南开水库移民社会稳定风险预警机制分析

金培鑫，李洪鲜

(贵州省黔东南州水利电力勘察设计院，贵州 黔东南 556000)

1 水库移民社会稳定风险概述

社会稳定风险分析，主要是调查、预估拟建项目产生的社会影响，并提出相应的预警与处理措施，帮助规避社会稳定风险，促进项目顺利实施。水库工程移民是非自愿移民，大规模的人口迁移极易导致移民原有社会关系撕裂，若是低估移民损失，导致移民补偿标准低，出现移民无业可操、无家可归、边缘化风险，将直接威胁安置区社会稳定。

水库移民社会稳定风险评估与预警工作的实施，在协调水库工程建设与区域发展、减少社会矛盾与纠纷等方面发挥着重要作用，有利于提高水库运行综合效益，表1所示列举了水库移民社会稳定风险因素及其发生时间。

表1 水库移民社会稳定风险因素

2 南开水库移民社会稳定风险评估情况

2.1 工程概况

南开水库工程规模为小(1)型、工程等别为Ⅳ等，位于台江县老屯乡辣子溪。南开水库工程建设任务是村镇供水、农业灌溉，供水范围包含老屯乡、施洞镇以及乡镇附近十多个村寨，供水人口22730人，其中，乡镇年供水量为142.80万m3，农村人畜用水年供水量为86.10万m3，供水引用流量为0.102 m3/s；农业灌溉面积共511.3hm2，年用水量为232万m3，灌溉引用流量为0.325m3/s；生态环境用水量为82.80万m3，生态放水流量为0.0262 m3/s。总需水量为543.70万m3，总引用流量为0.4532m3/s。

2.2 移民安置规划方案

南开水库工程移民采用有土安置方法，建设征地涉及老屯乡辣子村、岩脚村，征地前人均耕地在0.88-1.21亩之间，建设征地涉及村组平均人均耕地为1.07亩，其中水田占72.5%。

根据征地区基本情况、结合本村、组居民基本情况，人均耕地、人均水田占有比例均高于台江县平均水平。规划利用本村组流转和调整的耕地，人均按0.79-1.09亩配置，水田所占比例应达到72.5%。为了使移民生活不低于原水平，根据老屯乡的区域优势，在有条件的区域可开垦部分闲置林草地种植经济果木板栗、柑桔。

2.3 社会稳定风险评估情况

南开水库工程采用机构座谈会、入户访谈、参与式观察等方法，结合文献研究、实地调查资料，对水库移民社会稳定风险开展定量、定性分析。

2.3.1 社会影响分析

南开水库工程项目对建设征地区域经济发展以及各利益相关者的社会影响具有显著差异性，这种影响既包括正面影响，又包括负面影响，下文首先分析工程项目对区域经济发展的影响，然后重点分析工程项目对移民群体的社会影响。

1)正面社会影响

南开水库工程建设征地区涉及台江县的老屯乡、施洞镇，两个镇交通较为便利，依靠当地区域优势大力种植大棚蔬菜，村民收入较为可观；区域水利资源、水能资源和旅游资源丰富，但没有充分开发利用。

①对区域社会发展的促进作用：解决灌区农村人饮的需要；解决农业灌溉缺水的需要；增加财政和税收收入，拉动地区经济发展；完善基础设施建设，改善移民生产生活环境；带动相关产业发展，推动农村剩余劳力转移；发展了局部的旅游事业，增加了当地群众的收入。

②对移民生产生活的促进作用：南开水库工程项目的建设对移民的影响利大于弊，一是项目涉及的调剂本村、本组耕地安置，充分考虑到移民对土地的需求，生产生活环境较安置之前基本没有变化，安置后社会适应性较好；二是南开水库工程建设将会为当地居民提供较多就业机会和工作岗位，如为施工人员提供农副产品、发展餐饮服务等，为居民提供了更多增收致富的机会；三是建设征地区地方政府将会有针对性的制定政策，对移民有所倾斜，组织生产培训，提高移民的生产技能，提升市场竞争力。

