公共服务视域下政府责任分析——以电动自行车强制性国家标准执行情况为例

王瑞丰

（江苏司法行政学院，江苏 镇江212003）

2020年5月15日，江苏省出台《江苏省电动自行车管理条例》，并于7月1日施行。该条例对电动自行车的生产、销售、维修、登记、通行及相关管理活动作出了具体规范，是全国省级层面首部专门对电动自行车进行全链条规范管理的地方性法规，旨在切实加强电动自行车管理，引导文明出行，保障人民生命财产安全［1］。随后浙江、广东等省份也相继出台管理条例，可见各地对电动自行车强制性国家标准执行都予以了高度重视。

其实，早在2018年5月15日，根据国家标准管理程序，工业和信息化部组织修订的（GB 17761-2018）《电动自行车安全技术规范》强制性国家标准（以下简称《技术规范》）［2］，由国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会《中华人民共和国国家标准公告（2018年第7号）》批准发布，自2019年4月15日正式实施［3］，具体内容如表1。然而标准实施一年多来，电动自行车管理的每一个环节与强制性国家标准均存在一定的差距，违背了标准初衷。

表1 电动自行车强制性国家标准（GB17761-2018）

随着各级政府在公共服务方面的投入不断增加，公共服务水平和能力不断提升，广大人民群众的获得感和对政府的满意率大幅攀升。然而，近年来作为当前人们出行主要交通工具之一的电动自行车，暴露出来的安全隐患愈来愈明显，类似于不规范充电引起火灾、超速以及逆向行驶等酿成事故的案例时有发生。据统计，2019年发生涉及电动自行车的伤亡交通事故占江苏全省交通事故总数的51.9%。其中城市道路发生的电动自行车交通事故占比最高，占电动自行车事故总数的42.9%，其次为县乡道路和国省道普通公路，分别占36.9%和9.1%［4］。这些恶性交通事故损失惨重、教训深刻，为各级政府切实履行安全责任，认真排查苗头隐患，强化安全规范，保障人民生命财产安全敲响了警钟。

在当前各地积极构建服务型政府、为群众提供优质公共服务的社会背景下，政府市场监督、工业和信息以及公安等相关职能部门，需要深刻剖析新国标难以落实到位的主要原因以及各自责任所在，并明确从哪些方面入手，解决强制性国家标准执行过程中的突出问题，从而严格规范国家标准执行步骤，并将其落到实处，切实承担起保障群众交通安全的政府责任［5］。

一、强制性国家标准执行过程中的突出问题

（一）消费者对国家标准认识不够

（1）存在习惯思维。多年来，电动自行车因为便捷和价格相对便宜，深受广大消费者青睐，成为公众心目中“性价比”最高的出行工具。虽然国家也相继出台了相应的标准，但是因为诸多因素的影响，都没有能够执行到位，各种超标车或者改装车应运而生，而且车速越快、载重越大，越受欢迎；特别在一些山区，超标车和改装车成为当地群众主要的交通工具［6］。有些从事简单客货运输的群体，甚至从厂家定制三轮或者四轮电动车辆，穿梭于大街小巷。

（2）存在侥幸心理。一方面，有些人认为开汽车会比电动自行车危险，特别是他们当中经常开汽车的人，往往认为开汽车事故风险会比骑电动车风险更大，因此对电动自行车的危险性认识不足。另一方面，受惯性思维的影响，错误认为电动自行车与汽车发生事故，电动自行车处于弱势，不用承担相应的责任，因此觉得汽车避让电动自行车是理所当然的事情［7］。同时，还有些人存在侥幸心理，认为电动自行车发生事故毕竟是“小概率”的事情，不会发生在自己身上。

