以人为核心 深入推进内蒙古新型城镇化

天 莹

新型城镇化是经济社会发展的重要动力，是培育新增长点、满足人民群众对美好生活需要的空间载体。党的十八大以来，按照新发展理念和国家新型城镇规划的总体要求，内蒙古加快推进新型城镇化建设，城镇化率和城镇化质量得到双提升，东西部城镇化差距不断缩小，城市公共服务水平和承载力提升，农牧业转移人口市民化进程加快，绿色人文智慧城市建设取得一定成效。截至2019年，内蒙古城镇化率达63.37%，比2012年提高了5.63个百分点，比全国平均水平高2.77个百分点，扎兰屯市、包头市、大杨树镇等8个地区先后被列入国家新型城镇化试点地区。但内蒙古城镇化建设仍面临一系列问题：盟市间城镇化水平差异较大，城市规模偏低，中心城市辐射带动能力不强，城市间的互动联动不足，市民化程度有待提高，城市布局与人口、水资源配置不够合理，等等。今后，我们需深刻认识理解以人为核心的新型城镇化内涵，进一步准确把握地广人稀、生产要素分散的区情，促进集中集聚集约，提升城镇化质量，为区域经济发展提供新动力，不断满足人民群众对美好生活的需要，为筑牢北方生态安全屏障留出更大空间。

一、对以人为核心的新型城镇化的认识

新型城镇化是走以人为核心、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的城镇化道路。以人为核心的新型城镇化不是简单追求城镇化率的提升，而是强调质量提升，把人的需求放在第一位，把提升就业、医疗、教育、社会保障等公共服务水平作为重点，保证农牧业转移人口与市民享有同等待遇。特别是把就业放在优先位置，稳定和扩大就业，保证农牧业转移人口有工作、有稳定收入，不断提高生活和消费水平，增强获得感、幸福感、安全感。

以人为核心的新型城镇化是城乡融合、互动发展的城镇化。为进一步破解城乡二元结构，促进城市支持农村，建立新型城乡关系，提升城镇化质量，新型城镇化把城乡发展一体化作为重要战略任务。党的十九大报告提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，在城乡一体化基础上更加强调城乡联动互动，通过体制机制创新，促进城乡要素双向流动，实现城乡协同、城乡共荣发展，对城乡关系的认识上升到新的阶段。

以人为核心的新型城镇化是将生态文明理念全面融入的城镇化。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。《国家新型城镇化规划2014—2020》把生态文明、绿色低碳作为基本原则之一。中央城市工作会议进一步强调，要把创造优良人居环境作为中心目标，建立人与人、人与自然和谐的美丽家园。城镇化推进过程中，不仅要建设美丽宜居的城市，更要坚持生态文明的系统观，协同城乡生态保护治理，绝不能以牺牲农村生态环境作为城市建设发展的代价。

以人为核心的新型城镇化是有利于优化国土空间配置的城镇化。《国家新型城镇化规划2014—2020》提出了“两横三纵”的城镇化发展空间战略格局和重点城市群。以城市群为主体形态的新型城镇化空间战略布局，不仅有利于城市、城市群发挥更大的集聚经济效益，而且有利于节约土地，为生态保护、生态产品产出、资源可持续利用留出更大的空间。2019年，国家提出培育发展现代化都市圈，为提高城镇化质量、促进城市群从培育型走向成熟型提供了新模式、新手段。

近年来，我区城市宜居水平显著提升。2016年5月，呼和浩特市被授予“国家园林城市”称号。图为呼和浩特市环城水系鸟瞰。

以人为核心的新型城镇化是富有特色的城镇化。新型城镇化强调特色，尤其是文化特色，注重文化传承、延续历史文脉。同时也要利用好资源特色、生态特色，将文化、资源、生态特色体现在产业发展、城市风貌、空间布局之中，增强城镇产业竞争力，提升城镇内在品质，塑造城镇个性，提高人口吸引力。

