耕地质量提升动力的理论与实践研究

王颖婕,白京羽,刘中全,齐建国

(1.中国科学院大学经济与管理学院，北京，100190；2.国家发展和改革委员会创新驱动发展中心，北京，100031；3.中国社会科学院数量经济与技术经济研究所，北京，100005)

保护耕地的数量和质量是每个国家的重要国策。根据全国耕地质量级别评价结果，中国70%以上的耕地为中低产田地，优等和高等耕地的面积总计不足30%，人地之间的矛盾不断加深。妥善处理经济发展与耕地保护之间的关系，已经成为关系中国发展全局的重要问题。同时，粮食供给安全问题要求进一步降低对外农产品的依赖度，通过耕地质量的提升保障农产品的品质与数量。

经济发展和城市人口增长等因素导致耕地非农化利用，是耕地数量减少的重要因素，各国从征地补偿、经济补偿和生态补偿3方面研究耕地补偿机制，美国是“参与式”的农业生态补偿政策[1-2]，德国是“指导式”的补偿政策[3]，而日本是一种行政指令型，用工业税收中的部分资金来反哺农业[4]，RAY[5]的研究表明，日本农地实际使用者对短期利益更加感兴趣，即对土地过度开发利用也要最大化眼前的利益。英国则是对劣质地转为草地和林地提供补助金[6]。DEININGER等[7]对埃塞俄比亚土地产权制度进行研究，结果表明土地产权安全性越高，越能刺激土地的相关投资。

1995年，经济学家BROWN[8]对中国粮食问题的研究，引起了中国政府对粮食安全问题的重视，国内学者先后从多角度开展研究。沈仁芳等[9]对耕地质量的概念和评价方法进行研究，并认为中国耕地质量总体水平偏低。牛影影等[10]的研究表明农民的政策认知与其保护耕地的行为显著正相关，而中国农民的耕地保护政策认知还比较薄弱，整体耕地保护行为现状不佳。影响耕地质量的因素分为4类：一是耕地过度利用、开垦和耕地细碎化引起的耕地质量下降[11]。二是由于土地产权制度不完善，农户缺少长期盈利预期，进而影响其对耕地管理的投入，并产生掠夺式利用或随意撂荒，从而引起耕地质量下降[12-13]。崔悦等[14]认为农民耕地保护意愿会影响其耕地保护行为，其调研结果表明农民的行为态度、主观规范和知觉行为控制均显著正向影响耕地保护意愿。三是耕地保护政策不够完善，坚守1.2亿hm2耕地红线对控制耕地面积下降有积极作用，但是忽视了对耕地质量的保护，占用耕地和新增耕地之间优劣转化明显[15]。四是缺乏耕地质量保护的必要技术设施，耕作方式不合理，耕地用养不当导致耕地质量下降[16]。

综合而言，现有研究在研究理论与研究方法方面，对耕地保护驱动机制、耕地质量保持与提升运行机制等方面的研究比较少。在研究内容方面，国外对耕地质量保护的研究大多把目标定为改善农业生态环境，而国内除了关注生态环境影响，更加注重的是粮食安全和政府调控措施。在实践方面，耕地质量提升工作的落实尚缺乏完善的理论体系保障和政策体系支持，耕地质量提升机制尚未建立。因此，本研究在分析耕地质量提升相关利益主体的矛盾冲突与内在动力的基础上，探讨耕地质量提升系统的驱动机制，并以成本收益为原则研究耕地质量提升机制运行的基础条件，通过实践案例探索了提升耕地质量的创新模式。

1 耕地质量提升系统动力分析

1.1 耕地质量提升主体动力分析

耕地质量提升是一个涉及耕地产权所有者、耕地使用者、耕地质量改良剂生产、供给与服务商、耕地质量检测机构、金融服务机构、农产品经营者等多个利益攸关方组成的大系统。耕地质量提升是以土壤有机质含量、酸碱度平衡、土壤安全等为指标的耕地土壤质量的维持与提升。在这个大系统中，会面临政府偏重耕地资源保护与耕地资产经营的冲突、农民长远利益与短期收益之间的冲突以及耕地质量提升效益分配不公的冲突等利益冲突形态，而系统的各个行为单元均是追求自身利益最大化的独立行为主体，他们的行为对各自的利益相互影响和反馈，最终会导致耕地质量在某一时刻保持某一种状态。

如果通过某种制度安排，使得系统中的各个利益主体均能获取符合预期的利益(这种预期一般表现为其获得的收益大于其投入的机会成本)，那么，系统内的每一个行为主体的行为都会按照耕地质量提升的要求进行协同，系统的运行机制有效，耕地的质量将会得到进一步提升。如果让所有利益主体均可以获得符合预期的利益，至少有一个利益主体的获益会与耕地质量提升的程度成正比，该利益主体会主动推进土壤的改良，则耕地质量提升模式形成。

1.1.1 政府的动力 政府代表社会利益的合法性，建立耕地质量提升的有效运行机制，使耕地质量得到保持和提升，土地生产力具有持续性，保障食品安全，是政府的重要业绩指标之一。因此，政府对提升耕地质量的动力来自执政为民的理念与提升社会福利的政治需求。政府主要通过建立耕地质量提升系统，并通过制度安排和政策创新，构建一种使这个系统有效运行的机制。

1.1.2 农民的动力 对于农民而言，提升耕地质量的投入既可对其自身当期的收益产生影响，又具有使耕地增值的明显的长期正外部性。农民作为理性经济人，当且仅当其为改善耕地质量的投入获得的当期收益大于投入的机会成本时，他们才会有动力自发地为改善耕地提升进行投入。但是，在很多情况下，提升耕地质量需要一个投入的累积过程，且具有当期投入长期产生效益的特点。

