权益诉求视角下的罗斯海保护区设立过程分析及其启示

邹磊磊

(上海海洋大学,上海201306)

提要 2016年10月南极罗斯海保护区提案在历经5年协商谈判后得以通过。在罗斯海保护区协商谈判中,出于对地缘政治因素主导下的南极“软控制”担忧,相关国家对该提案表示关切和质疑。另外,对渔业权益的考量也在一定程度上影响部分国家对该提案的态度。因此,南极权益诉求是保护区谈判经历曲折的主要原因之一。罗斯海保护区提案的通过是各方基于各自权益进行博弈并妥协的结果。未来保护区制度可能成为南极海洋环境保护的重要手段,为维护南极权益,中国应汲取罗斯海保护区提案协商谈判的经验,提高对保护区制度的认识,洞悉提案背后潜在的权益纷争,提升权益诉求下的政治博弈能力,参与法律规制的构建,加强南极的科学研究,从而成长为南极海洋保护区事务的重要参与者。

0 引言

2016年10月28日,南极海洋生物资源养护委员会(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources,CCAMLR,下文简称“CAMLR委员会”)24个国家和地区以及欧盟代表一致通过在罗斯海地区设立海洋保护区(marine protection area,MPA),从2017年12月1日起罗斯海地区海洋保护区(Ross Sea region MPA,下文简称“罗斯海保护区”)协议正式生效,有效期限35年。

由于受人类活动干扰较少,罗斯海被称作世界“最后的海洋”。罗斯海生物资源丰富,具有高度的生物多样性,且海底蕴藏丰富的油气资源。因此,罗斯海不仅是科学家开展生命科学研究的天然实验室,也是蕴含丰富资源的宝库。随着海洋保护意识的提升,作为地球上最后一个完整的大海洋生态系统,罗斯海保护备受关注。罗斯海保护区的建立在世界海洋保护以及南极环境保护历史上均具有里程碑的意义。罗斯海保护区约155万平方公里的面积,是迄今为止世界最大的海洋保护区,并有可能引领南极海洋保护的潮流,使保护区制度成为南极环境保护和生态维护的重要手段。《南极条约》于1959年已签署,但中国1983年才加入该条约,CAMLR委员会于1980年成立,但中国2007年才加入委员会,客观而言,中国是南极事务的后来者,对南极海洋保护区制度也缺乏经验。因此,深入研究罗斯海保护区设立过程有助于从侧面了解南极权益纷争的根源,进而获得维护国家南极海洋权益和实质性参与南极海洋保护区事务途径的启示。

1 漫长的罗斯海保护区设立过程

2016年在CAMLR委员会第35届会议上一致通过设立罗斯海保护区,这是继2009年11月南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区(South Orkney Islands Southern Shelf MPA,下文简称“南奥克尼海洋保护区”)之后的第二个南极海洋保护区,但这仅仅开启了南极海洋保护区建设的开篇[1]。在南极建立广泛的海洋保护区的设想由来已久:1980年南极和南大洋环境保护会议提出了建立南大洋海洋保护区的设想,同年CAMLR委员会成立,接过了保护区建设的旗帜[2];为了响应2002年可持续发展全球峰会提出的倡议,同年CAMLR委员会承诺到2012年建设一个南大洋有代表性的海洋保护区系统。显而易见,现在南极海洋保护区的发展还未达到CAMLR委员会的设定目标,随着南奥克尼海洋保护区、罗斯海保护区相继成立,东南极海洋保护区代表体系(East Antarctic Representative System of MPAs,下文简称“东南极海洋保护区”)提案也已进入CAMLR委员会会议谈判议程,威德尔海海洋保护区(Weddell Sea MPA,下文简称“威德尔海保护区”)提案以及西南极半岛和南斯科舍岛弧海洋保护区(Western Antarctic Peninsula and the Southern Scotia Arc MPA,以下简称“西南极半岛海洋保护区”)提案也紧随其后被提出。海洋保护区理念符合海洋可持续发展的目标,因而可以预见未来海洋保护区在南极的发展势不可当[3]99-100。

