我国养老服务产业政策的演进历程

2020-11-06宋群杨坤陈啸

全球化 2020年5期

宋群杨坤陈啸

摘要：发展养老服务产业不仅是我国应对人口老龄化的重要举措，也关乎广大参保人老年生活的保障和幸福。为完善我国社会养老体系建设和推动我国养老服务产业的发展，本文着重从建国以来国家发布的有关养老产业的政策文件入手，系统地梳理分析了我国养老服务产业的发展历程，并针对当前我国养老服务产业面临的主要问题，提出今后养老产业政策应关注的重点。

关键词：养老服务产业人口老龄化养老保险养老事业

作者简介：

宋群，国家发展改革委学术委员会原秘书长、中国国际经济交流中心学术委员会委员;

杨坤，创新养老产业促进平台负责人;

陈啸，中国人民大学博士研究生。

本文获创新养老产业促进平台支持。

建国初期，我国实行的是计划经济。1978年，我国开始了伟大的改革开放历程，社会经济体制由计划经济逐步向社会主义市场经济转变，对国家的发展产生了无比深远的历史影响。2000年，我国65岁以上老年人口已达8811万人，占总人口6.96%;60岁以上人口达1.3亿人，占总人口10.2%，基本达到了联合国关于老龄化社会标准的认定。因此，依据经济体制状况和社会老龄化程度，本文将我国养老服务产业的政策演进分为三个大的阶段：一是1951—1977年的计划经济时期;二是1978—1999年的前老龄化时期;三是2000年至今的老龄化时期。在不同的时期，我国养老服务产业的政策制定具有不同的时代与体制特征。梳理我国养老政策的演进有助于了解我国养老服务产业发展的历程及其特点。

一、计划经济时期（1951—1977年）：国家统包、城乡分割的养老体系

新中国成立后至改革开放前，我国主要实行计划经济体制。由于老年人口比例小，养老服务产业处于孕育期。这一时期，国家依据当时我国生产力水平低、社会主义经济制度尚未建立、工业不发达等现实情况，重点解决的是人民的基本生活保障问题。对老年人的照护实行的是以家庭养老为主，国家、集体扶持的养老策略。国家出台的政策包括退休养老、土地养老、“五保养老”，而只有一些收纳孤寡老人机构才提供较为粗放的养老服务。因此，此时期的养老服务产业完全是依附于国家的养老事业，处于非独立状态，其资金來源和运作方式完全是由国家统包的。

（一）城乡分割的养老服务体系

这一时期的养老服务状况具有非常显著的城乡二元结构特征。城市方面，主要依靠机关、企事业单位保障老年人基本生活。为适应国有经济发展的需要，针对一些国家机关单位和国有企业实行退休养老政策，养老服务采用政府和国有企事业单位包办，或国家和国有企事业单位支付退休金作为家庭养老的资金来源的方式进行供给。1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》、1953年国务院出台的《劳动保险条例实施细则》、1955年国务院出台的《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》《国家机关工作人员病假期间生活待遇试行办法》，以及1962年国务院出台的《关于精减职工安置办法的若干规定》等，都相继规定了退休养老标准和办法。

农村方面，先是以土地换保障，鳏寡孤独者可以适当多分土地。合作化和人民公社后，改由集体分配劳动成果等办法保障老年人生活。1956年国家出台了关于五保供养的规范性文件，即《1956年到1967年全国农业发展纲要》和《高级农业生产合作社示范章程》，明确规定了“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠”。自此，“五保供养”成为我国农村的养老政策。国家对革命工作人员与农村中无劳动能力、无生活来源、无法定赡养扶养义务的老年人实行国家供养政策。对于其他老年人，则采用由家庭提供为主，邻里互助为辅的养老方式。当时的生产力发展水平与时代特征共同决定了建国初期我国城乡差别的养老政策，初显了我国养老事业的雏形。

