政府融资平台公司债务化解的原理和路径

摘要：习近平总书记在2019年2月 22日主持中央政治局第十三次集体学习时指出，要深化金融供给侧结构性改革。而规模巨大的地方政府融资平台公司债务属于防范金融风险的重点领域，遏制地方政府隐性债务增量，有序化解存量债务是深化金融供给侧结构性改革的重要方面。政府融资平台公司对我国城市建设、投资发展有着巨大的贡献，但是其债务风险问题一直得不到妥善解决，困扰着财政和金融监管等相关部门。鉴于此，本文对政府融资平台公司债务化解的原理和路径进行分析，以供参考。

关键词：政府融资平台;政府债务;债务风险;地方债

0引言

政府融资平台公司的市场化和法制化转型看似进步迅速，但是由于债务规模较为庞大，政府融资平台公司在转型过程中的债务及其风险化解问题是一个长期的过程。在此过程中，为更好地促进政府融资平台公司债务化解，降低债务信用风险、财政和金融风险，要做到：既要进行制度性的设计，也要重视对于制度背后原理的分析和认识;既要定好债务化解的政策性目标，也要考虑到地方的政策执行问题。

1政府投融资平台简介

政府投融资平台大多数是由地方政府通过财政拨款、土地、股权资产等相关资产作为出资方式，申请成立具有独立法人资格、承担有限责任的公司机构，因为投融资平台是在政府牵头和推动下成立的具有明显国字头的企业，其承接的任务主要是完成政府交办的项目投融资的任务，比如大型城市基础设施的建设、经济园区的建设等项目，这些项目经济性质涵盖公性、准公益性和盈利性。

2政府融资平台公司债务化解的原理

2.1  应当坚持防范风险、保障社会整体经济利益等原则

坚持防范风险、保障社会整体经济利益，即坚持经济法的社会本位。融资平台公司规模庞大的情况下，政府融资平台公司债务化解受到阻碍的重要原因就是地方政府制定的政策、规范性文件与中央的政策性规定有一定冲突，并且地方政府对于政府融资平台公司债务化解的重要性认识不足，导致政策执行不到位。当地方政府过度借债导致无法支撑下去，地方政府可能指望上级政府来提供资金支持，这种情形下预算约束是软性的、并不能够形成实质上的限制。因此，政府融资平台公司的债务化解要注重协调中央与地方之间的关系，包括协调中央与地方的权益配置关系，协调中央的政策性要求与地方具体执行之间的矛盾。

2.2  应当保证债务解决措施的多样化、综合化

虽然政府融资平台公司的本质属于国有企业，但是其债务的化解和管理问题与国有企业债务的处理有诸多不同，并不能直接适用国有投资经营法的相关规定。例如，政府融资平台公司的经营范围较为单一，融资行为并不规范，其偿债能力低于一般的国有企业。此外，政府融资平台公司的债务问题既是涉及金融法、财政法、公司法、行政法、经济学等不同部门法和学科的综合性问题，又是涉及投融资行为、金融监管等专业性问题。因此，必须保证债务解决措施的多样化和综合化，尽可能從更多的路径寻求化解政府融资平台公司债务风险的方法。

3地方政府投融资平台债务融资的现状

3.1  现有政府融资平台公司债务化解研究的不足

为防范政府融资平台公司规模无限制地扩张，导致产生一系列的金融风险、财政风险，各地政府和财政部门出台了许多政府融资平台公司融资规范、债务管理等政策性文件，而有关政府融资平台公司债务化解行政规章、行政法规乃至法律等规范性文件较少。这与政府融资平台公司债务产生于改革开放中城市基础设施建设、行政干预与市场调节之间难以平衡的背景相关，这也给政府融资平台公司债务化解的研究带来了一定的影响。

3.2  相关规范性文件法律层级较低，使得债务化解缺乏足够法律法规的支撑

国务院、国家发改委、银保监会、中国人民银行、财政部、地方政府等关于地方政府融资平台公司的文件大都以通知、指导意见、工作指引等非正式规范性文件的形式出现。仅有2010年《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》和2014年《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（以下简称《存量债务办法》）属于较为正式和法律效力层级较高的规范性文件。但是，上述两个办法也仅仅涉及债务的分类核算和管理问题，并没有涉及地方政府融资平台债务的本质、原理和具体的化解措施。

3.3  投融资平台偿债能力弱

投融资平台是为了给社会大众提供公益性或者准公益性公共基础设施而建立的，即使是盈利性的基础设施能够收回投资，期限也是比较长，因此投融资平台的营业收入是比较少的，投融资平台融资特别是通过债务融资筹措的资金如果想通过自身的营业收入来偿还基本是不可能的，它通常是通过政府补贴以及发行长期债券等方式来弥补到期的债务。现阶段我国房地产热放缓，地方政府土地财政受到限制，因此政府补贴也在逐步减少，这可能使得投融资平台的偿债能力进一步下降，债务风险增大。

