基层兽医机构防控非洲猪瘟效能评估与分析

路 平，代德华，李 鹏，万玉秀，刘 俊，王 栋，李佳瑞，郭建梅，龚振华，蔡丽娟

（1.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032；2.陕西省动物卫生与屠宰管理站，陕西西安 710016；3.辽宁省农业发展服务中心，辽宁沈阳 110015）

为贯彻落实《国务院办公厅关于加强非洲猪瘟防控工作的意见》[1]精神，加强基层动物防疫体系建设，按照《农业农村部办公厅关于开展基层兽医机构防控非洲猪瘟效能评估工作的通知》[2]要求，在农业农村部畜牧兽医局的指导下，2019 年下半年中国动物卫生与流行病学中心对河北省等10 个省的20 个县，就基层兽医机构非洲猪瘟防控能力和政策落实情况进行评估。

1 评估组织与方法

本次评估选择黑龙江、河南、福建、广西、江苏、河北、安徽、云南、四川、陕西等10 个省（区），每省（区）选取同1个市的2 个县（发生疫情的县与未发生疫情的县各1 个），共20 个县（表1）。评估对象主要是履行公共职责的政府兽医机构，未包括兽医体系内的民间兽医机构和科研教学单位。

表1 2019 年基层兽医机构效能评估县分布

评估依据为《县级兽医机构效能评估指标体系（2019 年）》。该指标体系共计41 项指标，每项指标能力从低到高分为1～5 级。对于某项指标，能力等级为1 级的为不具备该项能力，2 级为初步具备该项能力，3 级为基本具备该项能力，4 级为完全具备该项能力，5 级为完全具备且能够持续提升该能力。

国家非洲猪瘟防控政策落实情况评估，依据《农业农村部办公厅关于开展基层兽医机构防控非洲猪瘟效能评估工作的通知》发布的26 项非洲猪瘟防控政策法规和技术措施制作的评估表。

2 评估能力评估结果及统计分析

2.1 能力等级总体情况

20 个县的41 个指标能力等级平均值在2.2～4.5 范围内，其中26 个指标集中在3.0～4.0 之间，表明当前基层兽医机构具备防控非洲猪瘟的基本能力。办公设施设备和屠宰检疫能力在4 级以上，表明防控基础较好。兽医机构人员数量、被动监测、兽医实验室质量管理等能力等级均在3 级以下，是主要短板（图1）。

发生疫情县的大部分指标能力等级普遍低于未发生疫情县，但发生疫情县的动物疫情报告、被动监测、应急机制等8 个指标能力高于未发生疫情的县（图2），说明应急管理相关能力得到提升。

2.2 能力等级具体表现

2.2.1 机构队伍和资源配置情况

2.2.1.1 机构设置 80%的县达到4 级以上，设有承担行政管理、监督执法和疫病防控功能的机构；15%的县为3 级，主要是农业农村局未设立畜牧兽医管理部门；5%的县为1 级，主要是南方某县未设立监督机构和疫控机构，相关职能由市级负责，但工作落实不到位。兽医行政管理部门分为农业农村局、畜牧兽医局、农业农村局下设的县畜牧服务中心代管三类，分别占70%、20%和10%。乡镇畜牧兽医机构相对独立和纳入综合管理的分别占70%和30%，由县局管理的多于由乡镇政府管理的。

2.2.1.2 人员配备 80%的县兽医行政管理人员配备为2 级以下，平均每县2.4 人，其中25%的县只有1 人。55%的县疫控人员配备为2 级以下，平均每县8.2 人，20%的县只有4 人，特别是实验室检测人员数量很少，如南方某县仅有1 人。65%的县乡镇兽医人员配备为2 级以下，平均每县3.4人，有的县只有1 人，如北方某县畜牧兽医站在岗1 人且由副镇长兼任。75%的县检疫监督执法人员数量配备达到3 级以上，其中35%达到4 级以上，25%为2 级以下。