从2011年罗斯海保护区提案提出到2016年最终通过,CAMLR委员会成员国经历了5年的漫长协商和谈判。一方面,出于对地缘政治下南极“软控制”的担忧,部分CAMLR委员会成员国对保护区提案表示关切和质疑。另外,《南极海洋生物资源养护公约》(Convention for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources,CCAMLR,下文简称“CAMLR 公约”)在定义海洋保护区时,并未把包括渔业捕捞在内的资源开发活动绝对摒除在外[1],但为了达到生物生境保护和生态保护的目的,保护区的设立势必使渔业活动受到一定限制,因而渔业权益也是漫长协商和谈判过程的重要焦点问题。协商和谈判过程实则是各方政治博弈和权益诉求的过程,提案的最终通过也是各方权衡利弊后达成的妥协,但也体现了各方的国际合作精神以及对南极可持续发展的向往。

无可否认,从2011年罗斯海保护区提案提出到2016年最终达成的5年协商谈判中,提案迟迟不能得到妥善解决也源于各国在南极海洋保护区的定义和目标、CAMLR委员会建立南极海洋保护区的法律依据、海洋保护区的管理和监测计划等问题上存在分歧和质疑,但本文仅探讨南极权益诉求视角下罗斯海保护区谈判历经曲折的根源,并在此基础上探讨未来中国在南极海洋保护区问题上的应对。

2 权益诉求视角下的罗斯海保护区设立问题

罗斯海保护区提案的协商谈判过程漫长并曲折,权益诉求是各方未能及时就提案达成一致的重要原因。对南极地缘政治下“软控制”的担忧、在渔业权益诉求上的不同立场体现了南极权益争端的核心,提案的最终落实也是基于各方权益维护与政治妥协之间的平衡。

2.1 地缘政治下的南极权益

在罗斯海保护区提案协商谈判过程中,以新西兰、美国为首的阵营极力促成提案的通过,其中欧盟、法国、澳大利亚、英国等是该提案的积极拥护者。俄罗斯、乌克兰等国则对罗斯海保护区的设立持反对态度,认为在CAMLR 公约下,南极海域已经得到了保护,且CAMLR委员会出台的养护措施也已经使部分海域获得了诸如禁捕等举措在内的特殊保护,无须再建立一个封闭的保护区加以特别对待;而且,现阶段还没有足够的信息提供切实的科学和法律依据开展海洋保护区的设立程序[4]。中国为代表的一部分国家则持有谨慎态度,认为海洋保护区的设立必须以充分的科学数据为依据,认同CAMLR委员会对南极海洋已经执行了富有成效的养护措施,并提请CAMLR委员会关注资源养护与合理利用之间的平衡关系[5]。

深入考查上述不同阵营的成员构成,会发现南极主权诉求是划分这几个阵营的分界线。南极海洋保护区提案的提出者和积极拥护者一般都是南极领土或海洋主权的主张者。新西兰、英国、澳大利亚、法国等都曾经公开提出南极主权主张,美国虽然没有提出南极主张,但是声明保留主张的权利。罗斯海提案涉及新西兰主张的罗斯属地;澳大利亚、法国和欧盟除了是罗斯海保护区提案的拥护者,也同时是南极保护区另一提案——东南极海洋保护区提案的提议者,该提案涉及澳大利亚和法国的南极主张;欧盟提案的威德尔海保护区在英国主张区域;阿根廷和智利联合提案的西南极半岛海洋保护区在两国主张的重叠区域。把上述线索整合在一起考量时,很容易把南极保护区与南极地缘政治下的“软控制”联系在一起。并且,南极海洋保护区提案国基本上是《南极条约》原始签署国和南极主权主张国或主张保留国,他们拥有丰富的南极经验和知识,也是传统意义上的海洋强国和科研强国,他们在南极海洋保护区管理方面的参与度和领导力较一般国家要突出。而且,在提交罗斯海提案时,提案国除了提交保护区的划定和构成方案,而且提交保护区设立后拟采取的管理和监测计划,一定程度上使保护区管理带上了提案国的烙印。虽然,南极海洋保护区提案均以保护海洋环境和生态为目标,但提案国与南极的特殊渊源以及保护区的特殊地理位置令其他国家担忧,这些提案国兼南极主权主张国是否以“南极环境和生态保护”为道德制高点、以建立海洋保护区为路径维护本国的南极既得利益和未来利益[6]185。因而,出于对地缘政治下南极“软控制”的担忧,部分国家在罗斯海保护区协商谈判过程中持反对或关切态度。