（3）细节知晓率低。虽然电动自行车从新国标出台到实施时间间隔长达一年之久，政府也通过各类新闻媒体进行了广泛宣传，但是绝大多数群众对新国标具体项目和标准知之甚少。新国标执行至今已经长达一年时间，对电动自行车新国标宣传逐步淡化，而绝大多数非国标电动自行车仍然还在生产，甚至在部分销售场所，待售的非国标电动自行车数量远远超过国标车。许多消费者对新国标具体标准把握不够，出于适用性和个性化需求，加之销售人员的功利性引导，不自觉、非理性地选择购买了非国标电动自行车。

（二）生产销售环节缺乏必要监督

（1）迎合当前市场需求。由于多数消费者非第一次使用电动自行车，习惯于使用老款非国标电动自行车，错误认为其性价比较高。因此相比新国标车而言，非国标车反而更加受到消费者的青睐，市场需求更大。为了迎合市场需求，部分生产企业在生产新国标电动自行车的同时，私下大量生产非国标车辆，实现自我利润最大化。同时，正是由于非国标电动自行车仍然受到广大消费者的青睐，比较畅销，且存在着相当的利润空间，部分销售商在采购新国标车辆以备市场监督部门检查的同时，大量订购和销售非国标车辆，致使非国标车辆至今仍然呈现购销两旺的态势。

（2）存在一定投机心理。国家实施新国标时，各级市场监督部门也对生产企业和销售商明确了新国标的要求，生产企业和销售商也认识到实施新国标以后，非国标电动自行车将面临滞销。在2019年4月15日前后，因为新国标车辆没有大规模生产，加之非国标库存基本抛售完毕，许多卖场电动自行车基本售罄。但是，一段时间以后，一些生产企业和销售商发现现实与想象仍然存在一定的差距，非国标车辆仍然存在着很大的市场，又抱着投机心理，打着库存车辆“擦边球”的旗号，重新生产和销售非国标车辆［8］。

（3）市场监督不到位。非国标电动自行车“死灰复燃”，与生产企业和销售商家恶意追求利润最大化存在着直接的关系，同时也与市场监督部门监督不到位不无关系。新国标由出台到实施之间，间隔长达一年之久，在新国标即将实施之前，市场监督部门就理应超前干预，控制非国标电动自行车的生产和销售，尽量保证在新国标实施之前，将市场上剩余的非国标车辆“清空”。同时，新国标实施以后，市场监督部门也没有采取严厉措施杜绝非国标车生产。正是因为没有真正从源头上遏制非国标车辆，致使当前非国标甚至改装车辆充斥销售市场，至今也少有监管。

（三）交通管理环节日常督查不严

（1）上牌管理规范不严。新国标实施前，各地公安部门出台了非国标和国标车上牌的有关规定，给予前者临时牌照，后者正规牌照，也明确了非国标牌照的过渡期为5年。各级公安机关还对上牌工作进行了广泛宣传，绝大多数消费者积极配合，为自己的车辆上了牌照。然而新国标实施以后，许多消费者发现是否上牌，对车辆行驶基本没有大碍，因此后期违规购置非国标电动自行车的干脆就不上牌，这也变相助推了非国标车辆的违规生产和销售。

（2）路上检查存在难度。新国标实施前后，部分地区安排警力上路对非国标和国标车辆上牌情况进行了检查。由于电动自行车数量庞大，加之其集中在非机动车道上，严格检查没有足够警力予以保障，同时也容易造成交通拥堵，因此许多地方考虑工作困难因素，同时也为了保障机动车通行秩序必备警力，电动自行车检查就难以严格执行到位。除了城市检查执行存在难度以外，农村电动自行车存在使用普遍、数量庞大以及人员分散等方面的特点，牌照检查存在着更大难度。

（3）处罚效果难以保证。各地公安机关多将电动自行车检查重点放在闯红灯和在机动车道违规骑行，一般处罚标准按照规定仅限于20元左右。不同于机动车违章，除了大额罚款以外，还得记分处理，迫使机动车驾驶员配合处理。部分电动自行车违规骑行人员，即使配合接受批评教育和现金处罚，因金额较少，下次还是我行我素；况且还有些骑行人员态度恶劣，拒不配合，造成尴尬的局面。因此，公安机关根据经验也能够预知检查电动自行车是否存在非国标、超速以及上牌等方面违规问题效果一般。

