农村垃圾协同治理链构建:困境与路径选择

陈永强

(江苏师范大学, 江苏 徐州 221116)

传统抛扔行为的沿袭与现代消费品难自然降解的冲突、自给自足的小农生活方式与现代消费社会的冲突,是农村垃圾问题产生的重要根源[1],农村垃圾围村现象日益凸显。 2018 年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《农村人居环境整治三年行动方案》将农村生活垃圾治理作为农村人居环境整治六大重点任务之首,农村垃圾问题得到全国范围的重视。 学界对于农村垃圾问题的关注更为敏锐,如农村垃圾治理的碎片化问题[2]、垃圾治理的源头减量[3]、垃圾分类标准[4]、垃圾治理典型模式[5]等方面的研究,而关于垃圾治理流程协同方面的研究鲜有涉猎。 目前政府单中心的农村垃圾治理模式及有待完善的农村垃圾治理流程,致使农村垃圾问题无法长效根治。 基于现行“村集、镇转运、县处理”的垃圾治理模式,探索建立并完善以农村垃圾治理中“清理”“收集”“运转”“处置”为线的农村垃圾协同治理链条以整合治理主体力量、优化治理流程显得尤为必要,力使各相关主体立足改善农村人居环境的共同目标下协同发力治理农村垃圾。

1 农村垃圾协同治理链的内涵及构成

1.1 农村垃圾协同治理链的内涵

农村垃圾协同治理链是基于“户收集、村集中、镇转运、县处理”的农村垃圾处理模式,以农村垃圾治理流程中的“清”“收”“运”“处”四大环节为主线,由“清—收”“收—运”“运—处”“处—结果”四个链环衔接形成的,意在整合政府职能部门、村两委、环卫企业、村民、保洁、社会公益组织、媒体等主体力量,协同治理农村生活垃圾的,自农村垃圾源头分类减量至垃圾治理结果资源化、无害化的责任可追溯的链条。

1.2 农村垃圾协同治理链的构成

农村垃圾治理是乡村社会治理的重要构成部分,农村垃圾协同治理链与自然生态链相似,也是由诸多要素构成的有机整体,各要素相互影响。农村垃圾协同治理链的构成要素包含环节构成、主体构成、制度构成三个方面。

1.2.1 环节构成要素

农村垃圾协同治理链包含四个链节,一是“清链”,“清链”是农村垃圾协同治理链之源头,包括“清”环节和“清—收”链环。 “清—收”链环链接“清理”与“收集”环节。 二是“收链”,“收链”是农村垃圾协同治理链的咽喉,包括“收”环节与“收—运”链环。 “收—运”链环是链接“收”与“运”环节的关键。 三是“运链”,“运链”是农村垃圾协同治理链的双足,包括“运”环节和“运—处链环。”“运—处”链环是链接“运” 与“处”环节的关键。 四是“处链”,“处链”是农村垃圾协同治理链的终端,包括“处”环节与“处—结果”链环。 “处—结果”链环是约束农村垃圾处理终端的关键。

1.2.2 主体构成要素

农村垃圾协同治理链(如图1)是包含政府职能部门、村两委、妇联、村民、保洁(承包人)、环卫企业、社会公益组织、媒体等在内的,以垃圾治理流程为主线、多元主体协同的责任可追溯的链条。

图1 农村垃圾协同治理链

1.2.3 制度构成要素

农村垃圾协同治理链除强调多元主体共治外,更加注重权责明确的责任可追溯机制的建立。农村垃圾协同治理链的责任机制包含“清链”中的村民、保洁(承包人)、村干部间的三方监督互动机制;“收链”中的实名负责制;“运链”中定期抽检及不定期抽检相结合的抽检制;“处链”中的垃圾处理信息社会公开制、政府正式监督与社会公益组织及媒体非正式监督相结合的监督制。 农村垃圾治理全程树立垃圾治理工作复命制度,前端环节过错追究制度,确保农村垃圾治理权责界限明晰。

2 农村垃圾协同治理链的构建困境

2.1 主体协同困境:治理主体“碎片化”

村民、政府职能部门及市场三大垃圾治理主体本身存在的流弊,弱化了垃圾治理主体协同治理的可能性,导致农村垃圾治理主体力量“碎片化”。

2.1.1 村民参与的“碎片化”