2.2 渔业权益

除了对地缘政治“软控制”的担忧,渔业权益诉求也是南极保护区协商谈判经历波折的另一原因。随着捕捞设施和技术的完备以及“渔权即海权”[7]68意识的加强,渔业成为实践和实现国家海洋战略的行为之一。统计显示,1980年CAMLR委员会成立之初,成员国中南极渔业捕捞国及非捕捞国的比率为1∶2,随着越来越多的国家投入南极渔业活动,现今该比率上升为5∶3[8]34。因此,渔业权益成为南极海洋保护区的焦点问题也就不难理解了。围绕渔业权益开展的博弈和妥协是罗斯海保护区其他资源权益争端的缩影。

为了便于统计渔获量,联农组织将全世界海洋划成各渔区及渔区分区,图1标注出CAMLR委员会已经设立的南极海洋保护区及这些保护区所在的渔区,可以发现,南极海洋保护区与重要的南极渔区有重叠。南极存在一些渔产丰富的渔场,其中磷虾和犬牙鱼渔业是备受关注的南极渔业,原因在于磷虾是全球单一物种蕴藏量最大的生物资源,而被称作“白色黄金”的犬牙鱼则是具高经济价值的捕捞鱼种。罗斯海保护区涉及的88.1 及88.2渔区是犬牙鱼产量持续高产的渔区[9],南奥克尼海洋保护区所在的48渔区是近年来各国唯一的磷虾入渔区域[9],而未来将要协商的东南极海洋保护区所在的58渔区是CAMLR委员会准许入渔磷虾的区域。

根据CAMLR委员会所公布的渔业数据[9],海洋保护区与南极渔业国之间也有渊源。由于犬牙鱼资源衰退,CAMLR委员会对犬牙鱼采取了包括捕捞限额在内的严格养护措施,所以近年来南极犬牙鱼产量并不高;而由于磷虾资源蕴藏量丰富,磷虾渔业成为国际远洋渔业中的潜力渔业。此处以磷虾渔业为例,探讨保护区与渔业国之间的渊源。表1标注了罗斯海保护区提案通过前10年南极磷虾捕捞国的捕捞产量[9]。数据显示,在提案协商的5年间,重要的南极磷虾捕捞国依次为挪威、中国、韩国和乌克兰,这些国家均不是南极海洋保护区的提案国。其中,中国是新兴的南极磷虾捕捞国,而乌克兰是传统的南极磷虾捕捞国,两个国家在提案协商过程中对提案持关切及反对态度。另外,提案反对阵营中的俄罗斯是历史上最重要的磷虾捕捞国,由于国内政治及经济环境的变迁,自2010年起鲜少涉足磷虾渔业,但是至今仍然跻身于重要的南极犬牙鱼捕捞国之列,随着国内经济和政治的发展,其回归磷虾渔业并非没有可能。迄今提出南极海洋保护区的提案者为英国、新西兰、美国、澳大利亚、法国、欧盟、阿根廷和智利,其中,英国提案的南奥克尼海洋保护区、新西兰和美国提案的罗斯海保护区均已建立,而澳大利亚、法国和欧盟联合提出的东南极海洋保护区提案正在协商,欧盟提出的威德尔海保护区提案以及阿根廷、智利联合提出的西南极半岛海洋保护区提案也可能成为CAMLR委员会会议不远未来的重要议题。很明显,南极海洋保护区提案国和提案拥护者基本不是重要的南极磷虾捕捞国。智利是较为重要的磷虾捕捞国,澳大利亚和新西兰在罗斯海保护区提案通过后也加入磷虾捕捞国行列,但是磷虾渔业并非这些国家重要的南极渔业,而且由于地缘优势,他们拥有南极及次南极地区的专属经济区,在本国海域即可开展磷虾渔业。另外,罗斯海保护区设立了允许开展磷虾捕捞的磷虾保护区和特别保护区。因此,罗斯海保护区内大面积的磷虾禁捕区的设立对上述国家的影响并不大。

图1 南极海洋保护区及渔区图[10].图中浅蓝色部分为已经批准建立的海洋保护区.其中,南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区位于48.2渔区,罗斯海保护区位于88.1和88.2渔区Fig.1.Map for CCAMLR marine protected areas and FAO fishing areas[10].Designated Antarctic marine protected areas are highlighted in the light blue in the map.South Orkney Islands Southern Shelf Marine Protected Area is located in Fishing Subarea 48.2,and Ross Sea Region Marine Protected Area is located in Fishing Subarea 88.1 and 88.2.

