集空间，需及早开始保障图书馆安全。省馆采取的措施包括消杀灭菌、馆员防护、入馆体温把控。问卷调查中，88.98%被调查者所在馆进行馆体消毒工作，74.8%被调查者所在馆向馆员发放防护口罩，时间见表2。仅4.42%及4.21%消毒及口罩发放工作于2019年12月进行。32所省馆中有8所于闭馆前进行入口体温检测工作。2020 年1 月20 日国家将COVID-19纳入法定传染病，钟南山院士通过央视新闻确认COVID-19存在人传人，大部分公共馆以此为时间节点，投入危机管理前期的防护工作。然而2020年1月10日已有20省11县区报告病例[12]，此阶段图书馆于安全防护上的策略不够及时，这也与危机意识的培养不足相关联。

表2 公共馆的馆体消毒、口罩发放样本量及占比

(3)知识传递。危机缩减阶段，公共馆的知识传递在突发公共卫生事件中有着重要作用，此类知识传递属于非常态的服务，可由图书馆主动发起，包括针对性防护知识、最新研究结果等传递，意在增强个人与集体的防护知识，减少危机爆发几率。COVID-19 于2019 年12 月开始传播，2020年1月24～26日达到首个流行峰[12]，然而截至1月20日，大部分省馆尚未通过官方网站、微信公众号、微博等途径进行关于COVID-19知识的主动推送。究其原因，一是COVID-19属于新型病毒，病毒防疫与知识普及需要等待研究团队成果的产生；二是基于公共图书馆的社会公信力，此类知识推送需要谨慎进行，最新研究成果要经过进一步的同行评议以确定其价值。

2.2 准备(Readiness)阶段

危机管理的准备阶段为反应阶段提供基础，公共馆在反应阶段的工作包括做好应急安全、维持图书馆服务等，于本文下一部分详述，与此对应的各项准备工作至关重要。例如，疫情防控领导小组的成立使得危机管理组织化，有助于馆内联动，集中调用图书馆资源以高效进行危机反应。此次疫情中省馆领导小组大部分成立于2020年1月21日～2月1日，以馆长、党委书记为组长，各部门负责人为成员[13-14]。危机应对会议是内部沟通、明确原则、确认办法的重要途径。根据问卷调查结果，80.31%被调查者所在馆设立疫情防控领导小组，召开全馆疫情危机应对会议的占77.95%，进行防疫物资筹备的占79.53%，进行线上服务准备工作的占89.76%，开始各项准备工作的时间情况见图3。结果显示，公共馆面对COVID-19的危机管理准备措施大部分于2020年1月20日之后进行，略显滞后。

图3 开始准备工作的图书馆数量及所占比例

2.3 反应(Response)阶段

(1)应急安全。公共突发卫生事件中，保障图书馆人、读者的安全是图书馆反应策略中的第一要务。在32所省馆中，3所于2020年1月23日闭馆，2 所于2020 年1 月25 日闭馆，其余在2020 年1 月24 日闭馆。在进行馆体全面消毒、回流书刊消毒的同时，图书馆防疫领导小组强调领导值班，轮流值班，实行日报告制度，鼓励馆员在家办公。在保障图书馆安全的同时，省馆通过数字图书馆、微信公众号等提供线上服务。

(2)线上文娱。公共馆在闭馆后大多数提供线上文娱活动，如线上猜灯谜、传统习俗问答、年俗展览。32所省馆于2月上旬开展此类活动，围绕传统文化、家庭参与主题开展。

(3)教育培训。疫情期间的停课不意味着停学。32所省馆发挥公共文化服务职能，大部分于2月初上线各类型公益讲座、青少年教育课程，以及线上数字3D展览，满足公众文化教育需要。

(4)信息服务。公共卫生安全事件中，社会公众缺乏准确信息，图书馆在危机情况下的信息服务至关重要。如图4所示，公共馆在疫情期间提供了防护知识、疫情讯息、医护支持等信息类型。阅读服务上，公共馆采取线上线下两种服务途径，线上服务通过微信公众号、数字App等推出听书、电子书栏目，大部分与超星、QQ 阅读、掌上阅读、喜马拉雅等合作实现；线下服务则有小部分图书馆进行，如浙江图书馆推出无接触借书，通过读者下单、快递员配送方式满足读者阅读需求。疫情资讯方面，省馆联合超星、万方数据等推出抗疫电子书、抗疫数字资源专题等各种类型数字资源，同时展开防疫知识竞答活动提升公众认知。上海图书馆、湖北省图书馆、湖南图书馆联合向方舱医院的医护人员及患者提供视听阅读资源，“方舱之家”提供权威辟谣信息。株洲市图书馆2020年2月3日开始建设首个新冠肺炎疫情专题数据库。信息资源参考咨询方面，32所省馆申请使用全国图书馆参考咨询联盟平台，开放多种免费数字资源库，并通过官网、微信、QQ 提供24 小时咨询服务，桂林图书馆则提供科技查新服务。