（四）缺乏部门联动长效机制

（1）缺乏执行牵头部门。新国标由国家工业和信息化部牵头制定，由国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会批准发布。然而在政策落实监督过程中，存在着各环节监管不力甚至监管缺位问题，其根源就在于标准执行监督过程中缺乏牵头部门［9］。工业和信息部门可能认为其仅具有负责制定标准的义务，至于后期怎么保障规范生产销售，主要是其他相关职能部门的管辖范围；而市场监督部门则认为市场需求量大，监管存在难度，反正后期有公安机关监督检查；公安机关则可能认为标准的执行，主要应该由市场监督部门严把生产销售关。在新国标执行过程中，正是没有相应的牵头部门，会造成执行监督难以得到保障。

（2）缺乏部门联动机制。电动自行车因为其便捷性和适用性，深受广大消费者青睐的同时，也存在着数量庞大、相对分散以及需求多样等方面的特点，为管理带来了极大的难度，需要多部门联动，在不同的环节都应该有相应的部门牵头，其他部门紧密配合，才能够将新国标真正落地［10］。然而现实中并非如此。一方面，没有实现多部门联动执行，而是各环节执行过程中都留有一定的弹性，自然会导致非国标车辆“死灰复燃”；另一方面，有些部门没有相应的执法权，加之没有其他部门的联动和配合，发现问题后也持听之任之的态度，自然会造成新国标难以落实到位的问题。

（3）缺乏长效监督机制。政策的执行需要多部门配合联动，更需要建立长效的监督机制。前面已经提到，在电动自行车新国标实施前后，无论市场监督部门，还是公安部门都分别对车辆市场销售、车辆上牌等环节进行过监督检查，但是后期又出现非国标车“死灰复燃”的根本原因还在于没有能够将监督工作长期延续下去。这既与存在执法难度直接相关，也与相关职能部门执法懈怠存在着一定的关系。

二、落实电动自行车新国标的路径选择

（一）增强消费者对新国标的认识

（1）加大新国标重要性教育。各级政府部门应该充分利用广播、电视等新闻媒体以及手机APP等受众较多的新型媒介，加大对广大消费者实施新国标重要性方面的教育和宣传。可以通过漫画、短视频等群众喜闻乐见的形式，对国标车和非国标车之间的差异进行对比分析，突出国标车的安全优势，让受众充分认识到虽然非国标车存在载重量大、行驶速度快等方面的所谓优势，但是安全隐患更为突出，向广大消费者宣传生命安全至上的理念，让其能够发自内心地接受新国标车，自觉抵制非国标车甚至改装车。

（2）加大交通法规宣传。公安交通部门要加大交通法规的日常宣传。可以通过短视频、微电影等广大群众喜闻乐见的形式，在宣传电动自行车等非机动车辆交通法规的同时，剪辑当地因电动自行车违章所酿成的恶性交通事故录像，制作成短视频进行警示教育。通过血淋淋的惨痛案例，教育警示广大消费者严格遵守交通法规，杜绝闯红灯、在机动车道骑行、逆向行驶以及不戴头盔等违法违规行为，自觉选择骑行安全有保障的新国标车，抵制载重量大、行驶速度快的非国标车。同时，提醒广大消费者因电动自行车造成的交通事故，交管部门将严格按照交通法规，与机动车同等客观划分责任，该全责的就承担全部责任。

（3）提升国标细节知晓率。电动自行车新国标通过文字的形式予以发布，部分消费者虽然也进行了大致了解，但是未能够入脑入心，因此在购置新电动自行车的时候，因为没有吃透具体标准，加之销售商家刻意误导性推荐，不知不觉地就买了非国标车。建议政府相关部门，能够编制类似于“一图读懂”的简易图或者绘制广大群众喜闻乐见的动漫图，对新国标进行解读和宣传，使其对具体标准有直观的认识，便于理性选择新国标电动车。同时，最好要求电动自行车销售商家能够将新国标简易解读图张贴于店内醒目位置，顾客购置电动自行车时，卖家必须对新国标尽到提醒义务。

