城乡一体化地区的乡村振兴路径探究*——以上海市为例

孙 奇 SUN Qi

实施乡村振兴战略，是我国党中央做出的重大战略部署，也是为了更好满足农民日益增长的对美好生活需要的必由之路。有效推动乡村振兴，成为新时代我国各级政府的重要工作议程。根据相关研究预测，未来10—20年内我国约3亿人口所在的先发地区将进入城乡一体化阶段，率先面临城乡经济社会实现融合的现实挑战[1]。但从现实情境看，即使是长三角、珠三角等经济最发达地区，乡村地区普遍成为城乡一体化发展的薄弱环节。城乡发展差距大，成为制约区域竞争力的重要因素。上海2019年城镇化率为88.1%，已达到发达国家水平，处于城镇化发展的成熟阶段，但上海乡村地区相较中心城区仍明显落后。在“迈向卓越的全球城市”总体目标下，上海乡村提出作为“超大城市的稀缺资源，城市核心功能的重要承载地，提升城市能级和核心竞争力的战略空间”的全新定位。实现全球城市发展目标，适应乡村地域的时代定位需求，必须尽快补齐乡村发展的短板。上海乡村振兴实践中面临的问题和挑战，既有城乡一体化地区的代表性，又有全国层面上的引领示范性。

从既有文献来看，国内关于乡村振兴与乡村发展问题的讨论主要集中在以下几个方面：①乡村振兴视角下的乡村价值认知。乡村振兴离不开乡村价值的重新审视[2]，必须转变以“城市”为主的发展视角，重视乡村的多元价值[3]。②乡村振兴下乡村发展的主要问题研判。乡村振兴的核心是解决好“三农”问题[4]。乡村振兴实践应基于对乡村发展问题的清晰认识[5]，关键在于协调城乡关系、实现双向互动的共同持续发展[6]；打破乡村分异格局、重塑乡村发展活力[7]。③乡村振兴的路径与对策研究。由于我国地域的差异性，不同地区乡村振兴的路径存在较大差异[8]，需要认清各乡村发展的内外资源环境特征，合理判断乡村发展潜力[9]。必须重视乡村的差异性特征，探索乡村振兴实践的多元化路径[10-12]。

与此同时，现有研究也存在一些不足：一是“分类推进乡村发展”虽成为共识，但既有文献主要关注乡村振兴的普遍性问题，缺少对特定区域的乡村发展特征与乡村振兴具体问题的深入分析；二是现有研究以定性分析为主，定量分析相对欠缺，对乡村振兴问题的剖析深度不足；三是相关研究多为理论层面的讨论，缺少相关实证研究与分析，实践应用价值有待提升。

基于上述认识，本文选取上海乡村地区为研究对象，对城乡一体化地区乡村振兴的现实问题、解决思路和对策建议展开分析和探讨。本文采用定性分析与定量分析相结合的方法：定量分析部分主要结合典型乡村的抽样调查，通过调查问卷的数据分析对乡村振兴的现实问题进行深入解析；定性分析部分主要结合现场调查及现有文献查阅，归纳总结城乡一体化地区的乡村发展特征与问题，提出乡村振兴的解决思路和对策建议。笔者设计了2种问卷：一是结构式的村民调查问卷，主要了解乡村发展问题及村民意愿，共发放200余份，回收有效问卷163份；二是开放式的乡镇、村干部访谈问卷，主要了解乡村振兴的实际问题和发展诉求，共开展面对面访谈20余场次。

1 城乡一体化地区的乡村发展特征与现实问题

1.1 区域外人口净流入与区域内人口净流出态势并存, 乡村人口结构失衡

城乡一体化地区的乡村人口迁移展现出独特的趋势和特征。从区域内部来看，城乡人口转换总体数量逐年趋缓，但乡村青壮年劳动力和高素质人口普遍向城市单向流出的总体趋势依然明显。从区域外部来看，区域发展的不平衡使欠发达地区的人口大量向城乡一体化地区乡村集聚。两者的相互作用造成城乡一体化地区的乡村人口结构问题凸显。笔者所做的典型村庄调研显示（见图1），上海乡村现有农业劳动人口以中老年群体为主，平均年龄近60岁，35岁以下的农业劳动人口仅占1/9，农业后备人才储备明显不足。同时，常住本村的户籍人口数量是外来流动人口的1/2—2/3甚至更少，部分乡村外来人口已占乡村常住人口总量的绝大多数；且来沪人员的教育程度主要集中在初中及以下，属于典型的“非学历型流动”，教育程度偏低的人口对提高劳动生产率、促进乡村经济转型升级的作用有限。