图4 闭馆后公共馆服务

(5)决策支持。决策支持是图书馆智库服务的重要体现，湖南图书馆、桂林图书馆分析和研判防疫过程中的专家观点、舆情动态、社会反应以及以往先进经验，提供专题信息、分析报告，为政府决策提供信息支持。

(6)联动防疫。突发公共卫生事件中的社会责任为图书馆界所关注，此次事件中省馆进行与政府、社区、图书馆界的联动防疫。一是积极配合政府的指挥要求；二是图书馆党员进入社区、乡镇，参与防疫一线工作；三是响应图书馆学会号召，支援兄弟图书馆、湖北地区图书馆物资；四是捐赠关爱弱势群体。

2.4 恢复(Recovery)阶段

危机管理的恢复阶段是对危机呈现长期持续态势或者危机快要消退或已经消退结束时进行管理，包括危机恢复组织化、制定危机恢复方案并实施、危机管理评价、危机事件信息搜集与存档[3]。2020 年2 月1 日后疫情单日发病逐渐下降[12]，各地逐步复工，图书馆危机管理进入恢复阶段。事实上，危机恢复是疫情防控领导小组的职能之一。截至2020年2月29日，14.96%调查者所在馆完成制定危机恢复方案，60.63%正在制定，15.75%未开始制定。恢复方案实施方面，30.71%问卷受众认为所就职馆已准备好进行正常服务。实施策略包括：分阶段、分区域开放，入馆预约，入馆防护与信息要求，区域人数限制，防护物资配备，疫情防控部门联动。危机管理评价方面，书籍消毒与物资短缺是公共馆在此次危机管理过程中面临的主要困难，可通过及时准备避免，见图5。此外，24所省馆开始向社会各界征集抗击新冠肺炎疫情文献资料，包括文书、文章、实物、音频、照片、抗疫日志等，以进行危机事件信息存档。

图5 公共馆危机管理面临的困难

3 反思与建议

3.1 反思

面对COVID-19，公共馆危机管理策略受到考验与检验。在此过程中，不少馆做到了优质的线上数字服务，“闭馆不打烊”，在社会紧急时刻起到了信息中心的重要作用，承担了捐赠物资、参与抗疫等社会援助责任，省馆亦发挥了对全省公共馆的指导作用。然而，通过危机阶段模型理论分析，我国公共馆危机管理策略存在不足。

(1)危机管理意识。此次疫情中公共馆危机意识不够充足，危机管理缺乏成熟的理论支撑和实践经验。在正常时期大部分馆未建立危机管理的组织、预案、指南、方法，对馆员的危机培训不够重视，也就是说，图书馆平时运行缺乏危机管理配套制度，处于“危机事件发生-图书馆处理”这一应对的层面。在危机发生时危机管理时间较晚，前期的危机信息服务不及时，大部分于危机爆发前中期进行探讨危机应对措施，忽略了危机因子的产生信号。

(2)危机应对准备工作。马太效应下，危机意识的不充足导致准备工作的延迟，实践过程显得仓促。大部分公共馆的疫情防控领导小组的组建时间在疫情首个流行峰前后，导致危机管理措施不能及时建立、实施，在物资筹备、人员安排、信息传递等过程遇到更大困难。此外，图书馆在此次危机准备工作中缺少完备制度、指南的引导，不能及时响应、精准实施应对措施。在危机应对准备工作中，利于情报搜集能力做出预判的能力没有充足体现，也因此导致整个管理过程中面临书籍消毒、物资短缺等困难。

(3)非常规服务水平。危机反应阶段体现公共馆非常规状态下的服务水平，公共馆注重数字化服务，在线下服务渠道关闭的情况下依旧提供线上信息服务，包括提供疫情讯息和防护知识；开展线上文娱服务，丰富封闭在家人们的生活；开放免费数字资源，提供教育培训；进行各类信息的组织整合挖掘，为医务人员提供服务，为政府决策服务等。然而，各省水平表现不一[15]，部分停留于发布疫情新闻，推送防护知识，开展文娱服务层面，服务水平差距较大，亦存在网络服务技术不能支撑非常规服务的现象。