（二）社会救济职能的养老服务机构

计划经济时期事实上不存在以营利为目的的养老产业，只有由政府主办的、以老年人为对象的公共服务养老事业。国家建立的养老机构主要发挥社会救济的职能。在城市，国家创办福利机构的初衷是收容安置城镇流离失所人员，对他们进行救济、教育和劳动改造。当时大多称为生产教养院。根据《当代中国》编委会编写的《当代中国的民政（下）》的数据，1953年底，全国有生产教养院920个，先后收容孤老10万人左右。经过社会主义改造，生产教养院排除了有劳动能力人员，名称演变为养老院，工作内容从改造、教育、救济为主转向救济、教育。1961年，内务部专门整顿福利机构，重申社会福利性质，加强福利性服务。到1964年，全国有福利机构733个，收养城镇“三无”老人近7.9万人。在农村，1951年，国家推广河南省唐河县通过自愿联合、安置孤老残幼的办法，开启了敬老院的先河。1956年，黑龙江省拜泉县兴华乡第一个办起敬老院，解决实行合作化后年老体弱五保对象的生活照料问题，得到肯定和各地响应。1958年12月，中共八届六次全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》指出：“要办好敬老院，为那些无子女依靠的老年人（五保户）提供一个较好的生活场所。”当年底，全国共办起15多万所敬老院，收养五保对象300余万人。

纵观改革开放前的养老政策，无论城市与农村，家庭都是养老服务的主体，而社会与市场几乎不承担养老服务责任。养老机构主要是国家财政完全负担的提供基本保障的养老院，安置与收养鳏、寡、孤、独、失能老人以及农村五保老人。同时，企事业单位也提供非营利性的养老机构，主要面对本单位人员。

二、前老龄化时期（1978—1999年）：多层次、多元化养老服务产业的初步探索

改革开放后至1999年的前老龄化时期，我国的养老服务产业处于探索期。这一时期，我国养老事业随着社会主义市场经济体制改革开始进入有序发展时期。国家结合经济民生发展实际，对城镇企业职工和农村居民养老的社会统筹进行了初步探索，尝试鼓励各类养老机构进入市场，培育养老服务产业的多元化业态。

（一）探索多层化城乡养老制度

1978年，为解决文革造成的混乱，减轻国家经济转型压力，我国城镇养老制度首先经历了短期过渡式企业养老模式。

这是我国在特殊时期实行的一种短期策略。企业养老模式也存在一些缺陷，一是企业独自承担职工养老保险，增加了企业的压力，且企业退休费用负担存在畸轻畸重问题;二是不同所有制企业、同一企业内部合同工和临时工的养老待遇差别明显，引发不满。

从1984年始，我国试行养老保险社会统筹。1986年《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》提出，要“做到国家、集体、个人三者利益的统一，做到经济发展速度、比例和效益的统一”，要有步骤的建立起中国特色社会主义保险制度。首先在全国的县、市按照“以支定筹，略有积累”的原则，根据工资实际提取一定的比例实行养老统筹，试行成功后要在省级推广。1991年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》和1993年中共中央通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》都明确提出了建立多层次的养老保障体系，确立了基本养老保险、企业补充保险、个人储蓄保险相结合的三支柱养老保险体系，并实行统账结合的基本养老保险，推动了企业养老保险社会统筹改革。1995年国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》、1997年颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、1998年颁布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》等一系列文件，初步确立了我国企业职工社会养老保险制度。

1978年农村老人集体供养模式因土地经营权归属个人而日渐消失，“五保供养”依旧被采用，国家开始探索农村社会养老新思路。农村联产承包责任制的实行，使多数老人退出集体供养模式，重回土地养老模式。同时，国家多次颁布政策法令推行“五保供养”制度。

包括1979年党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》、1980年中共中央下发的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》、1982年中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》等文件。 1987年民政部提交国务院的《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》正式提出农村实行社会养老构想。1992年民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案》及相關部委后续系列文件，提出以个人缴费为主、集体补贴为辅的个人账户储备积累制的农村社会养老改革计划，初步确立了县级以下农村社会养老保险的养老模式，并进行了初步探索。