表1 2007/2008—2015/2016年间南极磷虾捕捞国的捕捞产量Table1.Antarctic krill catch data for fishing states over 2007/2008—2015/2016单位:吨

罗斯海位于新西兰的正南方,新西兰始终坚持对距离其大陆2000 多公里的罗斯属地拥有主权,而美国则在不同场合强调保留对南极提出主权要求的权利。从CAMLR委员会公布的渔业数据[9]也可以看出,罗斯海是重要的犬牙鱼渔场,而罗斯海保护区所在的88.1渔区又是“重中之重”的莫氏南极犬牙鱼渔场;从2004/2005年度开始至今,新西兰犬牙鱼总产量中的70%来自于罗斯海[11]27-30。根据CAMLR委员会数据,表2标注了罗斯海保护区提案通过前10年莫氏南极犬牙鱼捕捞国在88.1渔区的捕捞产量[9]。从表中数据可知,近10年来,稳定入渔罗斯海犬牙鱼的国家不超过10个,就渔业产量而言,新西兰几乎是最重要的罗斯海捕捞国。2012年新西兰–美国联合提案之前,双方在“罗斯海犬牙鱼渔场是否列入保护区”问题上存在分歧,分歧焦点为“新西兰在罗斯海的传统犬牙鱼渔场是否应该纳入保护区范围”[12],甚至双方一度由于分歧严重而放弃提案的联合行动。鉴于CAMLR委员会不同意就同一海域对两个国家的提案进行投票,双方“不得已”重新启动联合提案的合作谈判。经过协商和妥协,双方最终把部分犬牙鱼渔场作为特殊研究区列入保护区,该特殊研究区位于88.1渔区,允许开展科研为目的的犬牙鱼渔业,且没有进一步指示表明这个特殊区域内的渔获量未来将减少[13]。2012年联合提案中,海洋保护区面积为227万平方公里,其中160万平方公里为禁渔区。2013年两国进一步把海洋保护区面积缩减至134万平方公里,其中125万平方公里为禁渔区,比起2012年提案的禁渔面积下降了22%,并且,诸如艾斯林滩(Iselin Bank)等高生产力的犬牙鱼渔场也被排除在保护区范围之外。新西兰在2014年CAMLR委员会会议上承诺,由于设立保护区而受到影响的渔船可以转移到保护区外或在保护区内渔业保留区继续开展渔业活动[14],使原本在保护区外的关闭的渔场重新开放,在保护区内的特殊研究区内甚至增加犬牙鱼捕捞配额[15]。新西兰外交贸易部在相关文件中也承认,罗斯海保护区联合提案平衡了生态保护、科学研究和渔业捕捞三者的关系,尽量达到“三者兼顾”[16]。从新西兰和美国的罗斯海提案发展历程可以看出,两国之所以能在2012年联合提案,并在之后就保护区面积的缩减达成一致,是双方就罗斯海犬牙鱼渔场的变相保留达成了妥协。

表2 2007/2008—2015/2016年间莫氏南极犬牙鱼捕捞国的88.1渔区捕捞产量Table2.Antarctic Toothfish (TOA) catch data for fishing states in Fishing Subarea 88.1 over 2007/2008—2015/2016单位:吨

2.3 政治妥协

罗斯海保护区协议得以一致通过一定程度上得益于各方的政治妥协。在罗斯海保护区提案协商谈判过程中,俄罗斯是比较坚定的提案反对者,甚至在向CAMLR委员会提交的工作文件中直言不讳地表达对部分国家通过海洋保护区提案进行“软控制”的担忧和批评[17]72-73。俄罗斯的政治家和科学家也在不同场合表达过相关国家通过保护区制度变相巩固地缘政治控制和铺垫潜在南极主权主张的忧虑[18]221。但2016年俄罗斯突然转变立场,不排除该转变是美俄双方通过高层会谈就其他政治问题达成妥协的交换条件[19]。在过去的几年中,乌克兰、土耳其等争端使俄罗斯的国际关系走入低谷,罗斯海保护区提案的反对者身份又招致提案拥护者、环境保护非政府组织、媒体的各方声讨,俄罗斯需要重塑国际合作者的形象,同时需要修复和美国的关系,因而可能选择在南极保护区问题上放弃抵制,转而采取合作态度[20]。同时,俄罗斯宣布2017年为本国生态年,南极保护区合作态度将进一步夯实其生态保护者形象的树立。内因外因下,俄罗斯从罗斯海保护区提案的反对者转变为赞成者,最终促成了2016年提案的一致通过。