2)负面社会影响

南开水库工程水库区淹没涉及台江县老屯乡2个村、4个村民组，总淹没面积15.85hm2。

①对区域社会发展的消极影响：一是耕地资源减少，根据建设征地区统计资料和土地详查成果，南开水库工程建设征地主要影响当地的耕(园)地和林地资源，征地前后人均耕地变化情况如下表2所示；二是生态环境受损，征占用林地资源，可能造成当地生态环境的脆弱性，引发地质灾害等问题。

表2 征地前后人均耕地变化情况

②对移民生产生活的消极影响

移民安置后，拥有的土地数量有所减少，而且对安置的耕地没有那么熟悉，需要一段时间适应，对未来预期生产生活的担忧，也成为移民安置难的一个主要问题。

移民对安置政策存有疑虑，不信任感较强，担心政策没有长期性和延续性，尤其担心建设征地补偿补助款不能按时足额发放，由此可能产生观望态度和消极情绪，对建设征地移民安置工作不能够给以积极配合。

2.3.2 社会风险因素分析

南开水库工程的建设和运营，不但给移民带来风险，同时也会给移民的文化传统和安置地的社会整合带来潜在风险，各种风险存在于水利工程项目建设系统之中，理应给予足够的重视。

1)移民经济补偿

移民经济损失补偿补助是一个十分敏感的问题，直接关系移民切身利益、水利工程项目的顺利开工建设以及区域社会稳定发展，移民补偿涉及内容众多，具体如表3所示。社会调查期间，移民对实物指标调查普遍较满意，唯一不足之处是移民目前对补偿补助金额还不十分清楚，但这仅是一个工作程序问题，在实物指标完全调查清楚之后，会根据国家和贵州省相关法律、法规、政策、规范等要求明确补偿金额。

表3 移民补偿涉及内容

2)移民安置

通过移民安置规划了解，本组有土安置或本村异组有土安置可满足移民对耕地资源的需求。有土安置的移民，能够保证得到稳定的基本收入，在移民心理层面能起到较大的心理抚慰效能，减少移民的社会焦虑感。一般而言，移民的人力资本存量较弱，生产技能单一，脱离熟悉的土地耕种之后而从事第二、三产业的相关活动，对移民具有挑战性和风险性，而且较少具有长期的保障性，一旦遭遇生产生活方面的困难，极易引发移民的不满情绪，甚至产生过激行为。

3)移民支持度

南开水库工程项目建设涉及面较广，影响较大，建设周期长，社会调查显示，移民对工程建设总体而言表示支持。此外，要着重考虑弱势群体的利益，其适应能力差，抗风险能力较弱，对这一群体需要采用有针对性的方式对其进行扶持，包括经济补偿和精神慰藉，切实做到不能因为工程建设而导致弱势群体更加弱势的情况出现。

4)少数民族传统文化

南开水库工程项目建设征地区涉及黔东南州台江县，涉及区均以农耕生产为主，少数民族居民以苗族为主，生产安置不影响原有的社会关系；同时，本工程建设不涉及宗教设施。因此，当地少数民族传统文化问题潜在的社会风险在本工程中表现不突出。但是，在水利工程项目建设过程中仍需要加强对少数民族民风民俗的了解与尊重，做到防微杜渐，防止出现移民工作过程中由于不了解少数民族习俗而产生纠纷。

5)移民冲突与群体性事件

南开水库工程项目建设在一定程度上使土地、水利等资源因重新分配更趋稀缺，移民由于生产安置问题而导致土地资源的纠纷，增加了移民社会融合的难度。表面分析水利工程项目建设前期对移民群众的生产生活不会有大的影响，但随着水利工程的不断推进，移民对预期生活的担忧也会逐步加重。

3 南开水库移民社会稳定风险预警机制的构建分析

通过分析可以发现，上述五大问题在南开水库工程建设中都是可能引发社会风险的因素，移民工作中稍有疏忽，偶然性的矛盾纠纷就有可能引发大规模的冲突甚至发生群体性事件，威胁社会稳定。对此，必须构建完善的预警机制，确保水库移民工作实施有章可循，最大限度的规避各类风险，保证项目建设效益。

3.1 建立移民安置工作机构

为了保证南开水库工程移民补偿生产安置工作顺利进行，维护社会和谐稳定，台江县成立了以分管副县长为组长、建设征地区老屯乡、施洞镇分管领导为副组长的南开水库工程建设征地补偿和移民安置领导小组，组织成员有移民、水利、国土、林业、交通、政法等部门。