（二）尝试多元化养老服务供给

这一时期，国家开始探索以福利机构改革为突破口进行养老事业多元化与产业化改革，推进社会福利社会化。多元化养老机构发展迅速，社区养老服务涌现，养老服务作为第三产业开始引起重视，但家庭仍然是这一阶段重要的养老服务主体。

福利机构改革是社会养老服务多元化的主要内容之一。1984年召开的全国城市社会福利事业单位整顿经验交流会，首次明确提出社会福利社会办，社会福利事业要调动社会各界投入，由国家包办向国家、集体、个人一起办转变。1987年，民政部在武汉召开部分城市社区服务座谈会，提出要发展城市社区服务，其后逐步形成了包括养老服务在内的社区服务。据民政部不完全统计，1988年，街（镇）福利院、老人公寓、托老所达4100余所，老年人活动场所和服务设施达16500余个。1997年民政部颁发的《农村敬老院管理暂行办法》第二条规定，“敬老院是农村集体福利事业单位……提倡企业、事业单位、社会团体、个人兴办和资助敬老院”。第五章生产经营部分规定，“敬老院可采取多种形式开展生产经营活动，兴办经济实体，生产经营收入归敬老院集体所有，用于院内扩大再生产和改善供养人员的生活条件”“地方人民政府和有关部门对敬老院的生产经营活动，应当按有关规定给予优先和优惠”。这些改革举措增加了养老福利机构的供给，鼓励了引入市场化的产业供给和经营模式，初步扭转了政府包办社会福利的局面，促进了城乡基层民政工作的发展。

随着市场经济活力的迸发以及人们对养老服务需求的增长，养老产业开始独立出来，并对发展提出了新要求。自20世纪90年代以来，我国相继颁布了一系列农村居民、城镇居民、企事业单位工作人员的养老政策和法规，扩大了基本养老覆盖范围，提高了养老质量。包括民政部1997年颁发的《农村敬老院管理暂行办法》、1999年颁发的《社会福利机构管理暂行办法》，建设部联合民政部1999年颁发的《老年人建筑设计规范》等，都主要是加强养老机构规范化建设，建立健全各项规章制度和服务标准。

这个时期，我国养老服务产业由基本依靠国家向国家、集体、社会、个人共同承担的多层次转变，由单一机构向福利院、老人公寓、托老所等多元化机构转变，不仅扩大了养老供给，缓解了养老服务供给压力，而且创造了更多的新的就业岗位，进而促进了社会养老服务业的发展。

三、老龄化时期（2000年至今）：养老产业的社会化、体系化建设

2000年，按照联合国标准，我国人口整体进入了老龄化社会。随着社会主义市场经济体系初步建立，国家也相应加强了养老事业和养老产业发展的顶层设计，以实现社会效益与经济效益统一的战略思路规划养老事业和养老产业。我国的养老服务产业重要性日益体现，养老服务产业发展进入了社会化、体系化建设的全新时期。

（一）完善三支柱城镇养老保险体系

我国城镇养老由基本养老保险、企业年金和商业养老保险三个支柱组成。相比于经济合作与发展组织（OECD）国家的平均水平，我国第一支柱的比例偏高，后两个支柱比重偏低。适度降低第一支柱比重，逐步提高第二、三支柱比重，已成为建立我国社会化、体系化城镇养老体系的基本方向。为此，这一时期，政策导向在优化三支柱结构方面做了很大的努力。

一是调低养老保险缴费比例和缴费基数。2019年5月1日起，各地可将城镇职工基本养老保险单位缴费比例下调4个百分点到16%。同时，核定调低社保缴费基数，由过去依据城镇非私营单位在岗职工平均工资，改为以本省城镇非私营单位和私营单位加权计算的全口径就业人员平均工资，核定缴费基数上下限，以降低缴费基数。个体工商户和灵活就业人员可在本省平均工资60%～300%之间自愿选择缴费基数。这有助于直接降低养老保险中第一支柱的比重。