（二）强化生产销售环节监督

（1）强化生产环节监督。为保证电动自行车新国标落实到位，必须从生产源头抓起。对于目前库存的非国标自行车，因为新国标实施已经长达一年，生产非国标车属于违规，应该责令其必须在规定期限内自行销毁。如果不能够及时销毁的，将予以严厉处罚。对于那些不具备生产条件但为了追求高额利润自行改装、拼装电动自行车的中小企业，坚决予以取缔。对于那些为迎合小部分消费者的消费需求，在不同程度上对电动自行车进行改装，致使其朝着“轻骑化”“摩托化”方向发展，严重影响电动自行车产业健康发展的生产企业，予以严厉打击。

（2）强化销售环节监督。电动自行车销售也是非国标车流入市场的主要源头，必须进行有效遏制。对于目前销售卖场库存的非国标车，必须采取果断措施，坚决杜绝其继续流入市场，可以责令其将库存非国标车退还给生产企业，所造成的损失由双方共同分担。并提醒其后期必须购进和销售新国标电动自行车，否则将要承担相应后果。同时，明确卖场在销售车辆时，必须尽到应有的对顾客善意提醒业务，客观介绍所售车辆的时速、质量、制动和车体强度等方面是否符合新国标要求，后期发现有不实情形的，卖方应无条件换车。

（3）加大违规处罚力度。工业和信息部门、市场监督部门需要加大对新国标车辆生产日常监管，对没有新国标车生产能力的中小企业予以取缔。对存在非法生产非国标、翻新和改装车辆的企业，依法予以罚款；情节严重的，直接吊销其生产许可证，让非法违规生产企业付出沉重的代价，方能够真正从源头上遏制非国标车辆“死灰复燃”。同样，需要规范电动自行车销售和流通环节，明确要求电动自行车销售商家必须从正规渠道购进车辆，并留存进货手续以备溯源调查［11］。对于违规销售非国标、翻新或者改装车辆的销售商家，除了没收违规车辆以外，给予高额罚款；情节严重的，吊销营业执照。

（三）加强交通管理环节日常督查

（1）规范上牌程序管理。可以效仿机动车上牌的做法，要求电动自行车生产企业严把质量关，严格落实电动自行车新国标的具体标准，流入市场的车辆必须事前将其品牌和型号，向公安机关报备后方可生产销售。凡是没有向公安机关事前报备的车辆，一律不得登记上牌，这样可以有效遏制非国标、翻新和改装车辆市场流通。严格落实新国标实施后非国标车辆不得再上临时牌照的规定，同时采取有效措施，对后期违规购置的非国标车辆予以清理。继续严格做好新国标车的上牌手续，建议取消原有“带牌销售”的做法，其为消费者带来便捷的同时，也留下了违规上牌的空间［12］。同时，必须严格落实非国标电动自行车5年过渡临时牌照政策，过期后必须严禁非国标车辆上路，否则非国标车必将又会“死灰复燃”。

（2）加大执法检查力度。针对当前非国标电动自行车存量大、使用面广、执法检查难度大等方面的特点，各地公安机关有必要采取一次集中整治的专项行动，迫使电动自行车生产企业销毁前期违规生产的非国标车辆。当然在执法过程中，必然难以解决车辆量大与执法警力不足之间的矛盾，公安机关要设法调配应有警力，保证专项整治行动的效果。在专项执法行动取得良好成效的基础上，公安机关要建立长效的执法机制，坚持定期与不定期、定点与不定点检查相结合的方式，巩固检查效果。在做好城市专项检查的基础上，有效遏制“后生”非国标车辆的同时，逐步将检查范围向农村延伸。