图1 上海乡村人口结构的抽样调查Fig.1 Population structure of case villages in Shanghai

1.2 城乡产业融合态势日趋明显, 但乡村经济转型路径不完整

城乡一体化进程中，随着乡村地区发展定位和职能的变迁，乡村地区越来越多承接了城市转移的资源要素，城乡产业融合度日益增强，乡村发展活力显著提升，共同推进城乡一体化地区的发展。但乡村经济在新旧动能转换的同时，也面临诸多现实问题。如上海乡村工业企业普遍存在“高污染、高能耗、低效益”的特点，在土地集约化、工业用地减量化等政策的实施过程中，乡村企业面临普遍性调整，集体经济发展存在土地、资金、环境等诸多因素的限制，乡村集体经济增长面临“造血”功能流失的风险。与此同时，乡村低效工业用地转型为其他高效产业用地的配套政策不清晰，规划审批部门对于此类用地转型方式持保留态度，造成乡村工业用地转型的交易成本处于高位，乡村工业用地的转型利用缺少现实路径，相应的乡村土地资源也无法实现盘活增值。此外，高水平、高科技的都市绿色农业往往需要规模化的生产、加工、栽培、种植的技术流程，必须有大规模集中用地与之相匹配。但上海“碎片化”的乡村空间分布现实对农业的现代化发展存在明显的空间约束。

1.3 乡村生态、休闲服务功能日益突出, 乡村空间亟待重组

城乡一体化背景下，乡村地区不仅是维护乡民基本生活、生产活动的场所，也是吸引城市居民到农村休闲消费、推进乡村经济转型升级的载体，更是践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要空间。乡村功能从单一的农业生产、农民生活的场所转向为城乡居民提供生态、休闲服务功能的复合空间。乡村功能的重组亟需乡村空间重构与之匹配。但由于宅基地不可自由流转的历史性制度因素以及大都市郊区农村户口的“稀缺性”价值，加之便利的交通条件，城乡一体化地区“两头占地”的现象十分明显，主要表现为乡村居民在新建住房后又保留了原有老宅，或迁居城镇商品房后空关闲置农房但仍然保留宅基地。总体而言，乡村土地集约化与景观破碎化程度并未伴随快速城镇化进程的结束而发生显著变化，城乡一体化地区的乡村土地总体依然维持较为低效粗放的状态。当前，上海乡村地区总用地面积约4 047 km²，包括1 585个行政村，3.3万个自然村，宅基地共约75.5万个，每个自然村平均不足23户[13]。这种“小而散”的乡村聚落形式弊端日益凸显，土地资源的严重浪费、人地关系矛盾突出、乡村转型发展的必需空间难以满足，同时适应新需求的功能设施也不能经济有效配置。构建设计完整、实操性强的空间重组路径，形成适应乡村新功能的新型乡村空间形式，成为有效推进乡村振兴的关键问题。

2 城乡一体化背景下的乡村地区发展思路

2.1 重视乡村多元价值, 促进城乡融合发展

农村的发展应跳出农村看农村，从经济、空间、管理方面共同推进城乡关系的重构[14]。在城乡一体化背景下，看待乡村发展问题更不应仅仅“立足乡村看乡村”，需要将其置于城乡融合发展的大格局下，重新认识和发现乡村多元价值，使其成为提升城市发展动力和竞争力的战略空间。生态是乡村地区的最大优势和发展之本，是实现城、乡发展机会平等的背景基础和动力契机。如何在生态保护的基础上形成生态、生产、生活资源优势的最大合力是乡村发展的首要议题。城乡各类发展资源要素应放到区域视角中进行优化重组，引导文化、创意、休闲等适宜功能落实到乡村重点发展空间上，以产业结构升级推动乡村人口结构优化及空间重组。进而对区域内的产业、人口和公共设施空间布局做出科学合理的安排，引导实现协调互动、相互融合的新型城乡关系。

2.2 培育乡村新产业新业态, 激发乡村持续发展活力

乡村地区拥有优美的生态环境、宜人的自然风光、悠久的历史文化、独特的民俗风情和丰富的农业资源。但过去由于城乡二元结构对发展要素在城乡间自由流动的限制，资源优势没能直接转变为乡村内在的经济优势。城乡融合背景下，应立足于人口、技术、资本、资源等要素在城乡之间的自由流动及优化重组，按照“接天气”（顺应国家政策导向）、“接地气”（立足产业基础和资源条件）、“接人气”（对接广阔市场前景）的原则，梳理出可能落户乡村的产业体系；同时分析潜在新兴产业的支持条件及公共服务配套要求，提出相应的支撑体系建设方案。推动以生态经济为核心的产业转型升级，寻找乡村“造血”功能培育的路径和突破口。

