关于浙江省合资铁路改革发展面对问题及应对策略的思考

宗心晓

摘要：通过对浙江省合资铁路当前改革与发展中存在问题进行梳理，分析问题产生的原因与影响，提出应对解决措施与策略，探索地方控股合资铁路可持续发展与高水平运营管理的有效途径。

关键词：合资铁路;改革;可持续发展

为贯彻落实中央关于深化国有企业改革的精神，中国国家铁路集团公司（以下简称国铁集团）近几年推动并实施了以“分类投资建设和分层管理”为指导思想的铁路改革，其中有关合资铁路改革的主要内容是“干支线合资铁路股权置换”和“省级区域合资铁路公司重组整合”两项。改革后，国铁集团定位干线路网铁路投资与经营，地方政亲，亲，博府将承担区域内支线铁路、城际铁路的投资与经营主体责任，改革的实质是铁路事权责任中央与地方的再划分。随着改革的不断推进，国铁集团在地方铁路建设中的投资迅速减少，地方投资建设的省方控股铁路逐渐增多。如何正确认识、积极应对此次铁路改革，如何确保地方控股铁路可持续发展、更好地服务地方经济建设将是今后一段时期地方必须面对与思考的问题。

1     合资铁路改革相关背景

1.1  合资铁路发展进入新阶段

从全国合资铁路发展情况来看，大致分为以下三个阶段：第一阶段，上世纪90年代以前，建设及经营铁路的职能都由原铁道部承担，地方政府不需承担建设及经营铁路的责任。第二阶段，上世纪90年代至2012年，原铁道部与省市共同合资建设的铁路开始涌现，地方政府承担铁路建设的一部分资金，主要负责征地拆迁，大多以小股东形式参股合资铁路公司，原铁道部承担主要建设资金，铁路经营责任仍由原铁道部承担。第三阶段，2013年原铁道部撤销、成立铁路总公司后，铁路总公司开始实行以“分类投资建设和分层管理”为指导思想的铁路改革，定位全国铁路干线、中西部地区铁路建设及经营责任，逐步退出地方非干线铁路投资与经营，地方非干线铁路投资与经营责任逐步转由地方政府承担。

1.2  铁路改革相关政策先后出台

根据《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号），2013年，国务院就较早提出了铁路“实行分类投资建设”意见。2015年，国家发改委在《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》（发改基础〔2015〕1610号）再次明确：鼓励社会资本投资建设和运营城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路以及支线铁路。2016年，国务院公布《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），推进中央与地方财政事权改革。2019年，国务院发布《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2019〕33号），进一步细化了中央与地方事权责任划分方案，明确提出“城际铁路、市域（郊）铁路、支线铁路、铁路专用线的建设、养护、管理、运营等具体执行事项由地方实施或由地方委托中央企业实施”。以上政策文件的先后发布，推动了全国合资铁路逐步向“深水区”改革迈进。

1.3  各地合资铁路改革逐步推进

2014年，湖北省较早启动并完成了武广客专、沪汉蓉铁路与湖北省城际铁路的路地股权置换工作。2018年，湖南省与国铁集团就武广客专湖南段与湖南省长株潭城际、怀邵衡铁路股权置换、江西省与国铁集团就沪昆铁路江西段与九景衢铁路江西段的路地股权置、广东省与国铁集團就武广客专广东段与广东省珠三角城际铁路的路地股权置换协商取得了一致意见。2018年底，江苏省区域合资铁路公司重组整合的改革基本完成。2019年，山东、安徽等省也先后启动了省域合资铁路改革。当前，全国合资铁路的改革呈现范围不断扩大、改革持续深入推进的态势。

浙江省合资铁路改革始自2017年，主要是沪昆铁路客专浙江段的地方股权与金丽温、九景衢铁路浙江段的国铁集团股权相互置换以及浙江省域内地方控股合资铁路公司重组整合的改革。2019年，国铁集团与浙江省共同确定了浙江省合资改革方案并推动改革方案实施落实。