二是鼓励企业年金缴纳。2000年国务院颁布了《关于印发完善城鎮社会保障体系试点方案的通知》，鼓励有条件的企业为职工建立企业年金并实行市场化的运作和管理，企业年金基金可从成本列支，提升了企业年金的地位。2004年劳动和社会保障部颁布了《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》，预示着我国养老保险的第二支柱正走向规范化运作。为使企业年金保值增值，2011年、2015年两次修订《企业年金管理办法》，加强了监管力度，调整了投资范围与投资比例，奠定了我国企业年金制度的基本框架，我国企业年金法规建设迈出了重要一步。为鼓励企业年金的发展，2013年财政部等还下发了《关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》，实施企业年金个人所得税递延纳税优惠政策，促进了我国补充养老保险制度建设。

三是鼓励商业养老保险发展。2014年，国务院发布“新国十条”提升了商业保险的地位，文件提出要构建多层次养老保险体系，使商业保险成为社会保障体系的重要支柱，鼓励保险公司创新产品，使养老和服务相融合，同时出台税收优惠政策，刺激商业养老保险的发展，对多层次养老保险体系的完善发挥积极的作用。2017年国务院办公厅发布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》提出，要积极发展安全性高、保障性强、满足长期或终身领取要求的商业养老年金保险。支持符合条件的商业保险机构积极参与个人税收递延型商业养老保险试点。允许商业养老保险机构针对独生子女家庭、无子女家庭、“空巢”家庭等特殊群体养老保障需求，探索发展涵盖多种保险产品和服务的综合养老保障计划，依法合规发展具备长期养老功能、符合生命周期管理特点的个人养老保障管理业务。2018年中国银行保险监督管理委员会发布《个人税收递延型商业养老保险产品开发指引》，开启了税延型商业养老保险试点。

（二）逐步完善农村养老保险，实现城乡统筹并轨

2000年以后，我国农村养老保险主要经历了重启农村养老保险的新农保阶段和实现城乡统筹并轨的城乡居保阶段。

重启农村养老保险的新农保。2002年党的十六大提出，有条件的地方要“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。2003年，劳动和社会保障部接连印发《关于做好当前农村养老保险工作的通知》和《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》，要求“积极稳妥地推进农村养老保险工作”。2006年中央一号文件指出：“按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。” 2007年党的十七大明确将“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”作为“到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标”之一。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出：“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”第一次提出了“新农保”概念，并对实施的基本原则和筹资结构做了明确规定。2009年，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定开始在10%的县（市、区）实行新型农村社会养老保险的试点。2011年“十二五”规划纲要提出，要在“十二五”期间实现“新农保”制度全覆盖。随后“新农保”试点推进的速度不断加快，2010年覆盖24%，2011年覆盖60%。截至2012年12月底，“新农保”参保人数达到4.6亿人。到2013年底，全国“新农保”“城居保”参保人数已达4.98亿人，基本实现了对城乡老人的全覆盖。

实现城乡统筹并轨的城乡居保。2014年，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，“决定在已基本实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，依法将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度”。国务院随后下发的《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》明确规定“城乡居保”的参保范围、基金筹集、养老保险待遇及调整、领取条件、制度衔接、基金管理和运营等内容，并计划到“十二五”末，在全国基本实现“新农保”和“城居保”制度合并实施。2014年《城乡养老保险制度衔接暂行办法》提出，“到2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，与社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，更好地保障参保城乡居民的老年生活”。这将从根本上消解此前城乡居民养老保险的“双轨制”突出矛盾，建立人民群众养老的平等地位，使经济社会发展成果完全由人民共同享有。

（三）建立多层次养老服务体系

2000年我国进入人口老龄化社会，平均每个家庭的人口仅为3.10人，越来越多的家庭呈现“四二一”结构，一对夫妻要赡养4位甚至更多的老人，养老已成为家庭的沉重负担。面对人口老龄化、家庭结构缩小、居家养老为主

90%的老年人由家庭自我照顾，7%享受社区居家养老服务，3%享受机构养老服务，称为9073养老格局。的社会现实，为了切实提高广大老年人生命和生活质量，为老年人提供方便、快捷、高质量、人性化的服务，国家提出建立以居家养老为基础的多层次养老服务体系。

