“放管服”视角下“地摊经济”发展对策研究

边鹏

（天津商业大学 公共管理学院，天津300134）

一、引 言

在2020年全国两会上，来自天津的全国人大代表杨宝玲提出，应该在进一步加强规范城市管理的同时，释放“地摊经济”最大活力［1］。这一提议，引发人们的热烈讨论。近几年来，我国多个地方由于创建文明城市、卫生城市，“地摊经济”已经逐渐淡出人们的视野。如今发展“地摊经济”又被人大代表提上议程，中央文明办明确表态：不再将占道经营、马路市场、流动商贩列为文明城市测评考核内容［2］，中央确实从政策上给“地摊经济”松绑，促“地摊经济”发展。“地摊经济”不需要高额的租金，投资低，失败风险小，并且商品价格低，使人们有更多的选择，对营业者也没有学历的要求，地摊经济的这些特点能够缓解就业压力、拓宽就业渠道、增加收入，又能通过“夜经济”的模式促进消费，这与政府主张的“稳民生，促就业”的基调相吻合。

李克强总理在出席全国两会记者会回答中外记者提问时提到，“西部有个城市，按照当地的规范，设置了3.6万个流动商贩的摊位，结果一夜之间有10万人就业。”［3］而后，李克强总理在考察山东烟台的老旧小区时又指出，“地摊经济、小店经济是就业岗位的重要来源，是人间的烟火，和‘高大上’一样，是中国的生机。”［4］李克强总理的称赞让“地摊经济”再次成为社会广泛关注的热门话题，被总理提及的西部城市成都，也成了“地摊经济”的典型示范和全国学习的榜样。早在2020年3月，成都市就出台过“五允许一坚持”的服务措施，在允许商贩临时占道经营的同时保障“地摊经济”的规范化发展。两个月以来，成都市不仅增加了10万个就业岗位，而且有98%的餐饮店复工，使得城市的经济得到快速恢复。

二、我国各地“地摊经济”政策及特点

在中央政策红利、经济急需复苏的背景下，从三月份开始，成都首先出台“地摊经济”服务措施，到六月份全国总共超过30个省市出台相关文件，鼓励“地摊经济”发展的同时，对地摊经济加以约束和规范。

（一）我国各地“地摊经济”政策梳理

按照首次出台文件的时间顺序，本文选取了其中12个地区的“地摊经济”相关文件进行梳理和文本分析，具体内容见表1所列。

表1 我国各地“地摊经济”政策梳理

（二）“地摊经济”政策文本分析

根据对前述各地“地摊经济”政策的文本分析，可以看出各地“地摊经济”政策有以下三个主要特点。

（1）“放”行“地摊经济”。多个地区文件明确提出鼓励发展夜间经济，支持新消费业态发展，进行“店外设摊”和“集中夜市”试点工作。陕西以及苏州、成都、长春、济南等地明确允许商户和摊主在规定的时间段和区域内可以占道经营，允许商户临时摆摊设点，支持“外摆位”经营，允许流动商贩在一定区域内贩卖经营，对于店铺和大型商场，允许越门店经营和占道促销。有的地区还提出在不影响居民和交通的前提下，支持开展夜市、排挡等多种形式的“夜经济”，引导各类业态延长营业时间，并且不收取占道费、场租费、卫生费、摊位费等相关费用。在落实责任主体的前提下，充分发挥市场机制，实施社区自治和商户自治，放权于商户和摊主。苏州、济南等地主张将“地摊经济”打造成夜间经济品牌，多个地区的文件中明确提出立足长远发展“地摊经济”，完善夜间经济发展长效机制，向常态化和规范化发展。

（2）监“管”“地摊经济”。多个地区文件明确提出加强对夜间经济聚集区的监督管理，形成多部门联动机制，强化部门监管责任，明确管理主体，规范引导夜间经济的工作，严格遵守规范经营规定。上海、石家庄等地对于“地摊经济”的管理，坚持依法行政、依法规范，加强依法履职，形成长效法制规范。苏州和哈尔滨实行负面清单管理，禁止不按规定的时间、地点等摆摊营业，对于不符合规定的违规违法行为进行严格查处。大连和上海则建立了失信惩戒制度，大连市对于管理不善的外摆地段经过整改仍无效的实行取缔，对于不服从管理、卫生标准不达标以及其他违规行为经教育后拒不整改的商家和摊主，纳入外摆失信名单，禁止在全市范围内任何地段摆摊经营。