图2 发生疫情县与未发生疫情县防控能力分布

2.2.1.3 人员专业能力 80%的县行政管理人员、70%的县监督执法人员、35%的县疫控人员、85%的县乡镇兽医人员专业能力达到4 级以上，能够较好地完成职责任务。65%的县疫控人员专业能力为3 级以下，主要是病原学检测和风险预警能力还有差距。继续教育方面，45%的县为2 级以下，3级和4 级分别占25%和30%，主要不足表现在没有计划性、内容零散、覆盖面不够等。

2.2.1.4 业务经费 65%的县为3 级，4 级以上和2 级以下的分别占25%和10%，主要不足是监督监管经费和疫病监测经费难以满足履职需要。如北方某县2018 年动物卫生监督执法经费18 万元，动物疫病监测经费1 万元。补助经费方面，达到3 级和4 级以上的县各占45%，2 级以下占10%。40%的县未落实或未完全落实畜牧兽医医疗卫生津贴。

2.2.1.5 设施设备配备 95%的县办公设施设备达到4 级以上，能满足需要。50%的县检疫监督执法设施设备达到4 级以上，2 级以下占15%，主要不足是缺少交通工具或未及时更新，信息化应用水平低。50%的县兽医实验室和冷链设施设备在2级以下，主要不足是实验室不符合生物安全二级实验室建筑要求、未配备冷链运输车等。90%的县均未建立或建成洗消中心，65%的县未建集中统一的病死畜禽无害化处理中心（图3）。

图3 “人财物”资源配置能力同等级县数量占比分布

2.2.2 兽医工作能力情况

2.2.2.1 行政管理能力 75%的县兽药监管能力、65%的县信息公开能力、60%的县应急机制、55%的县应急保障能力、50%的县执行能力达到4 级以上；55%的县检疫与屠宰监管能力、60%的县宣传能力、65%的县动物疫病防控能力、70%的县协调能力、70%的县风险预警能力、75%的县购买服务管理能力均在3 级以下（图4）。

2.2.2.2 监管与检疫能力 建有屠宰场的18 个县屠宰检疫能力全部达到4 级以上，75%的县调运监管能力、70%的县产地检疫能力、65%的县养殖监管能力、55%的县病死畜禽无害化处理监管能力达到4 级以上；55%的县标识与追溯能力、80%的县执法办案能力为3 级以下（图5）。主要短板表现在：行政执法案件办理少、类型单一，存在法律适用不准确现象；病死畜禽无害化处理方式原始，监管机制不完善，记录不规范；耳标申领数量与辖区牲畜养殖量不匹配，标识信息管理不规范，无法实现追溯管理。

图4 行政能力同等级县数量占比分布

图5 监管与检疫能力同等级县数量占比分布

2.2.2.3 疫病防控能力 55%的县兽医实验室质量保证能力、58%的县动物疫情报告能力、60%的县被动监测能力、85%的县主动监测与流行病学调查能力、100%的县兽医实验室检测与诊断能力为3 级以下（图6）。主要表现在：对被动监测不了解，有的与疫情报告和委托检测完全等同，有的面对生猪无害化处理数量异常升高不予核查，未能履行兽医机构疫情预警和追踪溯源的职能；未建立质量管理体系和生物安全管理规范并遵照执行，检测方法掌握不准确，诊断试剂选择与检测目的不匹配。

2.3 政策落实评估情况及分析

图6 疫病防控能力同等级县数量占比分布

政策落实率在35%～100% 范围内，其中完全落实率80%以上的14 项，完全落实率为60%～80%的7项，完全落实率为60%以下的5项（图7）。一是政策完全落实率高于80%的，还应督促猪场建立完善养殖档案，完善生猪运输车辆备案管理制度，规范产地检疫证明使用和管理，执行生猪定点屠宰制度等技术性政策。二是政策完全落实率低于60%的，包括加快无害化处理等场所基础设施建设，完善运输工具清洗消毒设施设备，落实动物疫病防控技术人员和官方兽医医疗卫生津贴，足额配备官方兽医，经费由地方财政解决等资源性政策。说明技术性政策落实情况明显优于资源性政策落实情况。