2     浙江省合资铁路现状调查

2.1  合资铁路体量大

截至2019年底，浙江省已建、在建铁路省内正线里程约3937公里，其中国铁集团全资控股铁路约774公里，占比约20%，浙江省参股、控股或省方全资（含社会资本PPP模式投资）铁路约3163公里，占比约80%。20世纪90年代以来，浙江省参股省内绝大多数铁路建设投资项目，十三五以来，省方控股或以全省社会资金PPP模式投资建设的铁路项目迅速增多，国铁集团投资为主的铁路项目大幅减少。

2.2  高铁客专合资铁路经营大多盈利

浙江省地处全国东部沿海，是长三角经济带的重要组成，经济繁荣、人口稠密，区域客流相对较大，浙江省境内沪昆高铁浙江段、沪杭客专、宁杭客专、杭甬客专、甬台温高铁、温福铁路浙江段等高铁客专合资铁路公司已普遍实现经营盈利，经营形势良好。

2.3  普速支线合资铁路经营普遍亏损

金温货线、萧甬铁路、九景衢铁路浙江段是浙江省已运营的普速合资铁路，金温货线受金丽温高铁开通影响，2016年以来经营大幅下滑，2019年出现运营开通以来第一年由盈转亏。萧甬铁路是宁波港的铁路疏运通道，受杭甬客专开通影响，2014年以来，平均每年亏损约4.1亿。九景衢铁路2017年 12月建成，日均开行仅12对普速客车，开通两年经营均亏损。

3     浙江省铁路改革主要面对问题

3.1  承担更多合资铁路经营责任

根据浙江省合资铁路改革方案，改革后原先非地方控股、经营效益相对较差的支线合资铁路改由地方控股，地方承担了原先国铁集团控股合资铁路公司的经营责任。同时，改革前经营效益相对较好、地方参股的干线合资铁路公司改由路方全资控股，地方损失了干线合资铁路的投资收益。改革后，地方承担了合资铁路更多的经营责任。

3.2  可持续发展问题开始显现

由于地方控股铁路以支线普速铁路为主，部分支线铁路位于全省中西部，地区经济基础薄弱，客流、货流相对较小，以及铁路项目建设自身具有投资大、回收周期长、社会效益为主的特点，地方控股铁路经营效益相对较差，存在可持续发展问题。

初步测算，2020年浙江省地方控股合资铁路经营亏损约10亿元。“十四五”期间，随着金台铁路、金建铁路、金甬铁路、湖杭铁路、衢丽铁路等地方控股铁路相继建成，2025年起，预计全省地方控股铁路平均每年亏损约50亿元，且有进一步扩大趋势。地方控股合资铁路可持续发展问题逐步显现。

3.3  铁路建设工作理念尚未转变

地方铁路建设工作传统理念大多是：重建设、轻运营。地方政府在考虑铁路项目时，为争取项目早日开工，往往是多方争取，全力以赴，项目建设前轰轰烈烈，项目建成后，经营主体责任由国铁集团承担，地方对项目本身的经济性与可持续性关注较弱。随着此次“分类投资建设与分层管理”为指导思想的铁路改革不断深入推进，地方控股铁路的建设及经营主体责任已由地方承但，原先铁路建设工作传统理念不适应新形势、新变化、新情况，急待调整转变。

3.4  高水平运营管理问题认识不够

目前地方控股合资铁路绝大多数均采用委托国铁集团运输的方式，随着地方控股铁路的规模与体量不断增大，如何正确认识地方控股铁路委托国铁集团运输与地方自主运输的关系，将来地方控股铁路经营以委托国铁集团运输为主、还是以地方自主运输为主，如何确保地方控股铁路资产保值增值，如何实现地方控股铁路的高水平经营管理，需要全面客观、深入理性认识。

4     浙江省合资铁路改革应对策略及思考

4.1  正确认识合资铁路改革意义

此次合资铁路改革对于防范国家金融领域风险，解决国铁集团庞大的负债规模是有利的。改革将从深层次解决新建铁路“谁来建、由谁养”的问题，改革将促使地方政府在考虑铁路建设的同时，更加关注铁路建设后铁路经营可持续性問题。地方政府将承担区域性非干线铁路更多的经营事权。改革有利于国家铁路建设整体工作更好地面向市场、融入市场，有利于发挥市场在铁路运输资源配置中的决定作用。