4加强政府投融资平台管理的对策

4.1  建立健全现代企业制度

投融资平台既然是按照公司制进行注册登记的，就应该遵守公司制的有关要求，建立现代企业制度。建议对政府投融资平台进行严格的清理整顿，使得政府投融资平台回归公司属性，对于那些没有偿债能力和经营业务的投融资平台公司进行清理，存续下来的投融资平台应该是具有公益性、偿债能力、有主营业务的国有企业，进一步改变政府遥控管理的现状，使得投融资平台成为真正的经济实体。投融资平台按照现代公司制度设立后，其运行则完全可以按照公司法的相关法律法规来规范经营活动。

4.2  投融资平台大力开发自主经营项目

投融资平台成功转型后，其首要任务是拥有自主经营自负盈亏的项目，唯有投融资平台拥有稳定丰厚的投资回报收益，方可真正脱困。首先，要向政府部门申请运营那些具有良好建设前景和投资回报的经营性项目。其次，建立投融资平台自己的主营业务，寻找现金流项目，千方百计增加收入。另外，审慎进行投资，对投资的回报要做完整的分析测算，选择那些回收期短、回收资金流充足的项目，比如说地方创业园区的投资，抓住国家鼓励创新发展的大势，设立创新创业基金，为新兴产业的发展推波助澜。

4.3  建立基建投融资新机制

一要建立基建投融资新机制。拓宽融资渠道，细分基建项目，引导精细化的市场资金进入投资;积极应用资产证券化工具，将不具备流动性的资产和未来收益转化为当前的现金流。二要探索基建投资新领域。新基建重在消费升级和产业优化，形成新产业新服务新业态，地方投融资平台要重构业务结构，创新经营模式，提升收入质量，积极投入新型基础设施建设，参与收益平衡、稳定回报的投资项目，提高收入稳定性。三要积极改革自身经营治理。地方投融资平台要在激烈的市场竞争中占一席之地，必须改革内部治理，提升竞争力。树立品牌意识，提升专业化管理能力，促进投资主体多元化。四要推动资源优化配置。提升组织运行效率，在优化内部资源的基础上，通过并购、重组、混改等方式，吸收外部优质新基建资源。

4.5  改革转型和债务化解相辅相成

地方政府融资平台是财政体制和投融资体制的产物，是地方政府在政策约束下的重要融资模式创新，对我国区域经济发展起到重要支撑作用，但也在城镇化过程中积累了债务。“地产+ 基建”短平快的发展模式在促进地方经济飞速发展的同时，也带来了高额负债和城市发展泡沫;当经济增速放缓，收入不稳定的城投平台“借新还旧”能力减弱，聚积的债务风险逐渐暴露。在债务肃清和监管政策趋紧的整体背景下，地方投融资平台和政府信用的连结逐渐被割裂，隐性担保和预算软约束受到限制，城投融资能力减弱，防控风险和转型发展迫在眉睫。

4.6  既要控制好增量，也要逐步降低存量

很多中央和地方的政策性文件都要求，将地方政府融资平台公司的债务规模控制在一定规模，但是具体应当控制在何种规模并没有法定的依据，也没有相关界定的标准，这也导致对其债务的监管和预警机制实施较为困难。因此，对政府融资平台公司进行直接的干预和监管，反而会导致政府融资平台公司较多精力集中于应对监管，而不是注重对于增量债务的规范管理。因此，面对这种矛盾，有必要由各地依据实际情况、不同因素来制定各地的债务规模，交由上级主管部门审核后通过。

4.7  完善政府融资平台公司转型债务化解的法制化

对于地方政府债务的规范和化解可以包括事前的规范和事后的规范两方面。政府融资平台公司转型债务化解的法制化是增强债务风险事前预防机制、政府融资平台公司债务化解外部化的重要途径。其中最为基本的法制化路径是，可以通过推广债务化解颇具成效地区的成功经验，使得不同地方能够制定出适合本地产业发展实际情况的债务化解制度规范，使得这些“流动”的经验能够固定下来。此外，还可以积极发挥市场调节在地方融资平台债务化解中的作用，积极尝试将保险引入到地方债务或者融资领域之中或者设立地方融资风险基金。地方债券或融资的保险是指当出现债券發行方未能支付本金和利息时，保险公司将承担偿付债务的责任。基于我国各地政府融资平台公司数量较多且具备国有企业特征的考量，地方债务保险或者保险基金有设立的必要性和合理性。

5结束语

作为发展中国家的中国，国民经济迅速发展离不开地方政府对当地经济的支持。政府不断投入财政来推动GDP增长，同时也导致了负债的出现，实现这一切离不开投融资平台的建设及运行，其由地方政府发起并提供担保。在积极财政的促成下，地方经济飞速发展，但债务过量的现实始终意味着风险的存在，如果不能将其纳入有效的风险防控体系内，做好应对准备，必然在将来出现反噬。

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作者简介：

吴杨成，男，汉族，就读于东南大学经济管理学院，研究方向：经济管理。