发生疫情县的政策完全落实率低于未发生疫情县，且未落实政策率远高于未发生疫情的县（图8），由此可见政策落实情况好的县非洲猪瘟疫病防控能力更强。南方地区完善病死畜禽无害化处理补助等20 项防控政策落实情况好于北方。

2.4 防控政策落实情况与机构效能相关性分析

图7 26 项防控政策落实情况分布

图8 发生疫情县与未发生疫情县政策落实比较分布

26 项非洲猪瘟防控政策落实方面，技术性政策落实情况明显优于资源性政策落实情况；政策落实情况定期督促的好于未定期督促的，如生猪屠宰“两项制度”。平均能力等级排前的县政策落实率高、未落实比例低，平均能力等级排后的县政策落实率低、未落实比例相对较高（图9）。平均能力等级排前5 名的县，其政策落实比例均超75%，政策未落实比例均为0；平均能力等级第2名的县（平均等级能力为4.2），其政策落实比例最高为100%。平均能力等级排后5 的县（平均等级能力小于3），其政策落实比例较低，政策部分落实和未落实比例均相对较高；排名倒数第2 的县（平均等级能力为2.6），其政策落实比例最低为21.05%，政策部分落实和未落实比例均最高，分别为47.37%和31.58%。说明政策落实率与兽医机构效能高低之间总体上体现了正相关性，表明达到了评估指标设计时将两者关联的目的，也说明两者间存在重大影响。

3 基层动物防疫体系主要短板及成因

本次评估抽取的10 个省均是养猪大省，生猪调入调出比较频繁；抽取的20 个县，虽然不全是养猪大县，但均有调入调出情况发生。因此，在全国畜禽大流通的背景下，1 个县的防疫体系失守，必定殃及周边区域，乃至全省全国。

3.1 主要短板

图9 兽医机构效能与政策落实率相关性分布

3.1.1 机构弱化，体制机制处于磨合期，指令链不畅 县级兽医行政管理部门级别普遍下降，对决策的影响力降低。动物卫生监督机构的执法职能划归农业综合执法大队后，检疫监督职能的承担主体调整不尽相同，职责界定及与执法的衔接，都有待清晰。乡镇兽医站正在经历全面纳入农业综合技术服务中心的调整过程，非兽医工作内容增加，稀释了原有的相对独立的兽医服务功能，专业性明显削弱，基层兽医工作正常开展受到明显影响。县监督所派驻乡镇分所的监管模式在有的县也面临下放乡镇管理的调整，一线防疫基础弱化。各地机构设置、职能和名称不尽一致，隶属关系、单位性质级别、分管领导等也各具特色，行政管理、监督、执法、疫病防控4 个功能模块处于变动磨合中，自上而下的指令链运行不畅，同级机构间衔接迟缓现象时有发生，影响了工作成效。

3.1.2 “人财物”资源配备与防疫要求不匹配人员配备数量和质量无法满足动物防疫工作需要，调动频繁、队伍不稳、乡镇兽医人员年龄老化和专业水平低等情况普遍。动物防疫经费主要用于疫苗、村级防疫员和无害化处理补助，而动物卫生监管和动物疫病监测经费不足，畜牧兽医医疗卫生津贴未落实。冷链运输车、交通工具等关键工作条件，以及无害化处理场、生猪车辆洗消中心等关键防控设施不到位。

3.1.3 业务能力与履职需要存在较大差距 多数县兽医行政管理部门政策措施统筹能力弱，完成国家和省市下达任务多，自主规划实施针对本地区特点的防控计划少；对于利用和管理社会力量参与疫病防控活动，以及加强与监管服务对象之间的沟通协调，尚未上升到应有的认识高度，行动迟缓。部分县在执法办案、病死畜禽无害化处理监管和标识与追溯能力方面表现较弱，与职责要求有差距；被动监测能力很弱，存在认识模糊，不知如何实施；兽医实验室质量管理能力大多处于基本合格水平。

