价格认定中的“自由裁量权”

陈龙珠

价格认定的自由裁量权有助于提高价格认定工作的效率，但滥用自由裁量权，则会影响到纪检监察、司法和行政执法的公平、公正，对公共利益造成损害。从工作实践来看，如何对价格认定机构和人员的自由裁量权进行有效约束，是当前价格认定体制机制改革和法制化建设面临的一项重要课题。

温州是中国民营经济的发源地，市场化改革走在全国前列，有相对成熟的市场和价格体系，使得价格认定工作的一些问题在温州先行出现，对温州市价格认定机构与人员的自由裁量行为提出各种考验，亟待建立一套行之有效的约束机制。

一、价格认定中的“自由裁量权”

价格认定的自由裁量不同于行政自由裁量，虽然是行政性的公共服务，但价格认定又不同于真正意义上的行政行为。价格认定结论虽然对于最终的判决或裁定结果提供重要的证据信息，但最终是否采纳的权力并不在价格认定机构，而是法庭。如此说来，价格认定的“自由裁量”不同于行政法所界定的“自由裁量”。这种“自由裁量权”可能对认定结果产生重大影响，但并不是案件最终结果的直接导致因素，只是向法院提供了必要的价格信息，法院拥有最终判定的权力。

二、自由裁量权的存在环节与制度约束

（一）自由裁量权的存在环节

1.受理环节。价格认定程序因提出机关的请求而启动，但是否存在价格不明或者有争议的情形，需要价格认定机构予以判定。根据是否受理的条件判断，价格认定受理环节确实存在一定的“自由裁量”空间。

2.实物查验或勘验环节。一是价格认定标的的损害程度判断，由于物品类型和复杂程度不同，其判断可能存在自由裁量空间；二是对属性特殊、专业性强的价格认定标的，需要聘请相关专家参加，由于专家人选、知识背景等不同，专家判断也带有一定的主观性因素。三是如果价格认定标的数量较大，需要抽样查验或勘验，其抽样方式选择，抽样随机性带来的样本代表性问题等，都可能存在一定的自由裁量空间。

3.市场调查环节。该环节是价格认定的重要环节，也是自由裁量空间最大的环节。首先，价格认定人员可以采取市场法、成本法、收益法、专家咨询法等多种方式进行市场调查。如果价格认定人员带有一定的主观目的性，基本清楚哪种方法可能会出现较高（或较低）的价格认定结果，也可能存在方法选择上的自由裁量行为。其次，如果价格认定人员以消费者身份开展市场调查，被调查单位对价格认定人員的消费能力判断（议价的价位段）、价格认定人员能够获取的折扣力度等是有浮动空间的。再次，调查的市场价格为当前的市场价格，测算中需要对市场调查价格进行日期修正，修正值的确定主观因素较强。最后，调查单位的选择存在一定的自由裁量空间，可能会出现价格认定人员按照主观需要去收集，收集资料的全面性、时效性等都有一定的选择空间。

4.测算环节。例如使用市场法测算时，一些指标和技术参数的选择；成本法测算时，各种损耗的量化；收益法测算时，预期获利年限、折现率的选择等。以上方面在测算过程中，对于价格认定人员来说都或多或少存在一些自由裁量空间。

5.内部审核、集体审议环节。《规定》第十六条明确：价格认定机构应当对价格认定结论进行内部审核，对重大、疑难的价格认定事项应当进行集体审议。虽然明确了价格认定的内部审核、集体审议环节，但对于哪些属于“重大、疑难事项”并未明确，具体实施中由价格认定机构酌情把握。

（二）国家及各地的现有约束制度

针对价格认定工作中的自由裁量权问题，国家及各地都在进行各种约束机制的探索。总体上可归类为三个层面：一是法律法规、部门规章约束；二是国家价格认定相关规定和规范性文件约束；国家发改委价格认证中心自2002年以来先后下发了40多份文件，国家发改委近期下发了《价格认定规定》《价格认定行为规范》《价格认定文书格式规范》等一系列规范性文件，是对价格认定机构及人员自由裁量行为的进一步约束性文件。三是各条线上、各地的制度性探索。

（三）温州的相关探索——以鹿城区为例

温州市价格认定工作走在全国前列，特别是鹿城区在价格认定体制机制探索方面积极创新，通过价格认定协助员制度、价格认定听证会制度、市场调查规范化制度、内部管理制度等制度建设，在自由裁量权的约束机制方面积累了丰富经验。特别是价格认定专家库、价格认定协助员、价格认定听证会等一系列举措，让鹿城区能在年受理涉案物品认定1070件的情况下，做到所出具的价格认定结论均“零复核”，被国家发改委价格认证中心评为“全国先进价格认证机构”。