我国农村垃圾治理的政府主导型模式及抛扔陋习的沿袭弱化了村民垃圾治理的参与意识,致使农村垃圾协同治理链的民众基础薄弱。 政府主导型包办式的垃圾治理模式使得政府对于农村垃圾治理中的宣传、收集、保洁、运输、终端处理等工作处于近乎包揽的状态,致使民众认为农村垃圾治理服务是政府必须无偿供给的义务之一,弱化了村民参与的积极性[6]。 此外,对目前学者关于农村垃圾治理村民参与度方面的研究进行梳理(如表1)后发现,村民参与的“碎片化”体现在村民实际参与行动的人员有限、垃圾治理的支付意愿不高、垃圾分类的自信心不足、现行垃圾处理设施利用率低[7-10]。

2.1.2 政府自身存在职能分工“碎片化”倾向

农村垃圾治理在取得一定成效的同时,也暴露出政府相关职能部门在农村垃圾治理中责任分工不明与分工过多并存的弊端,部门间存在职能重叠与配合间隙。 如由住房城乡建设部等十部门出台的《全面推进农村垃圾治理的指导意见》指出,环保部、文明办、爱卫办等都要对农村垃圾治理状况进行考核,农村垃圾治理问题涉及部门较多,各部门独立登记造册造成农村垃圾治理信息分割,在实际操作中乡镇政府承接多重上级领导,极有可能引致政出多门、扯皮推诿、管理真空等问题[11]。

2.1.3 农村垃圾治理市场主体力量碎片化

由于政府并未完全放开农村垃圾治理市场,市场力量并未有效发挥。 前瞻产业研究院2019—2024 年中国生活垃圾处理行业发展前景与投资预测分析报告相关数据显示,我国环卫企业市场化率仅为20%[12],且政府按照服务范围、清运量支付服务费用,涉事企业盈利可能性低,导致环卫企业开展垃圾分类治理的动力萎缩。

2.2 流程运行困境:环节运行及衔接失范

农村垃圾协同治理链是基于现行“村收集、镇运转、县处理”的垃圾治理模式,涵盖四大环节及四个链环,链条构建需要克服环节运行及衔接失范的风险。

2.2.1 流程各环节运行失范

一是清理环节失范,村民未能按要求将垃圾简要分类并投至投放点; 保洁或承包人未及时清理或清理不到位;村干部对于村民、保洁、承包人未能履行管理职责。 二是收集环节失范,保洁或承包人未对垃圾进行分类收集或分类不彻底。 三是运输环节失范,跑冒滴漏现象频发。 四是终端处理失范,排放标准不达标。 对于以上问题的责任追溯如何处理暂未明晰,流程运行失范现象数见不鲜。

表1 农户参与垃圾治理情况调研

2.2.2 环节衔接失范

农村垃圾治理链整体上包涵“清”“收”“运”“处”四大环节,除了各环节本身需要加以完善之外,还需对环节衔接加以规范。 衔接环节存在问题如下:一是农村垃圾存在未能及时收运的问题;二是垃圾未分类而被混合运输。 我国农村垃圾治理处于初始阶段,垃圾分类的观念薄弱,且对于垃圾分类参与积极性及自信心不足,因而在“清—收”“收—运”“运—处”三个链环容易出现未分类的垃圾被转运汇集,或区域间分类标准不一造成源头分类的垃圾汇集,形成新的垃圾混合体,降低终端处理效率。 农村垃圾治理流程中出现的衔接缝隙源于垃圾治理权责追溯体系不健全致使权责不明,淡化了各主体责任意识。

2.3 资源供需困境:各环节基础设施落后

从微观视角看,资金供需失衡使得农村垃圾治理基础设施落后,成为农村垃圾协同治理链高效运转的藩篱。 各环节垃圾治理基础设施落后表现如下:

2.3.1 数量有限

露天垃圾池是农村地区常见的垃圾投放设施,密闭垃圾桶数量严重不足,大部分农村地区垃圾清理使用未密闭的小型脚踏三轮车且数量稀少。

2.3.2 服务半径有限

农村垃圾运输多采用废旧的三轮汽车、人力三轮车,其服务半径有限。

2.3.3 造成二次污染

运输中无密闭设施,导致垃圾产生的刺激性气体随行,运输过程中跑冒滴漏现象频发,造成二次污染。

2.3.4 处理能力有限

农村垃圾终端处理环节缺乏大型规范的处理设施,小型填埋场、小型焚烧炉的运行难以达到国家环保标准,且服务半径狭隘,处理能力有限[13]。

2.4 结果监督困境:监督乏力造成信息帷幔

农村垃圾协同治理链是涵盖垃圾治理四大环节的责任可追溯的链条,垃圾终端治理结果能否得以有效监督是影响链条运转效能的重要因素,而农村垃圾治理结果监督环节呈现监督乏力的现状。

2.4.1 监督乏力

2.4.1.1 正式监督乏力

正式监督仍以单中心的政府主导式结构为主,以环境部门为主导,而环保部门环境监测站相关指标监测能力不足,需要申请财政支持委托第三方开展,往往无法按时保质完成标准规定的监测要求。

2.4.1.2 非正式监督乏力

非正式监督是非强制约束性的但具较强舆论效力的监督,包括公民、社会团体的监督。 非正式监督体系运行乏力体现为:一是公民监督乏力,公民对于农村垃圾治理结果的监督需要支付有形金钱成本及无形时间成本,理性经济人及搭便车视野下使得公民监督终端治理的可能性极低;二是社会公益组织有心无力,公益组织设立的初衷是为了维护和促进特定团体的公共利益,但由于社会公益组织自身运行受到资金、社会认可度等限制,在农村垃圾治理中的话语权不强,监督显得乏力。 以芜湖生态中心为例,其在向北上广三地14座垃圾焚烧厂申请飞灰处置信息时近半数拒绝答复。

2.4.1.3 舆论监督乏力

新闻媒体关于黑臭水体的专项治理报道较为密集,而农村垃圾治理专项行动处于初期阶段,媒体报道轻描淡写,以行动开展的报道为主,对于垃圾治理终端处理结果的报道微乎其微。

2.4.2 监督乏力造成的信息帷幔

监督乏力造成的信息帷幔即垃圾终端处理结果透明度低。 农村垃圾通常转运至市县大型垃圾处理厂进行焚烧、填埋、堆肥处理,上述处理方式在实现垃圾资源化处理的同时也着实带来一些隐患,如垃圾焚烧产生的恶臭问题和二噁英问题。垃圾终端处理相关信息的透明度低,民间环保组织芜湖生态中心在北京发布的第四期《垃圾焚烧行业民间观察报告》显示:2018 年全国处于运行中的359 座垃圾焚烧厂,只有56 座在企业官网上公开环境信息,65%已运行的焚烧厂未公开烟气自动监测数据,70%垃圾焚烧厂未公开烟气二噁英的监测数据[14]。

3 农村垃圾协同治理链构建的路径选择

农村垃圾协同治理链的构建对于整合主体力量、优化治理流程等方面具有极为重要的价值,但也面临诸多困境,在推动农村垃圾协同治理链构建时应兼顾主体、流程、资源、终端结果的考量。

3.1 提高村两委自治意识及村民参与意识

村委会及村民作为农村垃圾协同治理链“清链”的重要组成部分,农村垃圾协同治理链的构建需要调动村两委及村民的参与意识。 村两委是乡村治理的重要枢纽,借助以下措施发挥其乡村建设的领头羊功效:第一,将垃圾治理效果与村两委干部考核挂钩,提升干部垃圾治理效率;第二,开展县、镇级农村垃圾治理优秀村干部及落后村干部红黑榜评选活动,激发村部委干部工作激情;第三,通过党员村干部定区、定组、定员联系村民的实名负责管理体制,明确村两委干部垃圾治理责任划分。 村民是农村垃圾治理的大部队,刺激村民参与措施如下:第一,建立垃圾分类、垃圾投放红黑榜,借助乡村熟人社会特征,约束村民按规投放;第二,划定村民垃圾治理责任区间,将村民房前屋后所处空间设定为村民责任区间,村民有权对责任区间乱丢乱放的第三方作出约束,有义务维护该责任区间的环境卫生。