2006年，第二次全国老龄工作会议强调，要发展“以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充”的中国特色养老服务体系建设。2008年，全国老龄办制定了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，部署推进居家养老服务体系建设。在实施时，各地大都以当地财力确定享受服务对象，一般为70岁以上，按老年人经济收入、身体状况、家庭成员状况分成不同类别，确定不同的补贴标准。服务内容主要有生活照料、医疗护理和文化娱乐、精神慰藉等。同时，各级政府还加大了财政投入，充分调动社会组织的积极性，推进了养老机构的加快发展。国务院2011年颁布的《中国老龄事业发展“十二五”规划》和国务院办公厅2011年印发的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，对养老服务发展都做出详细部署。2013年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，正式确立了我国以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，明确了养老服务业的战略地位。2019年健康中国行动推进委员会发布的《健康中国行动（2019—2030年）》进而提出，“建立和完善老年健康服务体系。优化老年医疗卫生资源配置，鼓励以城市二级医院转型、新建等多种方式，合理布局，积极发展老年医院、康复医院、护理院等医疗机构”。

（四）建立多渠道养老服务产业的投融资模式

這一时期，更加注重发挥市场在养老资源配置中的基础性、决定性作用，开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种市场化、产业化筹资模式，引导、鼓励和支持社会力量办各类养老服务设施，不断提高养老服务产业的社会化供给水平与效率。

2000年，国务院办公厅转发《关于加快实现社会福利社会化的意见》，2001年民政部颁发《老年人社会福利机构基本规范》，提出养老服务福利社会化的总体要求之一就是实现投资主体多元化，采取国家、集体和个人等多渠道投资方式，形成社会福利机构多种所有制形式共同发展的格局。各级政府可采取民办公助的办法，将一部分资金用于鼓励、支持和资助各种社会力量兴办社会福利机构;适当增加中国福利彩票发行额度，为社会福利事业的发展筹措更多的资金;采取优惠政策，鼓励集体、村（居）民自治组织、社会团体、个人和外资以多种形式捐助或兴办社会福利事业;企事业单位可以根据自身条件自愿捐助社会福利事业，或利用闲置资源投资“面向社区、自主经营、自负盈亏”的社会福利事业。

我国目前养老模式主要是居家—社区养老，机构养老比重相对较小。但从我国人口结构、养老需求、家庭结构等变化的情况看，机构养老是我国破解人口老龄化、提升养老质量、满足养老个性化需求的必要手段。只有规划布局好养老机构建设，提高机构养老服务质量和运营效率，才能适应养老需求结构变化的需要。但因为养老机构建设存在资金投入规模大、回收周期长、具备社会公益性等因素，其建设资金的筹集存在困难。为解决资金筹集困难，提高养老服务机构供给，我国一方面探索养老服务产业政府与社会资本合作的PPP模式，一方面鼓励保险业资金投资养老服务产业。

2014年，国务院颁布的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》初次提出鼓励社会资本投资养老事业，出台了“鼓励社会资本通过合资、合作、联营等途径参与养老建设”的政策。2015年，国务院办公厅转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，提出建立政府和社会资本合作参与养老服务的多渠道项目回报机制。根据项目特点，建立政府付费、使用者付费和开发性资源补偿相结合的项目回报机制，鼓励政府统筹运用授权经营、资本金注入、土地入股、运营补贴、投资补助等方式，支持养老项目建设。允许社会资本配套建设符合规定的医院、康养中心、疗养院及附属设施等经营性项目，提高项目综合盈利能力。鼓励社会资本通过“互联网+”等创新运营模式，降低项目成本，提高项目运营效率和投资回报水平。2016年，国务院办公厅发布《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，鼓励和扶持民间资本进入养老服务领域，发动社会力量营造“公办民营、民办公助”的氛围。

2017年，国务院办公厅发布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，鼓励商业保险机构通过各种方式投资养老服务产业。以投资新建、参股、并购、租赁、托管等方式，积极兴办养老社区以及养老养生、健康体检、康复管理、医疗护理、休闲康养等养老健康服务设施和机构，为相关机构研发生产老年用品提供支持，增加养老服务供给。鼓励商业保险机构积极参与养老服务业综合改革试点，支持商业保险机构为养老机构提供风险保障服务，建立完善老年人综合养老保障计划。这些举措促进了养老服务产业发展，为满足多元化的养老需求提供了助力。