三、温州价格认定自由裁量权约束机制

根据价格认定工作流程，重点做好“事前管理”“事中控制”“事后追溯”。具体包括以下几个方面：

（一）强化“两个规范”的落实

《价格认定行为规范》和《价格认定文书格式规范》两个规范是价格认定工作的纲领性和标准性文件，其对价格认定工作的各项流程做出了严格细致的要求；对价格认定文书的制作、提高价格认定文书质量等做出了明确规定。两个规范对于可能出现的“自由裁量”环节进行了较好的规避和约束，对以前模棱两可的环节进行了明确。

（二）完善受理环节的约束机制

受理环节的自由裁量权主要来自于提出机关与价格认定机构双方的合作程度。因此，可以采取以下措施或制度约束来规范受理环节的自由裁量权。

强化对提出机关的价格认定法律法规及业务培训。根据《规定》第三条要求，加强对纪检监察、司法、行政等价格认定提出单位的相关法律法规和价格认定业务培训，并重点针对《行为规范》《文书格式规范》开展实务培训。

推广完善“价格协助员”制度。温州市鹿城区创新性地实行了“价格协作员”制度。

（三）完善查验或勘验的约束机制

实物查验或者勘验是价格认定的一个重要工作环节，最容易出现自由裁量空间的是对标的物损坏程度（成新率）的判断，以及抽样方式的选择等。具体应在以下方面建立约束机制。

严格执行现场实物查验或者勘验的有关规定规则。除委托方送检标的和灭失物外，要坚持现场实物查验制度，亲身感受和查看价格鉴定标的的具体状况，进行拍照或摄像，做好查验记录。对技术含量高的物品，聘请相关专家或技术人员参加。

探索编制实物查验方法手册（规范）。建议根据实际操作实践，组织有经验的价格认定专家编制（或汇编）常用价格认定标的物的查验工作规范或手册，尽可能压缩查验人员的自由选择空间。

复杂性、专业性标的物的实物查验应聘请专家参与。在实施专业性强的查验业务时，应要求合法专业部门出具技术报告，或聘请相关方面的专家参与查验，出具专家意见。如房屋的损坏、烟草、金银珠宝、字画等的损坏等领域。

（四）完善市场调查的约束机制

通过更为细致的规定和技术规范，通过人员素质水平的提升，强化市场调查的自由裁量权约束。

规范市场调查的基本操作规则。一是要根据委托要求进行市场调查，委托什么环节价格就调查什么环节价格。二是要调查商家或生产厂家最少三家。三是采价工作必须由二人以上共同进行，既能增強工作的透明度，利于监督，也压缩了个人自由裁量的空间。

建立价格市场调查体系。具体来说，可以对常见的价格认定标的选取诚信度高、价格管理规范的优质商家建立采价体系，并施以适当的经济鼓励。对于积极配合价格市场调查工作成绩突出的单位（商家），要积极建议本委（局），优先推荐其为“价格诚信示范单位”“明码标价示范店”等。

完善市场调查方式。一是为了避免问答式询价的各种主观因素影响，转为以调阅查询原始资料为主、找出基准日实际成交案例的工作方式。二是充分发挥“互联网+市场调查”理念，三是建议开发市场价格数据库系统。

完善市场调查法规制度。严格落实“价格认定人员向与认定事项有关的单位和个人调查取证，被调查单位和个人应当协助调查，并如实提供有关资料或者说明相关情况”的规定。建议以温州市地方性法规层面确立细化该规定，同时明确不协助的法律责任，特别要明确提供虚假价格的法律责任。

（五）完善价格认定复核制度

复核制度的建立增强了下级价格认定机构的责任意识，在一些自由裁量权的行使上有所顾忌，起到一定的约束作用。温州市价格认定的复核率较低，近几年全市无案件到省中心复核。

（六）建立案卷评查与示范机制

通过建立案卷评查制度，可以强化县（市、区）价格认定机构间的学习交流和工作成效比较，并通过示范作用推动全市价格认定工作不断进步；同时加强了市级对县（市、区）级的工作监督，强化了规范性建设与一些环节的自由裁量约束。

（本文作者简介：经济师，大学本科学历，从事价格认定工作。作者单位：温州市价格认证中心。）