（3）提升违规处罚效果。在执法检查过程中，首先要明确检查的内容，然后根据不同的情形给予严厉的处罚或者强制措施，才能够保障处罚效果。对于查处到的新国标实施前购置、没有按时去公安机关登记上牌的非国标车辆，在教育处理的基础上，给予一定的经济处罚，并责令其限期到公安机关登记，补上临时牌照。对于新国标实施以后，明知新国标标准，仍然违规购置的非国标车辆，予以登记扣押处理。同时，可以事前提醒新国标实施后，违规购置非国标车辆的消费者，如果购车过程中，车辆销售人员对其存在误导情节，属于商业销售欺诈行为，消费者可以要求无条件退换车辆；反之，在购车过程中，明知所购车辆为非国标车，还贪图车速快、载重量大而购车的消费者，所造成的损失应当自行承担。

（四）建立多部门联动长效机制

（1）明确执行牵头部门。在电动自行车新国标实施后，非国标车又“死灰复燃”，与违规生产、销售和使用等环节缺乏监管存在着直接的关系，如果控制住其中任何一环，都会杜绝当前非国标车又有所抬头的势态。其根本原因还在于其检查监督过程中没有相应的牵头部门，致使监督没有抓住要害环节，为非国标车重新走向市场留下了漏洞。各级政府有必要根据督查工作需要，明确各环节的牵头部门，由工业和信息化部门牵头监督非国标车生产环节的日常监督，市场监督部门牵头销售环节监督，公安部门牵头使用环节监督，层层设卡，逐步让非国标车无处遁形。

（2）建立部门联动机制。在电动自行车新国标实施以后，彻底斩断非国标车生产、销售和使用的“链条”，需要确立每个环节日常督查的牵头部门，否则就可能沦为每个环节应该多部门管，实际上却是没有部门管的推诿状态。在具体实施过程中，还需要实现多部门联动，形成监督合力，才能够保证监督实施到位。在生产环节，除了工业和信息化部门牵头以外，市场监督部门要严把项目审批关，关停那些没有新国标电动自行车生产能力的中小企业，坚决取缔没有任何生产资质的地下工厂，必要时由公安机关配合执行。市场监督部门在牵头销售环节监督过程中，查处时同样需要公安机关的配合。同时，公安机关在监督过程中尤其对广大消费者进行教育提醒过程中，也需要市场监督、城市管理执法以及政府其他职能部门的协助配合。

（3）完善长效监督机制。非国标车取缔并非易事，必须建立和完善长效监督机制。那些新国标实施后生产的、仍然没有销售的非国标车，生产企业和销售商家可能会将其转为“地下”销售，以设法弥补已经造成的损失，这必然为监督工作带来很大的难度。相关职能部门在加大巡查力度的同时，尤其要加大处罚力度，严禁任何单位和个人生产、销售非国标电动自行车及充电器、蓄电池、电动机等零部件，违者依照《中华人民共和国产品质量法》等法律法规予以行政处罚，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。同时，要建立必要的责任追究机制，对非国标电动车取缔过程中不作为、乱作为或者因工作缺乏责任心的职能部门和相关工作人员，予以严厉追责，以强势推进整治工作。

三、余 论

非国标电动自行车因速度快、载重量大以及高性价比等方面的所谓“优势”，得到了部分消费者的认可；相比之下，新国标车辆出于更多的安全考虑，在速度、载重量等方面予以更多的限制，短期内将新国标推行落实到位，固然会存在较大的难度，产生许多比较棘手、难以解决的现实问题，需要工业和信息化、市场监督以及公安等政府职能部门创新工作思路、齐抓共管。以上仅是就当前非国标车实施过程中出现的一些现实问题提出的对策建议。诚然，当前还处于新国标推行初始阶段，在后期实施过程中，还会出现一些其他现实问题，有待于我们去进一步研究。但我们深信，只要政府相关职能部门能够切实承担起应有的职责，规范执法，广大消费者共同配合，多方齐抓共管，一定能够斩断非国标车非法生产、销售和使用的“链条”，全面推广新国标电动自行车，切实保障广大消费者生命财产安全。