（3）“服”务“地摊经济”。多个地市文件中“柔性执法”“审慎包容”的字眼出现过很多次，上海、陕西以及苏州、成都、长春、兰州、济南都在推行“柔性执法”，主张在执法的过程中使用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段，坚持以人为本，为民服务的理念。上海、苏州等地还开通了“智慧城管”“网上城管”，利用网络对接城管服务，实现行政许可证申请、罚款缴纳等“云办理”，在方便商户和摊主的同时，提高办事效率。苏州城管部门允许商户适度使用灯牌，满足商户个性化、商业化表达，规范街景立面和户外广告，设置夜市灯光效果，服务于“地摊经济”发展。多个地区针对夜间经济建立了应急管理服务保障队伍，加大巡查力度，全方位保障夜市秩序和环境卫生整洁。兰州和宁波则充分调配周边停车场，为群众提供免费停车等优惠服务措施，济南则优化夜经济公交线路，通过公交延时、增开定制专线的方式，服务于市民夜间出行需求。这些措施充分表明政府优化服务的决心，为“地摊经济”的发展创造了人性化、便利化的条件。

三、“地摊经济”发展中存在的问题

地摊经济在火热发展的同时，存在的问题也逐渐暴露出来，主要包括以下几点：

（一）“地摊经济”占道经营，造成交通堵塞

地摊经济多开在繁华的闹市街区，人流量和车流量都很大，尤其在晚高峰下班时，有些商贩为了能够占到有利的摊位，恶性竞争，严重侵占道路，造成交通堵塞，人在车中间穿梭，也会造成极大的交通安全隐患。

（二）造成环境污染

首先是垃圾污染，没有经过合理规划的地摊经营地点通常是在普通的道路两侧，摊主和消费者集中产生的垃圾远远超出了有限的垃圾桶以及排污井等基础设施的容纳量，从而造成垃圾满溢。其次是噪声污染，邻近居民区的夜市，商贩一般从晚上下班时间一直营业到凌晨，这段时间内熙熙攘攘的声音对周围居民正常生活也造成了极大的困扰。最后是空气污染，现场加工食品类的商贩在制作食物时难免会产生油烟、气味，多种食品加工的气味混到一起产生的刺鼻气味对周围的环境造成污染。

（三）食品卫生、商品质量难以保证

地摊商户一般没有相关的资质且流动性大，售卖的食品和商品虽然价格低廉，但是质量难以保证，如果出现食品或者商品质量问题，消费者维权也存在一定的难度。

（四）容易引发冲突，影响治安

商户之间、摊主之间由于争抢生意、占摊位等问题导致不良竞争，从而极易产生矛盾冲突，甚至打架斗殴，造成严重的刑事案件，存在潜在的治安隐患问题［5］。

正所谓“人间烟火气，最抚凡人心”，地摊经济助力经济复苏的同时，却因为缺乏适当的监管而被叫停，这使得“地摊经济”落入了“一管就死、一放就乱”的尴尬局面。想要使得地摊经济健康持续地发展，在提升城市治理能力的同时，也需要政府出面，寻求“地摊经济”在“放管服”之间的平衡。

四、“放管服”视角下推动“地摊经济”合理发展的对策

从各地的“地摊经济”相关政策文件可以看出各地区搞活夜间经济的决心和信心，“地摊经济”对于恢复经济、稳民生、促就业的作用是有目共睹的，但是在大力发展“地摊经济”的过程中出现的交通、环境卫生以及治安问题也必须妥善解决。“地摊经济”的发展宜疏不宜堵，只有在“地摊经济”的问题上充分处理好“放管服”三者之间的关系，简政放权、放管结合、优化服务，才能确保“地摊经济”不落入“一放就乱，一管就死”的窠臼［6］。

