聚焦农村乱占耕地建房"八不准”

如何看待疏堵结合遏制农村乱占耕地建房

前不久，自然资源部、农业农村部联合印发了《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》和《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》，从堵和疏两个方面综合施策，表明了中央坚决遏制乱占耕地建房的“零容忍”态度，有利于保证村民住房建设合理用地需求和农民宅基地合法权益，是科学协调耕地保护与民生保障的重大举措。从长远来看，疏堵结合遏制农村乱占耕地建房，抓住了影响我国农村建设用地管理的关键点，有利于提升我国农村建设用地管理水平、完善农村建设用地管理机制。

凸显我国耕保制度的“最严格”

作为人均耕地面积不足世界平均水平40%的人口第一大国，切实保护耕地、端牢饭碗田，是关系我国国计民生的头等大事，不仅关乎中华民族子孙后代永续发展，而且对保障世界粮食安全、稳定国际粮食价格具有重要战略意义。习近平总书记多次强调，必须牢牢守住耕地保护红线，要像保护大熊猫一样保护耕地。

长期以来，我国的耕地保护侧重关注城镇化、工业化对耕地的侵占及对侵占的防控。近年来，一些农村违法乱占耕地建房问题突出且呈蔓延势头。尽管从单个案例来看，侵占的耕地面积不大，但面广量多，倘若任其蔓延，必将严重影响耕地保护，威胁国家粮食安全。

目前，我国已形成了以永久基本农田保护、耕地占补平衡为重要内容的具有中国特色的最严格的耕地保护制度体系。这在此次下发的两个文件中也得到了充分体现。

一方面，突出了永久基本农田的特殊保护要求。我国对永久基本农田实行特殊保护，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》将“不准占用永久基本农田建房”列为 8类乱占耕地建房情形之首，突出了不准占用永久基本农田建房的刚性要求。

另一方面，明确了耕地占补平衡在占用耕地建房中的具体落实。《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》明确，农村村民住宅建设确需占用耕地的，通过储备补充耕地指标、实施土地整治补充耕地等多种途径统一落实占补平衡，县域范围确实无法落实占补平衡的，可按规定在市域或省域范围内落实。这一规定消除了政策漏洞空间，有利于改变长期以来农村建房占用耕地难以实现占补平衡的状况，也有利于推动耕地保护基本国策的全面落实。

保障农民建房权益的公平和合理

我国的农村宅基地制度仅限于“本村集体经济组织成员使用”，具有鲜明的身份性和福利性，是现阶段农村村民“户有所居”的根本保障。尽管《土地管理法》明确规定，超过批准数量占地建房，多占的土地以非法占用土地论处，但在现实中，强占多占土地建房、“一户多宅”的现象比较普遍。相应的，一些新立户的农户就因缺少宅基地而无法建新房。这种宅基地使用中的不公平，已成为当前农村社会的突出矛盾之一。

为此，《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》明确指出，“不准强占多占耕地建房”“不准违反‘一户一宅’规定占用耕地建房”，以有效地遏制强占多占土地建房。

而《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》强调，要依法落实“一户一宅”要求，宅基地标准不得随意改变；做好与户籍管理的衔接，不得设立互为前置的申请条件；不得强制农民搬迁和上楼居住，从而确保农户“一户一宅，面积法定”的基本权利。

这一堵一疏，将有效保障农民建房权益的公平性和合理性，有利于营造良好的农村社会治理环境。

倒逼农村存量建设用地的盘活

改革开放以来，随着城镇化、工业化进程的不断推进，一部分农村人口向城镇转移，但与农村居住人口减少相伴的却是农村建设用地不降反增。这与日益突出的农村宅基地闲置、粗放利用不无关系。当前，如何有效盘活农村存量建设用地，已成为优化农村土地资源管理和助推乡村振兴的一项迫切任务。

此次中央以“零容忍”态度整治乱占耕地建房，无疑将对农村建设用地的无序扩张起到一定的遏制作用。同时，《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》明确指出，农村村民住宅建设要优先利用村内空闲地，尽量少占耕地。这里的村内空闲地主要就是指低效、闲置的建设用地。这为各地满足部分农村村民建房的刚性需求指明了方向——立足农村存量建设用地挖潜。

基于此，疏堵结合整治农村乱占耕地建房，将在促进农村建设由外延式扩张向内涵式挖潜转变方面发挥积极作用，倒逼对农村存量建设用地的盘活，进而有效提升农村建设用地利用率。

优化农村宅基地和建房管理

近年来，为进一步规范农村宅基地和农村建房管理，我国从法律法规、制度建设、机构改革等方面不断健全完善。新《土地管理法》明确，农村村民住宅用地由乡镇人民政府审核批准；去年，农业农村部、自然资源部联合印发《关于规范农村宅基地审批管理的通知》，对宅基地和村民住宅规划用地涉及的部门分工、审批流程等作出了明确规定；今年中央一号文件提出，要简化农村集体建设用地审批程序，下放审批权限。这些都为规范农村建房用地管理奠定了基础。

针对农村村民住宅用地没规划、缺计划，以及一些地方多年未批新宅基地的现象，《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》提出，在县乡级国土空间规划和村庄规划中，要为农村村民住宅建设用地预留空间，暂时没有村庄规划的，要统筹考虑宅基地规模和布局，与未来规划做好衔接。同时，明确了计划指标单列的保障措施，即村民住宅建设用地计划指标在年度全国土地利用计划中单列安排，原则上不低于新增建设用地计划指标的5% ， 专项保障农村村民住宅建设用地，年底实报实销，当年保障不足的，下一年度优先保障。

上述规划和计划方面的保障举措，有利于消除农村建房用地管理的主要“瓶颈”，也为下一步规范农村建房用地管理铺平了道路。

纵深推进农村宅基地制度改革

农村宅基地制度改革，是我国农村“三块地”改革中的重要一隅。这一改革，不仅是改变农村建设用地粗放利用现状的内在需求，也是保障村民享有公平的宅基地使用权益、建设“生态宜居”现代化农村的客观要求。

对于这项改革，我国早已明确，要在坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线的前提下，积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的改革方向。

此次两份通知的同时出台，既通过严格控制占用耕地建房压缩农村宅基地扩张的空间，又重申了确保农户“一户一宅，面积法定”的基本权利。显然，深化农村宅基地制度改革，挖掘存量建设用地已成为必然选择。

对此，各地应当有清醒的认识。不妨结合此次农村乱占耕地建房整治，在坚持农村宅基地制度改革方向的基础上，针对当地社会经济条件、自然资源禀赋，结合现实需求，细化宅基地农户资格权的认定，明确适度放活宅基地使用权的流转范围、流转对象、操作流程与相关规则，纵深推进农村宅基地制度改革。