罗斯海保护区35年的期限也被部分西方媒体解读为政治妥协的结果[20]。最初提案中的罗斯海保护区期限为50年,鉴于对保护区建立的法律依据和后续管理制度等的疑虑,俄罗斯和中国分别提出10年及20年的期限,最终各方达成35年的折中期限。甚至,在提案获得最终通过之前,罗斯海保护区在原提案之外又设立了一个磷虾研究区,与新西兰和美国达成妥协保留犬牙鱼特殊研究区具有异曲同工之处,而该动作被解读为新西兰–美国阵营对中国的妥协[21]。虽然,非CAMLR委员会会议列席的大众很难考证这些谈判细节,但是该提案从提出到通过经历了颇多曲折,这其中各方的妥协在所难免,妥协必定是各方权益得失平衡的结果。

3 罗斯海保护区设立问题的启示

从某种意义上而言,罗斯海保护区谈判见证了中国实质性参与南极海洋保护区事务、并成长为重要谈判者的历程。本节将首先回顾罗斯海保护区提案从提出到最终通过过程中中国的立场和外界对中国立场的解读,在此基础上,探讨权益视角下的罗斯海保护区问题对中国未来应对南极海洋保护区问题的启示。

3.1 罗斯海保护区提案的中国立场

中国远离南极大陆,而且对国家管辖外海域缺乏必要和及时的关注。另外,中国于2007年加入CAMLR委员会,在2009年启动南极磷虾探捕以前几乎从未参与过任何南极海洋生物资源的开发活动,因而当中国坐在罗斯海保护区谈判桌边时,对保护区问题缺乏全面且深入的了解[17]70;另外,由于历来秉承的“韬光养晦”的外交政策,以及“中国威胁论”下比较刻意的谨小慎微,中国在国际事务中较多保持低调的态度。上述种种原因下,在最初的罗斯海保护区谈判中中国采取了谨慎并折中的态度。从公布的CAMLR委员会会议上中国所作的评论[5]看,最初中国对待保护区问题的关注点聚焦于保护区建立的前提条件,认为在遵循CAMLR 公约外,还需平衡海洋生物资源养护与利用之间的关系,并获取足够的科学数据作为建立保护区的依据;在2015年表达赞同意见之后,中国对保护区制度的落实提出了更深刻并细致的建议,认为必须明确保护区的目的,确定不同南极海洋保护区在南极海洋生态系统中的定位及代表性,制定保护区管理和监测评估制度,明确期限后的管理跟进措施,切实推动科学合作的开展。总体而言,在协商谈判过程中,中国对保护区的关注逐渐从资源利用转向法律依据、管理举措和监测体系等技术保障,标志着对保护区问题的认识逐渐全面、见解逐渐深刻、建议逐渐建设性。

然而,中国在罗斯海保护区问题上的谨慎态度被外界解读为对南极资源开发的关注超过对养护的关注[22-23]。2015年中国在CAMLR委员会会议上所表达的明确赞同意见是对这些偏见的回击。协商谈判过程见证了中国对保护区问题的认识过程,中国的赞成之举顺应了生态和环境保护的国际号召,展现中国合作、守法、负责任的发展中大国形象。同时,协商谈判过程中,中国的政治博弈能力也得以加强,通过一定外交策略在政治博弈中表达本国诉求,成长为重要的谈判者。重要谈判者必然对南极海洋保护区的法律问题、政治博弈、管理举措、技术保障等有深刻认识,一定程度上激励并确保中国能切实地参与南极保护区的后续管理和建设活动,也一定程度上保障未来中国在其他南极海洋事务中重要谈判者的地位。

3.2 未来南极海洋保护区的中国应对

围绕着海洋保护区所进行的不仅仅是各方对南极海洋生态与环境保护的诉求、也是各方对南极权益的诉求。虽然在罗斯海保护区提案之初,中国并未深刻了解围绕保护区所开展的各方博弈,然而,在协商谈判过程中逐渐洞悉围绕政治、法律、科学而产生的争议及争议的根源。罗斯海保护区的协商谈判经历为未来中国应对类似的南极事务提供一定的经验和启示。