1)实物指标全面调查阶段：成立以县人民政府、县相关职能部门、设计单位有关领导组成的实物指标联合调查小组，负责实物指标联合调查工作，进驻现场为移民讲解国家和贵州省关于移民的相关政策规范，并对建设征地区涉及的实物指标进行全面调查。

2)移民生产安置阶段：为解决移民后顾之忧，必须建立建全系统、科学和高效的移民安置实施组织机构和领导机制。台江县人民政府负责南开水库工程移民安置工作的组织和领导；黔东南州生态移民局负责移民安置工作的管理和监督。

3.2 加强移民资金管理

参照《国务院关于修改<大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例>的决定》(国务院令第679号)，台江县应制定相应的移民资金使用管理办法，从严管理移民资金，加强对移民资金管理使用的监督检查。

3.3 建立监理、监测评估系统

为了保证移民安置及移民工程实施的质量，实行移民安置综合监督评估制度和移民项目建设监理制度、移民安置实施的监测评估系统，具体移民监理、监测内容如表4所示。

表4 移民监理、监测内容

3.4 建立群体性事件预警机制

南开水库工程群体性事件预警机制，应遵循“预防为主、防患未然”的原则，充分考虑广大移民意愿、利益，及时处理各种群众反映的问题，对于危害公共安全的群体性事件，果断决策、尽快平息事态，最大限度的减小对区域社会秩序的影响。

南开水库工程建立高效运转的应急体系，一旦掌握移民群体性事件线索或发生大规模群体性事件，有关部门应根据事态发展情况，迅速启动应急预案，同时立即将相关信息报告县级移民安置领导小组；移民安置领导小组展开应急准备和处置的同时，及时掌握、汇总和研究判断相关信息，通报参与处置的有关部门，迅速向黔东南州分管领导报告。

3.5 公众参与机制

公众参与有利于提高南开水库工程方案的透明度和决策民主化，取得项目所在地各利益相关者的理解、支持与合作，预防和减少社会风险，维护社会稳定。

3.5.1 信息公布

南开水库工程前期施工设计、实施建设和监测管理期间，贯彻政策宣传、信息发布工作，保证信息畅通，促进工程顺利实施。

1)政策宣传：建设征地区台江县人民政府、老屯乡、施洞镇人民政府等相关职能部门、设计单位等共同组成实物指标联合调查工作小组，根据 “停建令”精神、《调查细则》，在建设征地区涉及区域开展实物指标全面调查宣传工作，就实物指标调查方法、原则、移民补偿和生产安置等问题以及相关法律法规的规范向村民进行深度政策宣传，以确保村民在工作之初就逐步认识、理解、掌握移民政策，并积极有效的配合实物指标调查工作。

2)实物指标公示：实物指标全面调查结束之后，调查组对所有数据资料统计汇总，编制实物指标张榜公示材料，进行实物指标公示，以确保移民熟知自我财产的详细情况。由区(县)政府组织在村民组和村委会内进行张榜公示，实物指标联合调查组予以配合，实物指标张榜公示实行三榜定案制，每榜公示时隔为7天。

3)移民补偿手册发放：以地方政府和移民最终确认的实物指标为基础，根据国家和贵州省相关法律法规、政策规范要求，综合考虑建设征地区物价水平等经济指标，编制建设征地移民安置补偿费用投资概算，并以移民家庭户为基本单位详细分解，将移民家庭户拥有的实物指标换算为补偿费用，编制移民补偿手册发放至每位移民户，确保移民详细了解补偿费用。

3.5.2 移民参与渠道

南开水库工程建设征地区移民主管部门建立专门的移民信访机构，不断健全和完善移民来信来访制度，做到移民来信来访件件得到答复，及时为移民排忧解难，提前规避各种社会风险因素、可能引发大规模群体性事件的矛盾冲突，保证建设征地区社会和谐稳定。

4 结 语

综上所述，水库建设中移民安置是一项关键任务，移民问题涉及面广、政策性强，整个迁移过程伴随各种利益调整，工作难度大、各种矛盾凸显，一旦处理不当极易引发社会不稳定事件。对此，在水库移民安置规划、实施过程中，必须落实社会稳定风险评估工作，根据评估结果制定科学的预警机制，预防、处理好各类风险因素，确保项目顺利完成。