3.2 短板成因分析

一是政府决策层对兽医工作重视程度下降导致支持力度缩减。随着动物疫情长期相对平稳，养殖业规模化进程加速，产业链全国全球布局缓解了供需矛盾，脱贫攻坚及生态保护等硬任务突显，地方政府对动物防疫紧迫性的重视程度相应下降；基层兽医机构的功能多与服务畜牧业关联，而与兽医公共安全、肉食品安全和社会稳定等国家安全战略的关系尚未引起县级领导的足够重视，县级政府管理层考虑地方经济利益多于顾及省区乃至全国大局。

二是县乡两级防疫责任定位和职责不清导致防控基础失稳。进入非洲猪瘟攻坚战阶段后，县级防控责任加重，县级政府动物防疫工作以执行上级指令为主，监督监管手段和实验室承担病原学检测的软硬件能力有限等，也暴露了应对能力与责任不对等的困局，县级动物防疫体系的战略定位和兽医机构能力标准有待调整。县级向乡镇派驻监督分所的垂直监管体制面临调整，归属乡镇管理提供专业兽医服务的兽医机构面临合并，一线防控基础弱化。理论上，作为县监督所派驻机构的，应承担动物卫生监督执法职责；归乡镇管理的，应承担疫情监视、强制免疫组织、协助采样、诊断等技术服务职责。但事实上，乡镇通常只有一家兽医相关机构，或者是县派驻监督监管机构，同时承担兽医服务工作；或者是乡镇兽医站，同时协助承担监督监管任务。目前的趋势是下放乡镇政府管理，纳入综合技术服务中心承担服务功能，兽医工作的独立性和专业性削弱。

三是非洲猪瘟防控难点突显基层兽医机构能力短板。第一，非洲猪瘟病毒传播途径多且难以切断的特点，使原有的临栏巡查和检疫方式难以为继，钝化了疫情监视触角，降低了发现异常发病和死亡的时效；潜伏期长、传染慢的特点使眼观、手摸、耳听的检疫效果大打折扣，拦截病毒扩散的防线屡被突破；第二，部分兽医实验室专业力量不够，检疫试剂选择不合适，降低了疫情风险早期识别敏感性；第三，养殖者防疫主体责任落实不到位，有疫不报、相关经济链条从业者守法意识薄弱逃避监管等，使基层兽医机构疲于应付，导致阵地失守；第四，基层兽医人员过少，无法满足全面开展检疫监督、监测检测的工作需求；第五，检疫费停收后，政府投入兽医工作的经费没有补充，导致基层兽医工作经费严重短缺，基层人员难以履职。

4 本次效能评估取得的成效

4.1 摸清了兽医机构效能现状，为国家制定政策提供技术支撑

各地兽医机构在本轮行政事业单位改革过程中均进行了不同程度的调整，而且不同省区、同一省区内不同市县的调整方式各具特点，不尽类同，反映了当地政府对动物防疫形势的认识和应对方式的选择。外来病和重大动物疫病防控是中央与地方政府的共同责任，因此基层兽医体系强弱必然是国家兽医主管部门关注的焦点。本次评估系统掌握了基层兽医机构队伍和运行保障资源配置情况及工作能力现状，明确了基层动物防疫体系的突出短板及成因，为基层兽医体系建设和兽医体制改革提供了技术支撑。