在人类南极活动越来越频繁的形势下,保护区制度不啻是南极保护的有效举措,但是,也必须认识到,相关国家藉此意欲实施对南极的“软控制”,比起渔业权益等诉求,南极政治控制对南极的影响将更深远。《南极条约》冻结主权诉求,鼓励在这片“准全球公地”[24]开展国际合作背景下的科学研究,为国际社会参与南极环境和生物保护、南极治理提供了广阔并平等的平台。但是,“冻结”并不意味着“摒除”,《南极条约》仅搁置了主权主张,南极主权主张国通过各种形式强化他们的南极“存在”,这从他们积极申请南极特别保护区(Antarctic Special Protected Areas,ASPA)和特别管理区(Antarctic Special Managed Areas,ASMA)就可见一斑。迄今为止,在南极地区共设立了75个特别保护区,7个特别管理区。南极主权主张国及美国从1964年起着手特别保护区的申请,其中,他们共独立申请设立了59个特别保护区,联合申请设立了7个特别保护区,占总数的88%;另外,这些国家共独立申请设立了3个特别管理区,联合申请设立了4个特别管理区,参与率为100%[25]。所有由这些国家申请设立的特别保护区(除个别特别管理区外)均在其主张的领土范围内[26]45。就海洋保护区而言,批准的南奥克尼海洋保护区和罗斯海保护区均由上述国家提案,至今还未被批准的海洋保护区也由上述国家在主导提案,且这些提案的保护区几乎都在各国主权主张的区域内。南极主权问题仍然悬而未决,南极主权主张国的南极行为是保护其南极既得权益、确保未来权益的举动,因而个别国家出于对南极“软控制”的担忧而对提案表示关切和质疑也就可以理解了。中国是南极活动的后来者,迄今,中国在南极保护区事务上的表现并不突出[27]11,仅独立申请设立了一个特别保护区、联合申请设立了两个特别保护区和一个特别管理区,且均不属于海洋保护区范畴。但是,从2009年开始,中国涉足南极磷虾捕捞,迄今参与了两个南极海洋保护区提案的协商,对南极治理和南极政治有了一定的认知,时机成熟时,中国应加入保护区提案申请的行列,成长为积极主动的参与者。

鉴于未来保护区制度可能成为南极生态和环境保护的重要手段,中国应加强对保护区制度的认识和解读。当然,南极海洋保护区法律规制不健全也是一个不争的事实[28]9-10。《联合国海洋法公约》签署时并未出现海洋保护区的概念和法律定义,《生物多样性公约》对保护区进行了定义,但是该公约主要针对国家管辖内保护区的建立。CAMLR委员会出台的《关于建立CCAMLR 海洋保护区的总体框架》是关于南极海洋保护区的第一个具有法律约束力的制度规定,但是仅对海洋保护区进行了笼统的规定,对设立标准、管理、监测和评估等举措,缺乏明确的说明和清晰的指导。当法律规制不健全时,对海洋保护区制度的解读就会带上国家权益诉求的深刻烙印,“国家中心主义”凸显,“软控制”可能性增大。另外,在全球范围内,海洋生态环境保护和可持续利用的国际规则进入调整和改革的关键时期[29]33,中国应藉此向全球贡献“人类命运共同体”思想,以推动海洋新秩序的建立。中国是广大发展中国家中的一员,作为南极参与的后来者,中国的南极声音一定程度上代表了广大国际社会的南极诉求。通过参与海洋保护区法律规制的制定,中国与其他国际社会有望携手突破传统西方国家主导的国际法规则制定格局,超越南极制度中“国家中心主义”为指导的狭隘部分,使南极“准全球公地”的国际性和公平性得到最大程度的发挥。