3.2 整合政府职能分工,构建无缝隙组织结构

农村垃圾协同治理链的构建需要整合政策,形成合力,并借助无缝隙组织架构推动农村垃圾治理职能部门协同发力。 公共政策确有指导实践的功效,但松散繁杂的垃圾治理政策文本会降低垃圾治理政策执行力,因而整合政策文本,出台具有高效力、高认可度、高可执行性的农村垃圾治理政策文本或法律,为整合政府职能分工提供科学指引。 此外,政策落地需要强有力的执行机构,农村垃圾治理政府职能部门由于现有的分工而显得碎片化,促进职能部门协同力提升的措施如下:第一,通过构建无缝隙的政府组织结构消除政府职能部门内部“柏林墙”,提高政府职能部门协同治理农村垃圾的效率,减少系统运行磨损内耗,通过信息共享促进农村垃圾治理政府职能部门无缝衔接;第二,塑造无缝隙政府组织文化,从意识层面打破官僚制内部“柏林墙”,与机构改革相结合,形成“软硬兼修”的新型政府,增强职能部门协同力[15];第三,政府重视回应社会呼声。 对于农村垃圾治理进程中所反映的问题,政府应及时给予有效回应,解决政府职能部门与民众、企业、媒体、公益组织间的外部缝隙问题。

3.3 强化环节责任追溯,弥合流程衔接缝隙

农村垃圾协同治理链需要建立农村垃圾治理环节实名负责的可追溯体系。 农村垃圾治理各环节之所以衔接不畅,出现分类、运输、处理不规范等问题,根源在于农村垃圾治理缺乏明确到人的责任可追溯体系。 因而通过实施“清—收”链环三方监督互动机制,形成村民、保洁(承包人)、村干部三方牵制格局;借助“收—运”链环的实名负责制、“运—处”链环的定期与不定期相结合的抽检追责制度刺激垃圾合理分类,减少混合风险;凭借“处—结果”链环的企业终端处理结果社会公示等制度强化企业社会责任意识。 整体而言,赋予各环节相关主体前端追责权力,促使各环节权责界限清晰,以弥合流程衔接缝隙。

3.4 拓宽治理资金来源,构建垃圾合理收费制度

针对农村垃圾治理链运行基础设施面临的资金问题,可采取措施如下:

3.4.1 加大政府财政投入

加大政府财政投入,发挥财政投资“鲶鱼效应”效用。 政府是社会发展的助推器,政府财政加大投入的项目将致使社会关注热点领域的转移。 自习近平2016 年12 月在中央财经小组会上表示做好垃圾分类和治理农村污染以来,环卫PPP 订单规模激增,引发了一波投资热潮。 政府继续加大财政投入既能进一步改善农村垃圾治理襭基础设施现状,亦能刺激民间资本加速投资农村垃圾治理。

3.4.2 探索建立农村垃圾治理合理收费制度

农村垃圾治理事关村民切身利益,需要村民这一主体投工投劳,通过合理的“用者付费”方式,按人口每年缴纳一定的垃圾治理费,如四川丹棱“一元钱”模式,既能调动农民消费主体权利意识以激发农民垃圾治理监督意识,亦能缓解农村垃圾治理资金压力。

3.5 加强终端结果曝光度,提升治理结果透明度

农村垃圾协同治理链的构建需要强化终端监督主体意识,掀开信息帷幔。 首先,环境监管部门积极作为,加强对与垃圾处理相关指标检测力度,要求垃圾终端处理企业主动公开垃圾处理终端相关数据。 现行农村垃圾处理终端多为市县实力较强的大型企业,具备垃圾处理终端数据监测条件,应当主动公开相关数据。 其次,媒体是为新闻而生,垃圾治理终端结果透明度低,通过记者定期入驻、随机走访等方式增强媒体对于垃圾终端治理结果的曝光,除具较强新闻价值外,更能将社会舆论压力、政府监管压力引致垃圾治理企业,便于刺激企业采取更加环保的技术处理垃圾,强化农村垃圾治理链末端环节。 再次,环保公益组织应砥砺前行,不负使命,为环保事业添砖加瓦。