4.2 得到省级畜牧兽医主管部门认可，成为各省推动本地动物防疫体系建设的重要抓手

在非洲猪瘟阻击战攻坚战告一段落、机构调整接近尾声的时刻，开展系统评估，清点队伍，盘点得失，以备持久战至关重要，是农业农村部精准发力、指导和加强基层动物防疫体系建设的具体体现。河北、山东、河南等省兽医主管部门进一步将评估工作的重要性传导给县委县政府的主管领导，取得共识，有效促进了评估发现漏洞和短板并得到及时整改；同时，还迅速启动了本省的县级兽医机构评估工作，以效能评估为抓手，全面推进县乡兽医体系建设，提升了全省动物防疫能力。

4.3 受到县政府重视，启动堵漏洞补短板行动并见实效

县政府领导认为评估指标切合实际，这种以衡量能力水平而非考核、提出改进建议而非批评的方式，能够使县级政府感受到农业农村部对基层兽医工作的关心和支持。一些县政府立即行动，针对评估中发现的不足，或者马上改进到位，或者加快了补短板行动进程。在机构队伍配备方面，福建省南平市延平区在区农业农村局增设畜牧兽医管理股，招聘13 名畜牧兽医专业人员；接受紧急评估的广西玉林市博白县及时纠正了动物卫生监督机构弱化方案。河北省涿州市新增20 个，徐水区新增10 个兽医工作岗位编制并招录人员；四川省宜宾市高县、兴文县分别新招10 人、7 人充实到县乡两级兽医机构；陕西省榆林市横山区编办向市编办申请招聘32 名畜牧兽医专业人员；广西北海市东兴市通过借调人员归位、招录、聘用等方式增加6名兽医工作人员；黑龙江省绥化市明水县增加1 名官方兽医。在经费投入方面，徐水区等4 个县落实了畜牧兽医医疗卫生津贴，广西北海市银海区增加动物防疫业务经费，河南省新乡市辉县将乡镇畜牧兽医站工作经费和各类补贴等全额列入财政预算。在完善设施设备方面，江苏省宿迁市宿豫区投入500 万建设5 个洗消中心，福建省南平邵武市建设2 个洗消中心，徐水区为乡镇站配备皮卡车解决乡镇检疫人员交通问题，江苏省宿迁市泗阳县等购置非洲猪瘟检测仪器，并升级了兽医实验室条件。在提升应急处置能力方面，泗阳县财政建立1 000 万元重大动物疫情应急储备金制度；辉县加大应急资金预算，充实重大动物疫情应急预备队并定期开展培训和演练。

4.4 受到县乡兽医队伍欢迎，能力提升新举措渐入人心

基层兽医人员认为效能评估是争取政府领导重视兽医工作、相关部门配合兽医工作的重要途径，是农业农村部为基层兽医人员发声的有效方式。通过自评和接受专家组评估，县乡兽医机构人员经历了全方位系统性审视自身、直面不足的过程，跟随评估专家，从全球、全国的视角，重新认识本职工作对于国计民生的重大意义，认识到跟上时代节拍、运用现代管理理念和技术方法的必要性和紧迫性。

5 评估结论

26 个指标集中在3.0～4.0 级之间，表明当前基层兽医机构具备防控非洲猪瘟的基本能力。基层兽医机构经过多年发展具备了一定基础，为有效防控重大动物疫病，保障畜牧业发展，保护兽医公共卫生安全发挥了重要作用。一是半数以上县的应急管理和信息公开工作能力较强，体现了较好的管理水平；二是大部分县在屠宰检疫能力均有良好表现；三是大多数县开展了动物疫病监测和动物疫情信息报告等工作，半数以上的县开展了基于动物疫病监测数据的疫情分析预警，发挥了较好的技术支撑作用。非洲猪瘟疫情暴露出体制机制资源制约和业务能力不足，一些核心能力与新时期防控需要相比已严重不适，部分基层兽医机构存在关键能力缺陷，拉低了全局防控效果，阻碍了国家动物防疫目标的实现，如不尽快补齐短板，很难赢得非洲猪瘟防控攻坚战、持久战。