（五）培育多元化养老服务产业新业态

为适应多样化的养老服务需求，积极探索培育多元化养老服务产业的新模式，国家支持养老服务产业与健康养生、旅游文化、健身休闲等产业融合发展，丰富养老服务产业新模式、新业态。

推进医养结合

医养结合是指养老机构兼具医疗健康和养老的双重功能，把医疗服务、健康服务、疾病诊治和护理以及临终关怀等融入到养老服务之中，实现健康与养老一体化的新型养老服务模式。产业模式发展。2013年，国务院发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》和《关于促进健康服务业发展的若干意见》;2015年，国务院办公厅发布了《推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，要求各地促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和家庭，探索医疗机构与养老机构合作新模式，建立社区医院与老年人家庭医疗契约的服务关系。2015年，民政部等10个部委联合下发了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，提出促进医疗卫生资源进入社区和居民家庭，加强居家和社区养老服务设施与基层医疗卫生机构的合作。2015年，国务院办公厅下发《关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）的通知》，强调要提高医院为老年患者服务的能力，有条件的二级以上综合医院开设老年病科，做好老年病诊疗相关工作。2016年，民政部发布的《民政事业发展第十三个五年规划》明确表示支持养老机构适当开展医疗服务，重点放在建立医养结合型养老机构上，提高医护及养护型养老床位数量。2017年，财政部等3个部门联合发文《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，提出鼓励养老机构与医疗卫生机构、健康服务机构开展合作，支持打造“以健康管理为基础、以养老服务为核心、以医疗服务为支撑”的全生命周期养老服务链，兴建一批养老为主题，附加康养、体育健身、医疗、教育、文化娱乐、互联网等现代服务业的“养老+”综合新业态。2017年，国务院发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出未来五年我国医养结合的养老服务体系更加健全。2019年健康中国行动推进委员会发布《健康中国行动（2019—2030年）》，提出“完善医养结合政策，推进医疗卫生与养老服务融合发展，推动发展中医药特色医养结合服务。鼓励养老机构与周边的医疗卫生机构开展多种形式的合作，推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭。支持社会力量开办非营利性医养结合服务机构”。在国家政策引导、鼓励下，以及国务院、民政部、财政部等多部门参与下，我国医养结合的养老体系基本建立起来。

推进智慧养老产业模式发展。随着人口老龄化和现代科学技术的发展，信息化、智能化可为老人提供跨时空的生命监测、远程健康管理和评估、生活指导、精神慰藉服务，以及慢病管理、安全监护、紧急救助等帮助，让老人充分享受现代科技所带来的便捷和舒适的晚年生活。为全面普及智慧养老建设，提升养老质量，国家相继出台一系列政策推动智慧化养老平台建设。2016年，国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》提出“推动健康科技创新，建设健康信息化服务体系”。2017年，国务院发布《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，明确提出“实施‘互联网+养老工程，支持社区、养老服务机构、社会组织和企业利用互联网、移动互联网和云计算、大数据等信息技术，开发应用智能终端和居家社区养老服务智慧平台、信息系统、APP应用、微信公众号，重点拓展远程提醒和控制、自动报警和处置、动态监测和记录等功能，规范数据接口，建设虚拟养老院”。2017年，工业和信息化部、民政部、国家卫生计生委联合发布《智慧健康养老产业发展行动计划2017—2020年》，提出为充分发揮信息技术对智慧健康养老产业提质增效的支撑作用，加强技术服务平台、信息共享服务平台、创新孵化平台等公共服务平台建设。在国家政策指导下，我国智慧化养老进入稳步发展阶段，构建了智慧健康养老信息平台和老年应急救援服务平台两大专业服务平台。