（一）合理规划，有序开放

对于“地摊经济”的发展，政府部门应该做到靠前履职，注重事前规划，有序开展［7］。各个城市和地区应该因地制宜，因地施策，综合城市的环境、位置、文化、发展要求等多方面因素考虑，做好顶层设计，不能“一刀切”禁止，也不能“一窝蜂”跟风［8］。对于有条件、适宜开展“地摊经济”的城市和地区，在开展夜间经济的工作上，上级政府应该敢于向下级政府放权、向市场化放权、向社会化放权，同时，要着重强化空间规划、时间规划、区域规划［9］。首先，科学合理地选择摆摊的区域位置，在不妨碍交通、不扰民的前提下选择方便人们出行消费的地点，并且提前通过多种媒介传播、宣传给商户摊主和消费者。其次，对于商户和摊主的规模数量、身份、经营品类等信息，政府部门应该提前整体性把控，并且要对夜市场地的容纳量进行合理地评估，统筹安排，以免由于拥挤而带来不佳的消费体验。再次，应该提前公布商户和摊主的准入条件和办理手续流程等，减少摆摊行政审批事项的同时，对报名的商户和摊主的资质资格进行审查，为商户提供行为清单和负面清单，提前告知并使商户摊主明晰相关政策规定，严格按照规范要求进行摆摊经营。最后，城市在发展“地摊经济”之前，政府应该预估发展夜间经济的过程中，可能会带来的一系列的问题与突发情况，并且提前制定解决方案和应急管理措施，未雨绸缪，确保“地摊经济”的有序开展。

（二）创新监管，突出精细

放权不等于放任，发展“地摊经济”也并不是“大撒把”，反而要加强事中、事后监管，放管结合，实现由“严进宽管”向“宽进严管”转变［10］。首先，各相关部门之间应该形成联动机制，明确监管责任，共同协调监管，城管部门、商务部门、市场监管部门、消防部门、公安部门等各司其职，明确每个事项的监管主体、监管依据、监管对象、监管方式和工作措施等［11］，有关部门和各级政府纵横联动，对聚集的地摊经济集中共治，形成监管合力，助力夜间经济的发展。其次，在监管的过程中突出精细化管理，因街施策、因点施策、因时施策，精确掌握商家的经营需要和消费者的生活需求，建立精细化监管机制，实行市区街道三级巡查机制、市民投诉处置机制、监督问责机制、考评激励机制等，细化监管职责清单，完善精细化监管规则，对于漫天要价、欺行霸市、倒卖摊位等行为依法惩处。最后，创新监管方式，充分利用互联网、大数据、云计算等方式，实现对“地摊经济”的“互联网+监管”，建立商户和摊主的信息数据库和网上管理系统，构建商家信用积分平台，对违法失信行为做到早发现、早处理，并且通过“云监管”信息技术实时监测人流量，做到监管的实时性、问题解决的及时性和有效性，开通网上群众参与平台或公众号，鼓励媒体、社会公众共同监督，注重对舆情的监测，畅通投诉举报渠道，构筑全面的监管网络［11］。

（三）优化服务，全力保障

“地摊经济”是一项保障民生的政策红利，能够为失业下岗人员提供再就业机会，政府应该为他们做好全面的帮扶措施，为地摊营业人员提供高效、优质、便捷的服务。首先，线上线下融合发展，对于地摊经营者申请手续和审批的办理，推行网络化的线上不见面服务，实现网上申请、递交材料、审批、缴费，整合手机APP、自助终端、微信公众号等多种网上办理渠道［12］。线下办理流程应该与线上做到统一标准、整合资源、优化服务、协同办理。其次，全面了解地摊经营者面临的问题和困难，在有需要的商家和摊主间开展相关行业规则培训，帮助商贩解决创业过程中面临的实际难题，利用金融政策精准帮扶小商贩［13］，在为其提供优质服务和政策保障的同时，促进商贩在正常营业的基础上产业升级，倾听人民群众对夜间经济真实的心声，积极回应社会关切和民生需求，从而推动“地摊经济”高质量长远发展。最后，围绕“地摊经济”的发展，开展一系列便民活动，树立“以人民为中心”的办事理念，对于地摊营业者，政府相关部门应该做到政务信息共享，为其免除不必要的审批流程和证明材料，为“地摊经济”的发展开辟专享的服务窗口，推行“一站式”办理，减免不合理收费。对于地摊消费者，完善消费者维权机制，加强夜间聚集区配套公共基础设施建设，优化夜间经济消费体验，延长公共交通营运时间、延长夜市周边灯光照明设施、增加夜市周边公共卫生间、垃圾桶等数量，设立消费者休息、应急中心等。

作为“人间烟火气”的“地摊经济”，如果想真正地融入城市发展的肌理，决不能“松而不束，放而不管”，在寻求“放”与“管”平衡点的同时，辅之以优质的服务，才让人民真真切切感受到来自“地摊经济”的获得感和归属感。