3.2 策略建议

(1)组织、制度。增强图书馆危机管理意识，提升危机管理高度。设置危机领导组织，在危机发生时统筹跨部门力量，达到高效运作抗击疫情目的。建立危机管理制度，覆盖危机全程及图书馆人危机培训；制定“突发公共卫生事件应急预案”，各馆可因地制宜，亦可组合专家观点，实施全国统一预案。

(2)主动、联动。政府是发展公共图书馆事业的主要责任主体[16]，然而危机情境下公共馆应掌握一定主动权，特殊时期应授予馆长决定权，使用事后报备制度。公共馆是国家应急管理体系中的一环，危机事件中除国内外图书馆联动、全国公共图书馆联动、各省份公共馆联动，还需与党政机关、社区、防控中心、学术组织等联动，实现管理制度、危机预案、信息资源的共享，注重信息平台的建立，提高公共馆在危机预防、准备、反应、恢复方面的水平，将公共馆牢牢嵌入社会良性运转过程。

(3)评价、存档。危机过后，危机评价是公共馆危机管理的重要一环，公共馆需要对此过程中暴露出的策略问题进行批判解决，对优秀制度加以分享学习，反思是否面对突发公共卫生事件危机只能被动应对。将危机过程中的文献资料及危机评价存档，形成珍贵的危机管理经验与培训素材，为图书馆危机管理理论提供支撑。

3.3 方法建议

(1)协作应对。图书馆不是孤岛，危机管理过程中，图书馆之间的对口物资援助、信息共享、经验传递等对图书馆界共度难关至关重要。中国图书馆学会发挥协作领导作用，号召全国图书馆界开展捐赠防疫物资。广东省立中山图书馆、陕西省图书馆等对全省公共馆应对疫情和业务进行指导。上海图书馆、湖南图书馆、湖北省图书馆跨地区合作为方舱医院的医护人员、患者提供文化服务。公共馆危机管理水平不一，图书馆协作形成合力，需要中国图书馆学会、各级图书馆协会发挥指导协调作用；建立危机管理平台，制定、集成危机预案、预案模板、指南手册、组织制度、实时信息、管理理论等各类型资源。

(2)线上服务。通过延伸服务，在社会特殊时期发挥图书馆的社会职能。闭馆不打烊，重点发展数字化服务，包括：进行丰富的线上资源集群服务，梳理图书馆自身数字馆藏资源，联合超星、中国知网、读联体等平台为社会成员提供各类数字资源；做好危机防控公众信息服务，准确及时地推送危机防控相关信息；发挥图书馆智库作用，携手数据支持公司、资源供应商，利用情报搜集能力，检索、整合、分析各类政策文件、服务指南、学术资源，开展信息咨询参考服务，为危机受害者、处理者、参与者提供支持服务。

(3)完备预案。预案对于图书馆管理具有无法替代的指导作用，是危机各个阶段快速实施各种措施的前提。在平时应注重危机事件培训，与卫生部门、防汛部门、气象部门等联合制定预案模板。各地图书馆危机恢复阶段，在响应《公共图书馆、文化馆(站)恢复开放工作指南》基础上，落实过程要因地制宜，做到完备预案。各图书馆根据场馆面积，明确限制人数，实施座位定点；考虑读者年龄分布，分析线上预约与线下排队方式的可行性；做好防控工作，设置鞋底消毒区、红外线体温检测卡、消毒洗手液等，要求入馆人员佩戴口罩；做好回流书籍的消毒，设置自助图书消毒机等设施；以读者的需求为考虑，分步、分区、分时间段开放区域；通过微信公众号、官方网站等线上工具、馆口张贴公告等线下方法，明确传递开馆相关信息；增强图书馆人危机意识，与相关疾控部门联合，明确发现异常情况处置方法、流程、各区负责人等。

(4)有序恢复。危机过后，学习优秀的图书馆危机管理案例。图书馆对先进馆员进行表彰，政府、各级图书馆协会对先进图书馆、图书馆人进行表彰。此外，危机过后受害者与参与解决危机的医护人员、一般公众的心理可能不会马上恢复[4]，图书馆可为这些人群定制个性书单，向医护人员赠送书籍，针对性提供文化服务，着重向危机受害者和一般公众传递危机已解决的信息，包括传递专家观点、现实数据等。