推进地产、金融养老产业模式发展。2017年，国务院发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出，“鼓励金融、地产、互联网等企业进入养老服务产业”。2017年，财政部颁发的《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》提出，“鼓励商业地产库存高、出租难的地方，通过PPP模式将闲置厂房、商业设施及其他可利用的社会资源改造成养老机构”。目前，市场中已经出现养老地产、保险+养老服务地产、包含养老服务的房地产信托投资基金（RIETS）等混合产业运作模式。

四、未来养老服务产业政策需关注的主要问题

经过70年的探索和发展，我国已初步建立了适应我国发展需要的多层次、多元化、多渠道、社会化的养老服务产业体系。随着经济社会的发展，特别是新科技革命推动的养老产业新业态、新模式不断涌现，养老服务产业机构数量不断增加、服务类型日益多样、人才队伍持续扩大，我国养老产业大发展的时期已经到来。但是也要看到，由于我国过早进入了“未富先老”阶段，且养老产业发展起步较晚、运营经验少、需求大，我国养老服务产业仍然存在一些亟须解决并成为今后政策应主要关注的问题。

（一）养老产业法律体系需进一步加强

目前，指导我国养老服务产业发展中特别突出的问题是相关法律体系的欠缺，只有《老年人权益保障法》，其余多是行政法规、部门规章和行业规定等。在养老护理保险、社区健康服务、产业人才培养、标准监管评估及税收减免等方面都缺乏相应的法律保障。因此，应充分借鉴国际经验，加强养老产业发展的顶层设计，提升立法层次，加大立法力度，健全和完善养老各项标准化评价体系，明确与强化政府的引导与监管职能，做好法律与政策配套衔接工作，提高我国养老产业发展的法治化、规范化水平。

（二）机构养老服务产业供需应进一步平衡

目前，我国的机构养老准备还很不充分，存在供需不匹配的结构性矛盾。机构养老服务供需失衡的结构性矛盾包含三个层次，一是养老机构整体供给远小于社会需求。

我国养老机构供给不足导致供需量差比较突出。据民政部门统计，截至2018年底，全国60周岁及以上老年人口24949万人，占总人口的17.9%，其中65周岁及以上老年人口16658万人，占总人口的11.9%，失能老年人口约4063万人。2017年，全国各类养老服务机构和设施15.5万个，比上年增长10.6%，其中注册登记的养老服务机构2.9万个、社区养老机构和设施4.3万个、社区互助型养老设施8.3万个;各类养老床位合计744.8万张，比上年增长2%（每千名老年人拥有养老床位30.9张），其中社区留宿和日间照料床位338.5万张。从统计数据上来看，我国仅有744.8万失能老人有机会享受机构养老，占失能老人总人数的18.6%。我国养老机构在整体数量上无法满足老年人的养老需求。

二是公营养老机构服务水平低，机构自身建设滞后;而民营养老机构供给不足，收费高入住率低。

目前，我国养老机构仍然是公营和民营双轨制格局。公营养老机构主要收住三无老人、五保老人以及高龄、失能、生活困难的老人，提供非营利的保基本、托底线的基本社会福利，资本投入相对较少，设施陈旧、建设滞后、服务质量欠佳。民营养老机构属于营利型养老机构，包括2013年以来我国开始实行的养老PPP模式，普遍存在因收费高导致入住率低的现象。据《中国养老机构发展研究报告》（2015）显示，我国民营养老机构收费标准比公营养老机构高出11.2%，高收费导致低入住率以及低回报率，形成马太效应。作者在天津、哈尔滨、重庆、南宁、济南、太原、南昌、武汉、长沙、昆明、兰州、福州12个城市进行了民营养老机构专题问卷调查与座谈。调查显示，全国民营养老机构空置率高达48%，而在受访的257家民营养老机构中，48.1%的运营状况基本持平，32.5%的亏损，有盈余的仅占19.4%。