二、内蒙古新型城镇化发展成就及形势

城镇化整体水平不断提升，但仍有较大发展空间。党的十八大以来，内蒙古城镇化进入新的发展阶段，开始从数量型向质量型转变，从粗放型向集约型转变。2015年，我区城镇化率超过60%，这比全国平均水平提前了四年。但内蒙古的城镇化水平与发达国家75%—80%的水平相比，还差12—17个百分点，如果按照每年0.8个百分点推进，大约还需要15—20年的时间才能追上，这说明内蒙古城镇化还有较大发展空间。

整体上城市人口规模不断扩大，但部分城市、小城镇开始出现收缩。目前，内蒙古拥有9个地级市、11个县级市。本世纪以来，总体上看城区人口规模不断扩大，呼和浩特、包头、赤峰城区一直保持人口增长态势，成为全区人口集聚力最强的三个城市。但城市规模偏小、密度偏低，以上20个城市城区平均规模为 47万人，而全国平均规模为76万人；全区每十万平方公里只有不到2个城市，而全国平均水平为7个。同时，小城镇数量多、规模小，400多个小城镇中人口规模2万人以下的占88%左右。随着资源型城市转型和生态环境保护力度加强，2010年之后，一些资源型城市城区人口减少，尤其是一些林区小城镇人口流失严重。未来，全区劳动年龄人口绝对数量呈现下降趋势，部分小城市、小城镇人口收缩不可避免。

公共服务能力不断增强，但市民化程度进一步提升任务繁重。2014年我国实施新型城镇化战略以来，内蒙古把市民化作为重点，以加快制度创新为突破口，将户籍制度改革贯穿于城镇化过程，放开中等城市落户限制，降低大城市落户门槛。2019年国家新型城镇化重点任务提出取消100—300万人口的大城市落户限制。至此，农牧业人口进城的制度障碍得以消除。同时，农牧业转移人口在就业、教育、医疗、社保等方面的共享程度得到一定提升，共享发展和市民化进程加快。但常住人口城镇化率和户籍城镇化率还不高，部分农牧民落户愿意不强，转移进城农牧民就业合同签订率、养老保险覆盖面偏低，市民化程度进一步提高任务比较繁重。

呼包鄂城市群和盟市中心城区集聚人口能力不断提高，但辐射带动能力仍显不足。本世纪以来，内蒙古城镇体系从多中心带动向以呼包鄂为核心及盟市中心带动的格局转变，呼包鄂城市群以占全区面积11%左右的土地，集聚了全区39%的城镇人口，创造了全区60%以上的GDP，成为区域增长极。但与发达地区的城市群相比，呼包鄂城市群尚不成熟，属于松散型、培育型，集聚能力大于带动能力和扩散能力，导致呼包两大城市周边的县城发展相对缓慢，城市群内部协同协作、一体化发展不尽如人意。而我区东部地区各城市空间距离较远，彼此之间缺乏一体化发展共识及有效的合作协作机制，竞争大于合作，产业同构，力量分散，导致集聚人口能力有限，城镇化水平要比西部地区滞后。同时，当地处于京津冀、哈长、辽中南三大城市群外围，公路铁路交通网建设相对滞后，受城市群中心城市辐射较弱，行政壁垒难以根本突破，融入程度不高。

宜居城市建设取得明显成效，但生态文明理念全面融入尚需付出更大努力。党的十八大以来，在绿色发展理念指导下，我区城市污染治理力度加大，绿化建设加快，生活垃圾处理率、污水处理率、人均公园绿地面积超过全国平均水平，绿化覆盖率、绿地率提高到接近全国平均水平，城市环境优良天数增加。截至目前，已有7个城市获得国家园林城市称号、5个城市获得国家森林城市称号、4个城市获得国家节水型社会建设示范地区称号，城市宜居水平显著提升。但城市生态文明理念尚未完全融入城市建设，居民绿色生活方式意识还不够强，城市绿化建设违背生态自然规律的现象时有发生。有的城市没有充分考虑水资源承载力，缺水城市打造城市水景观，盲目追求高绿地率、高绿化覆盖率，没有真正做到尊重自然、顺应自然，最终将导致发展的不可持续。