2.3 彰显乡村人居环境特色, 增强乡村吸引力和竞争力

乡村人居环境建设与城市人居环境建设都是我国人民群众对美好生活的意愿表达[15]。乡村人居环境整治是乡村振兴战略和美丽乡村建设的重要抓手。改善乡村人居环境不仅可以提高村民的生活居住质量，极大增强农民的幸福获得感，也能为乡村产业升级提供基础条件，促进城乡产业融合。乡村人居环境建设要充分结合乡村的自然地理、人文历史、文化特色等要素，注重保持乡土文化与地域特色，最大限度地保留田园野趣的意境和乡村本土特色，打造城乡“有差别、无差距”的人居环境，从而培育出有浓郁乡土地域特色、对城市居民和游客有极强吸引力的乡村人居环境体系。

2.4 针对人口结构现实, 创新乡村治理体系

针对人口结构特点，有效推进乡村可持续发展，需要发挥各方协调治理的作用，明确政府、市场、村集体、本地村民、外来人口等利益相关方在乡村发展中的责权利边界，建立政府引导、市场导向、包括外来人口在内的村民自治的乡村有效治理机制。鼓励农业经济发展、基础设施建设与运营等方面的市场化运作；激发村民主人翁意识，积极主动参与乡村振兴和农村人居环境改善；定期举办乡村文化活动，促进本村人口与外来人口的交流互动，打造农村和谐文化社区；改变“政府干、村民看”的政府大包大揽局面，建立起能长效运转的乡村治理机制。

3 上海实施乡村振兴的对策建议

3.1 以需求为导向制定人才回流措施, 补足乡村发展人才短板

上海各区可根据自身条件制定优惠政策，为返乡创业人员提供政策支持、技术指导、融资扶持等方面的服务。支持本地人回乡创业，推进就业人口回流；整合村集体资源，整建制与企业合作，最大程度地保障本地人民利益，或是以优惠政策吸引本村年轻劳动力回村发展。农民分“小农、中农和老农”，针对农民的具体类型和需求，有针对性地提出务实措施：小农需解决教育问题，重点与小城镇建设结合设置配套教育设施；中农需解决就业问题，重点为受过高等教育的农二代提供回乡发展的就业机会和创业条件；老农需解决养老问题，重点结合上海乡村居家养老的习惯提供驻村医生服务。

3.2 创新乡村经济土地配套政策, 完善乡村转型发展路径

针对乡村经济转型发展面临的诸多政策性限制因素，建议完善相关配套政策。如允许农村集体经济组织自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位共同开发利用乡村低效用地，通过相关法规政策的明文许可，正式获得长期稳定的土地开发权和收益权（见图2）；对乡村旅游设施实行“点状”供地方式，以保障乡村旅游发展开发空间；低效的乡村工业用地转型方案优先用于休闲农业开发和乡村旅游项目等；在符合规划的前提下，农村集体经济组织、农户利用依法取得的农村闲置房屋，以合作或自办方式发展民宿、休闲农业和乡村旅游等的，建议保持原土地用途、权利类型不变；在不破坏土地耕作层的前提下，允许少量农用地用于发展乡村旅游的建、构筑存在（见图3）。通过政策体制机制创新，进一步激发乡村经济转型发展的内在动力。

针对乡村居民点空间重组的现实阻碍因素，可通过“确权不确地，确权不确房”的方式灵活管理乡村土地和宅基地，即“明确土地使用权的面积但不明确土地具体的位置和地界；明确房屋的面积但不明确具体的位置”，以增强乡村土地和房屋流转的灵活性及可行性。充分利用村镇集体经济组织平台，通过乡村土地和房屋的股权化来解决土地流转跨村、跨组的难题。对于乡村工业、仓库等建设用地，进一步赋予土地政策灵活性，在严格保护农用地和基本农田的前提下，鼓励将农村建设用地用于文化创意、休闲娱乐等功能，有效提升农村建设用地的使用效率和价值，切实增强城乡融合度（见图4）。

3.3 积极引导废旧物再利用, 打造乡村人居环境特色

乡村人居环境应体现乡土特色，避免乡村人居出现“建大草坪、修大广场”等景观城市化倾向。同时鼓励使用农村废弃物及本地材料，将自然环境、乡村可利用废弃物、本土建筑材料、空间功能等进行整合与优化，使乡村人居作为乡村地域传统文化展示的窗口，承担起传承和激活乡村文化的责任。例如，浦东新区书院镇塘北村积极推进农房建筑垃圾翻新再利用，并利用农户废弃水缸营造农村道路景观。这样既可有效解决废旧材料杂乱堆积影响乡村宅院整洁美观形象的突出问题，还能使废旧材料“变废为宝”，成为乡村人居环境特色化景观材料的重要来源（见图5）。