4.2  转变铁路建设工作理念

此次合资铁路改革影响全省铁路建设工作，对铁路建设工作要有一个清晰的判断。一是铁路建设资金来源已悄然变化，地方铁路建设资金已由国铁集团投资建设为主转为以省市地方投资建设为主，如何将有限的省市地方铁路建设资金投在发展最为迫切的铁路建设项目将是今后铁路建设工作需要面临的重大选择。二是省市政府铁路建设债务规模将迅速扩大，合理控制全省铁路建设债务规模，有效管控铁路建设债务风险紧迫而必要。三是铁路建设工作需要市场的支撑，坚持以市场为导向，进一步疏理全省铁路建设项目，尊重铁路市场的客观规律，科学研判全省铁路建设时序，加快形成铁路投资建设新理念，对预计经营长期亏损、线网位置不突出、现有运能富裕的铁路建设项目缓上，或采取有效补亏措施后再上。

4.3  解决地方控股铁路可持续发展问题

可持续发展是此次合资铁路改革的核心。解决好地方控股合资铁路可持续发展问题，一是要正确认识问题的由来。近些年，随着地方以省为主的控股合资铁路先后开建，这些铁路大多属支线铁路，自身经营效益差，自然而然产生了可持续发展问题，关注可持续发展问题首先要回到规划与建设的“牛鼻子”，从源头控制上解决项目建成后的可持续发展问题。二是要分解地方控股铁路省市两级政府事权责任，在目前铁路建设事权责任的基础上，增加铁路经营事权责任，做好省市两级政府铁路经营责任的划分，深层次解决地方控股铁路可持续发展问题。三是综合施策，多措并举解决好地方控股铁路可持续发展问题。地方控股铁路可持续发展问题不是简单的财政买单或政府托底，而是系统工程，须多角度、多层次发力，形成合力。地方政府可学习借鉴国铁集团近几年的一系列改革办法，以全省控股铁路一盘棋的思路，加快铁路建设土地综合开发，实施省级优质合资铁路资产化、证券化、股份化，实施省级合资铁路混改等，地方控股铁路可持续发展文章大有可为。

4.4  逐步扩大地方控股铁路自主运输范围

合资铁路经营方式大致分自主运输与委托运输两种模式，目前我国合资铁路绝大多数采用委托国铁集团输管理的模式。委托国铁集团运输具有安全首要责任由国铁集团受托铁路局承担、铁路运输生产易于融入国铁集团路网资源、国铁集团铁路局专业技术优势便于发挥等诸多优点，但同时也具有多项劣势：一是委托运输不等同于委托经营，委托运输的铁路局基本不承担受托合资铁路经营责任，仅负责受托合资铁路公司的运输管理。二是合资铁路公司经营优势普遍弱化，收入来源单一、资产经营收益不高是合资铁路委托国铁集团运营后普遍存在的问题。三是委托运输的成本费用不透明，委托运输费用逐年递增，委托后的合资铁路公司大多以资产管理为主，无实质性经营内容。

为发挥市场在资源配置中的决定作用，打破铁路运输市场的高度垄断，实现地方控股铁路高水平运营管理，地方控股合资铁路宜逐步实施积极的经营策略，对不具备自主运输能力、自主运输综合成本较高的合资铁路采用委托国铁集团运输方式;对具备自主运输能力，综合运营成本更低、经营效益更好的合资铁路采用自主运输方式，逐步培育地方控股铁路可持续发展内在强大动能。

5结束语

此次合资铁路“分类投资建设和分层管理”的改革对地方控股合资铁路改革发展既是挑战，更是机遇。正确认识改革内涵，找准地方控股铁路发展定位，抓住改革有利契机，谋划好发展战略，抢先布局下一阶段地方控股铁路发展蓝图，对于实现地方控股铁路可持续发展、高水平运营、更好地服务地方经济建设，意义都将十分重大。