三、深入推进内蒙古以人为核心的新型城镇化的着力点

推进以人为核心的新型城镇化，要把增强城市接纳新市民的能力、增强城市可持续发展能力、构建多中心带动多层级联动多节点互动的城镇化格局、提升规划管理和治理能力等方面作为着力点，不断满足人民群众对美好生活的需要，不断增强居民幸福感、获得感、安全感，走城镇化高质量发展之路。

推进城镇化和加快市民化并举。一方面，要按照城镇化发展规律，稳妥有序推进城镇化率偏低地区的农村人口向城市或小城镇转移，加快城镇化进程，缩小与其他地区的差距。另一方面，注重面向已经转移进城的农牧民做好公共服务，把就业摆在优先位置，提高就业稳定性和就业质量，继续扩大社保覆盖面、持续提高保障水平，实现公共服务的共享，加快进城农牧民向市民的转化。

增强城市持续发展能力。要节约利用土地，严格划定城市发展边界，发展紧凑型城市，提高城市土地利用效率。特别是在缺水地区，城市生产、生活、生态用水都要坚持节水优先原则，以水定城、以水定产，控制用水总量，优化人口、产业与水资源空间配置，发展节水型产业，限制高耗水产业、行业的发展，提高水资源利用率和中水回用率。要建立人与自然和谐的生态城市，让城市、小城镇融入大自然，按照原有的山水地貌建设城市绿芯绿带绿网，但不宜设定过高的绿地率和绿化覆盖率，而是要按照各地的经济实力和资源条件适度确定指标。

构建多中心带动多层级联动多节点互动的城镇化格局。要在资源环境承载力范围内，优化城市空间格局，进一步促进人口向呼包鄂城市群和其他交通便利、水资源相对丰富的城市集中集聚。我区西部地区要以呼和浩特为中心培育都市圈，在交通一体化基础上，创新体制机制，加强产业分工协作，形成产业链条，促进市场一体化，加大对周围小城市和县城的辐射，激发周边盟市城区和县城的活力，更好发挥中心城市的带动作用，提高城镇化整体质量和水平。我区东部地区要抓住东北振兴、京津冀协同发展等战略机遇，对接“一带一路”建设，突破行政区和城市群限制，以高铁、铁路干线、机场为依托，加强赤峰、通辽合作和一体化发展，加快国家级哈长城市群两大城市发展轴线上的海拉尔、满洲里、扎兰屯、乌兰浩特、阿尔山等城市发展，发挥水资源优势，扩大乌兰浩特、海拉尔等中心城市的人口规模。通过产业协作、人才合作、生态共保共建，不断增进我区东部与东北城市群、京津冀城市群的密切联系，形成大中小城市和小城镇的多层级联动，积极参与国内大循环。同时，要以县城、特色小城镇、特色小镇为节点，发挥其上联城市、下联农村的纽带和桥梁作用，补齐基础设施短板，将文化特色、生态资源、农牧业资源优势融入城建设计、产业发展、品牌创建之中，与“互联网+”深度融合，发展绿色食品加工业、文化旅游业、康养业等新业态，寻求差异化个性化发展，提高产业竞争力和人口吸引力，提升县域城镇化水平，形成城市、县城、小城镇多节点互动格局。

提升城市规划管理和治理能力。城市规划要尊重科学、尊重城市发展规律、尊重专家的意见、完善公众参与机制，要一张蓝图画到底，按照自然资源、未来发展前景规划人口，科学测算人口规模，而不是服从于土地财政。要加强规划法律约束，增强规划的科学性严肃性连续性，提高规划的引领作用。通过科学规划编制、审批、实施、监督，提高城市治理水平，严守红线，不突破环境底线、资源上限，做到生产空间集约高效、生态空间山清水秀、生活空间宜居适度。