图2 废弃打谷场改建为休闲度假场所Fig.2 An efficient utilization way of idle agricultural land

图4 农村宅基地转换为“骑行俱乐部”Fig.4 Transformation and upgrading of idle rural homestead

图5 “变废为宝”打造上海特色乡村公共空间Fig.5 "Turning waste into treasure" to create Shanghai's characteristic rural public space

3.4 结合人口结构变化, 优化公共设施配建标准

上海乡村特殊的人口结构对农村公共服务提出了特殊需求，需要优化相关公共设施配建标准与之匹配，以满足村民需求：①大量外来人口流入及本地人不愿与其共用家庭厕所的现实，增加了乡村公共厕所配建的需求；②本地年轻劳动力大量外迁及外来人口流动性强的实际情况，降低了乡村基础教育配建的需求；③本地留守人口老龄化严重及居家养老模式为主的真实意愿，降低了公共型养老设施配建的需要，但高水平驻村医生的需求显著提升。

3.5 针对不同村庄发展实际, 引入多元化适用型污水处理技术

独特优越的地理条件、小农经济模式的长期历史影响，以及“以村民小组为基础”的集体土地制度共同造就了现今上海均匀散落、沿河而居的乡村聚落形式。在乡村生态保护过程中，污水处理设施的设置要求更为复杂、成本更高、管理运营难度也更大。根据村庄特点，因地制宜地制定不同的乡村生活污水处理方案，经济有效地保障水安全，是保护乡村生态、推进城乡一体化发展的必要手段。将靠近城镇地区的乡村纳入城镇统一污水管网，而远离城镇的散落乡村聚落可以根据村庄实际需要设置各类小型污水处理设施。如三星镇新安村每2—3户人家纳入一个净化槽，采用中小型净化槽就地分散处理。这种小型污水处理设施使用生物净化技术净化污水，可以供2—3户村民使用，总造价为6万元，保修25年（见图6）。陈家镇花漂村的污水处理融入新型高科技“污水处理集装箱”，一个“集装箱”占地10 m²左右，最高能处理周边100户的生活污水（见图7）。

3.6 多方参与分工明确, 全方位建立新型乡村治理体系

构建新时代乡村治理体系，区、镇、村、村民分工明确，形成一套系统的乡村振兴实施机制。如以区农委、区发展、区城建部门等为主的区级部门制定全区乡村振兴实施重点与扶持方案；镇级相关部门负责从政府层面协调乡村在产业引入、村庄平移、建设用地盘整、环境治理等方面的具体问题解决方案；村委领导班子负责制定村民公约、明确乡村产业发展思路、组织实施乡村人居环境整治等；村民个体作为乡村自治主体，积极投身乡村振兴的各个环节，实现乡村的自组织良性发展。

图6 乡村微型污水处理站Fig.6 Rural micro sewage treatment plant

图7 乡村污水处理集装箱Fig.7 Rural sewage treatment container

4 结语

伴随着城乡一体化进程，城乡一体化地区乡村地域的生态、休闲功能日益重要，城乡发展融合度不断提升。但由于人口结构失衡、“碎片化”空间格局以及相关配套政策失位等制约性因素，城乡一体化地区的乡村振兴面临诸多现实挑战。

城乡一体化发展背景下，重视乡村多元价值，形成乡村地域生态、生产、生活资源优势的最大合力是乡村振兴的核心。按照“接天气”“接地气”“接人气”的原则构建乡村新产业、新业态，激发乡村发展的内在动力是乡村振兴的关键。打造城乡“有差别、无差距”的特色乡村人居环境，增强乡村地区对城市居民的吸引力是乡村振兴的重点。明确利益相关方在乡村发展中的责权利边界，建立政府引导、市场导向、包括外来人口在内的村民自治的新型乡村治理模式是乡村振兴的保障。

乡村振兴的有效实施需要从乡村发展的特征与现实问题入手，从人才吸引、政策配套、特色空间营造、基础设施与公共设施配套、乡村治理等方面制定有针对性的对策。以上海为代表的城乡一体化地区乡村振兴问题的探索研究，有助于丰富乡村振兴的理论与实践框架。需要指出的是，乡村振兴是一个动态发展、不断创新的过程，相关方面的研究值得持续开展。