三是营利性养老机构高端供给较多，中低端供给较少。

从政府与社会资本合作研究中心的数据看，我国营利性养老机构主要集中在养老产业（占52.87%）、医养结合（28.34%）、老年公寓（17.52%）、其他（1.27%）。面对高中低端养老服务供给选择时，更多社会资本选择高端养老服务供给以期牟取最大化收益。这些数据表明，社会资本在投资方向偏重于与老年人生活相关的养老基地、养护院、养护中心、生态养生园、养老地产高端养老产业方面;产业规模方面以养老产业、医养结合、高端老年公寓建设为主;服务方面以修养、娱乐为主。这些都属于高端养老供给。当前我国养老需求主要是中低端需求，而大多数养老PPP项目都是提供高端养老消费服务的，这必然会造成中低端需求与高端服务供给的结构性矛盾。因此，政策的着眼点应更多地注重鼓励增加中低端营利性养老机构供给，提高公共养老机构的服务质量，解决养老产业发展的不平衡不充分问题。

（三）建立机构与居家社区养老的对接体系

目前，我国已明确提出“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”的建设目标，并已试行机构养老为居家社区养老提供更多的专业化服务工作。但在试行中发现大多数养老机构对居家社区老人难以提供及时、高效的服务。

一方面养老机构对居家社区养老老人的信息不了解，对医疗、康复、护理运作机制还不成熟，没有明确规范程序，不能满足居家社区养老需求，短期内难以实现有效对接。另一方面，很多民办养老机构在医疗、康复、护理、情感慰藉、临终关怀等专业性服务提供较少，对居家社区养老的主要服务需求不能满足。数据显示，在民办养老机构中，有87%的以提供日常生活照料为主，有10%左右的以提供护理康复为主，另外还有3%左右的以提供临终照护为主。因此，政策应鼓励更多发挥社区作用，逐步打通机构服务与居家社区养老的渠道，扩大养老机构服务的范围，增加服务内容。这样做一方面是解决居家社区服务能力有限的问题;另一方面也可增加机构赢利的渠道，解决低价格服务的亏损问题。

（四）加大養老服务产业人才队伍建设

我国养老服务专业人才短缺主要表现在三个方面：一是人才缺口大，已成为当前制约我国养老服务质量的现实问题。

目前我国60周岁及以上老年人口2.4亿人，其中65周岁及以上老年人口1.6亿人，失能老年人口约4000万人。按照护理人员与失能老人1∶4的配置比例，需要约1000万的相关护理人员。但目前全国养老机构护理人员的总数仅约100万人。人才短缺必然导致服务质量下降。同时现有的护理人员整体上年龄偏大，大多处于40岁到50岁之间，专业水准不足，无法满足“医养结合”的护理需求。据民政部及人力资源部调查显示，我国养老对从业人员最急需的是康复护理和管理人才。二是后备人才培养不足。我国现有上百所高等院校开设老年服务与管理专业，但是人才培养规模小、学科种类少、学历层次低，制约了养老事业的发展。三是人才流失率高。上岗后的养老从业人员要面对责任大、工作强度高、易被服务家庭误解、薪资待遇低等困难，很多养老专业毕业生不愿意继续从事此类工作，人才流失率较高。

我国从院校招聘的养老服务与管理科班毕业生到岗第一年的流失率约为30%，第二年为50%，第三年高达70%甚至更高。我国养老护理员和护士的流失率远远高于其他行业。因此，从政策上完善养老服务人才队伍建设势在必行、刻不容缓，做好培养高素质人才、吸引人才、留住人才的规划与设计，建设一支庞大的人才队伍，为养老产业发展积累充足的人才资源。

（五）重视农村养老资源供给机制建设

当前，农村养老资源供给机制脱节主要表现为，长期以来家庭和个体养老资源供给持续减少、社会资源供给增长缓慢的脱节僵化状态，农村老人晚年生活幸福指数不断降低。《全国城乡失能老年人状况研究》显示，目前我国具有医疗室的养老机构低于60%，其中民办机构56%、公办机构52.1%，而农村五保供养机构仅为41.7%。既没有专业医护人员，也没有单独的医疗室的养老机构占22.3%，农村情况更为严重，超过60%的西部农村养老机构缺少专业医护人员。因此，政策在注重脱贫方面也应将农村养老资源供给机制建设提到议事日程上来一并考虑。

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