发生疫情县的防控能力普遍低于未发生疫情县，除了动物疫情报告、被动监测、应急机制等8个指标，其余33 个指标防控能力均是发生疫情的县低于未发生疫情的县，说明“人财物”资源配置好的地区防控非洲猪瘟等重大动物疫病的能力较强。政策落实率与兽医机构效能高低之间总体上体现了正相关性，发生疫情县的政策落实率低于未发生疫情县，技术性政策落实情况明显优于资源性政策落实情况。此次效能评估引起了地方政府重视，切实发挥了评估“指挥棒”作用，为各地加强基层动物防疫体系建设发挥了示范带动作用。

6 有关建议

6.1 政策措施

建立人和动物“一体化”的公共卫生体系，针对新冠疫情暴露出来的短板和不足，习近平总书记要求，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急体系。目前已出台一系列“硬核”政策，加大对公共卫生体系建设及其从业人员保障力度。需树立动物疫病防控体系是国家战略体系和公共卫生体系重要组成部分的理念，将健全动物防疫体系列入国家公共卫生体系规划中，切实加强动物防疫体系建设，稳定动物防疫机构和队伍，保障兽医人员工作条件和待遇，为畜牧业健康发展提供高质量的兽医服务。

修订以法治化、规范化保障兽医体系稳定有效运转。以动物防疫法为契机，进一步明确县乡两级动物防疫职责定位和承接主体，建立健全兽医机构能力标准和评估制度。制定我国各级兽医体系质量标准，调整完善省级、县级兽医体系效能评估指标体系，制定县乡兽医体系“人财物”资源配备测算标准，并随外部形势变化需要定期修订，为稳定机构队伍、顺畅运行机制、提高技术水平提供可衡量标尺。建立兽医体系效能评估管理制度，出台兽医体系效能评估管理办法，规范评估专家资质、评估标准运用、评估程序要求。

实施我国兽医体系能力升级行动计划。一是开展补短板、强弱项、促提升工作，持续提高兽医工作水平。根据评估结果，分析带有区域性、全国性的短板和弱项，通过兽医事业发展规划、动物保护工程建设规划编制、政策法规措施完善、专题管理能力和技术方法培训、集中宣传推广等方式，有针对性地加以改进。二是利用信息化手段管理相关数据资料，提高大数据分析对宏观决策的支持力度，也为我国兽医体系发展历程留下真实记录。

6.2 效能评估

向地方政府通报评估结果并作为农业农村部指导地方兽医体系建设的常规方式。积极回应评估县的政府领导和所在省兽医主管部门的要求，以农业农村部畜牧兽医局文件并附评估报告形式，经省兽医主管部门向被评估县政府通报评估结果，由省促县补短板、强弱项，系统性和针对性地指导地方政府加强兽医体系能力建设，并且将其作为兽医体系效能评估工作的固定内容和制度安排。

分类施策，多层级开展能力提升工作。一是针对共性短板，由农业农村部安排开展帮扶行动。如组织面向养殖大县兽医工作技术负责人的专项培训，推动被动监测、风险分析预警等技术方法应用，提高风险管理能力。二是针对个性短板，由相关省开展帮扶行动。如组织开展专项实训，提高分子生物学检测与分析、兽医实验室质量管理、动物卫生执法办案等能力。三是针对多数能力处于基本具备水平以下的第三类县区，由国家和所在省市县共同开展改进工作。根据效能评估结果进一步开展差距分析，制定补短板计划，设定能力提升目标，分出轻重缓急，从政策、规划、资金、人才、工作条件和培训机会等各个方面予以重点扶持，稳步提高履职能力。

持续开展兽医体系效能评估，强化动物疫病风险管控基础。一是根据本次评估中发现的个别指标表述不够清晰，易引起误读等问题，修订完善效能评估指标体系，并通过培训进一步提高专家团队的评估水平。二是开展单病种动物疫病高风险地区兽医体系效能专项评估，以及应地方要求开展评估，培训指导地方开展评估。