“中国将努力为南极治理提供更加有效的公共产品和服务,为人类更好地认识、保护和利用南极贡献更多智慧”[30]是对中国南极事业的全面诠释。但是,鉴于有限的南极认知,现阶段中国可以为全世界提供南极海洋治理公共产品的能力还十分有限。毋庸置疑,加强科学研究是提高南极治理能力的重要源动力。社会科学研究有助于了解社会、历史、人文、政治、法律等对南极事务的影响。随着南奥克尼海洋保护区和罗斯海保护区的相继设立,可以预见未来将有更多处于不同海域、具有不同目标的南极海洋保护区提案。社会科学研究可以使我们拥有敏锐的洞察力,在提案提出的第一时刻获悉提案背后隐藏的权益诉求,也能获悉提案对中国南极权益诉求的潜在影响,有助于我们在纷繁复杂的政治博弈中权衡利弊,在符合南极资源养护目标的前提下表明鲜明的中国立场并维护中国的南极权益。自然科学研究有助于了解南极自然发展的历史和未来,为南极海洋治理提供落到实处的建议。现阶段,南极缺乏较为全面的海洋本底数据[31]292。中国可以依托长期的、科学的、系统的海洋考察和监测计划,通过收集连续的、不同维度的海洋数据,为开展有效的海洋保护区设立、管理、监测和评估提供技术保障。

南极海洋保护区制度下,资源开发活动必然会受到影响,极具发展潜力的磷虾渔业将不可避免地成为保护区协商谈判过程中的焦点话题之一。现阶段,除了南极科学考察活动,中国的重要南极活动就是磷虾渔业。磷虾渔业对中国有着深刻的意义,不仅使中国远洋渔业在内容和地域空间上有了进一步的拓展,也促进了与磷虾产业至关重要的捕捞技术、加工、产品研发等方面的科技进步,并通过开展落到实处的磷虾生物及生态学研究进一步认识南极海洋生态和环境。磷虾渔业是中国参与南极事务的一个切入点,其意义超越了单纯的社会经济价值和科学价值。CAMLR公约第2条第2 款明确指出养护包括合理利用[32],作为世界上单种生物量最大的海洋生物品种,在养护措施下,磷虾的开发符合科学依据,也符合社会发展的需求。中国支持一切科学依据下的南极磷虾养护措施,包括在某些生态脆弱的特殊区域执行必要的禁捕措施;但是,中国反对一切以“环境和生态保护”为保护伞、实质上排斥他国参与南极事务、意图通过地缘政治和科技经济实力实现南极“软控制”的霸权行为。

4 结语

以2009年南奥克尼海洋保护区和2016年罗斯海保护区的设立为风向标,南极海洋保护区制度将是未来南极海洋保护的一个重要抓手,可以预见,未来将有更多国家依据CAMLR 公约海洋保护区的基本框架、兼顾自身的权益诉求提出保护区提案。罗斯海提案通过后,2012年由澳大利亚、法国和欧盟提出的东南极海洋保护区提案是现阶段CAMLR委员会正在协商的海洋保护区议案。东南极提案涉及58.4.1和58.4.2 两个渔区分区,虽然近年来均未有磷虾渔船入渔,但是上述两个分区是CAMLR委员会设定捕捞限额、允许各国渔船开展磷虾捕捞作业的渔场,因而以渔业权益为分界线的两大阵营之间新一轮的博弈又将拉开帷幕。

不可否认,南极海洋保护区制度的发展面临着来自于政治、法律和科学方面的多重挑战,而本文针对的权益视角下的政治博弈对南极治理有着深远并全面的影响,有可能影响法律规制的构建过程和结果,也有可能影响南极科学研究的开展路径。虽然1959年签署的《南极条约》冻结南极主权要求,但各南极主权主张国、主权主张保留国、非主权主张国均有意识地通过一定的路径增强各自在南极的存在感,在南极开展的政治角逐必将使海洋保护区问题更具复杂性。另外,随着渔权意识的提升和南极渔业国队伍的壮大,可以预见未来渔业权益仍将是保护区争端的焦点之一。鉴于CAMLR 公约明确指出养护包括合理利用,围绕渔业权益开展的争端将聚焦于保护区内的资源养护和利用的平衡。

未来南极保护区提案将涉及不同的区域和不同的目标,中国对不同的南极海洋保护区提案应该有不同的应对,但应对的宗旨应该是一致的,那就是:维护南极的社会、科学等价值;拥护《南极条约》体系所强调的“南极为和平目的所使用、鼓励南极科学调查和研究、鼓励南极的国际合作”;维护南极海洋可持续发展;维护国际法及《南极条约》体系保障下的南极权益;鼓励各种形式和各种层面的南极海洋国际合作。