1.1.3 其他利益相关者及其动力 耕地质量提升的技术要素是向土壤中增施合格的有机肥和土壤调理剂，使土壤中的有机物质每年形成净增量。有机肥和土壤调理剂的制造供应商是提升耕地质量的重要主体和利益攸关者之一。金融服务商、农产品收购与销售商也是耕地质量提升的利益相关者，这些利益相关者主要是通过市场获取相应利润，只要其盈利条件得到满足，就会产生提升耕地质量的动力。

1.2 运行机制分析

1.2.1 系统运行传导机制 耕地质量提升系统内各个主体的动力关系可以用图1来描述。在耕地质量提升系统中，政府是推动耕地质量提升的动力源。政府向农民、土壤改良资源制造供应商和金融服务商这3个子系统输出动力，这3个子系统在获得动力以后会进行响应。农民产生购买有机肥的行为，向有机肥及土壤调理剂生产供应商提出产品供给和服务的需求；土壤改良资源制造供应商生产并向农民提供产品供给和服务；金融服务商向前两者提供融资服务。耕地质量改善的程度可由系统外部的评估体系进行评估，并把评估的结果反馈给政府。这仅仅是系统的第一轮运行。其运行能否持续，取决于系统内土壤质量与农产品质量和数量之间的反馈以及外部农产品市场价格对农产品质量和数量的反馈。

图1 耕地质量提升系统运行机制关系图Fig.1 Operation mechanism of cultivated land quality improvement system

如果土壤质量提升对单位面积农产品产出数量和质量的反馈是正向的，政府目标得到满足。如果价格是正反馈，农民的收益得到提高，当提高的数量完全覆盖其为获得有机肥及土壤调理剂投入的机会成本，则耕地质量提升系统便可以自动运行下去。相反，如果市场对数量和质量均发生变化的农产品的价格反馈不敏感，农民获得的收益不能够覆盖其为获得有机肥及土壤调理剂投入的机会成本，则系统运行终止。必要时政府可以通过增加对农民、土壤改良资源制造供应商和金融服务商的激励，提升对他们补贴或税收优惠等的支持力度，以补偿他们的机会成本。或者通过对系统外的市场施加影响，使市场对数量和质量均发生变化的农产品价格产生正反馈。因此，无论是采取哪种对策，都必须使农民为提升耕地质量获得的收益大于其投入的机会成本，耕地质量提升系统才能持续运转。

1.2.2 系统运行基本条件 耕地质量提升主体参与耕地质量提升模式的最低条件是经济可行，即投入到耕地质量提升的资金效益大于或等于其机会成本。否则，资金以其他方式进行投资，主体将失去提升耕地质量的动力。

设因耕地质量提升后第t年单位面积农产品产量为Qt比上一年单产增加量为ΔQt，因农产品质量提升市场售价为Pt，比上一年增加量为ΔPt，单位面积施用的有机肥或土壤改良剂成本为Ct，有机肥和土壤改良剂加权价格为pc，政府补贴为St，农民因使用有机肥和土壤改良剂增加的全部劳动成本为Fct，农民因土壤改良后增加获利为Fbt，则有：

Fbt=Qt×Pt-Qt-1×Pt-1+St-Ct-Fct=

Qt×Pt-(Qt-ΔQt)×(Pt-ΔPt)+St-Ct-Fct=

Qt×ΔPt+ΔQt×Pt-1+St-Ct-Fct

(1)

Ct包括购买有机肥和土壤改良剂的价格和借贷利息，r是借贷利率，即Ct=pc+pcr=pc(1+r)

Fbt=Qt×ΔPt+ΔQt×Pt-1+St-pc(1+r)-Fct

(2)

农民提升耕地质量的最低经济动力是Fbt≥Fct×R，R是农民劳动的机会成本系数。因此，对农民来说，耕地质量提升机制运行的最低可行条件是：

Qt×ΔPt+ΔQt×Pt-1+St-pc×(1+r)-Fct≥Fct×R

(3)

对政府来说，提升耕地质量既是义务又是责任，因此，会投入大量资金进行耕地质量提升。根据公式(3)，可以得到政府对单位面积的补贴应该至少满足：

St≥Fct×(1+R)-Qt×ΔPt-ΔQt×Pt-1+pc×(1+r)

(4)

有机肥和土壤调理剂的制造供应商、金融服务商和农产品经营商能收到基础利润就会投入到系统中。

1.2.3 系统运行条件分析 从公式中可以看出，政府补贴大小和农产品价格变动和数量变动都密切相关，而农产品价格弹性较小，耕地质量提升而带动农产品价格增长的幅度有限，要保证农民提升耕地质量获得有效收益，就需要政府进行相应补贴。公式(4)为政府补贴的最低数额，即保障系统顺利运行的基本条件。式中，Fct、pc、R、r、Q和P为统计值，可以假设相对固定不变，耕地质量提升直接影响农产品产量变化和价格变化，即ΔQ和ΔP，因而，政府补贴公式(4)左右2边同时除以P×Q，可以得:

(5)

由价格弹性系数公式ε=(ΔQ/Q)/(ΔP/P)，上述公式可以变化格式为：

(6)

政府对耕地质量提升的补贴额度不能一刀切，对于粮食作物，受到耕地质量提升影响敏感度较弱，单位面积的补贴金额应该相对较高；而经济作物价格弹性相对较大，单位面积的补贴额可以相对少一点。政府应该结合实际情况，调整补贴幅度，进而通过市场来调整农业生产结构，在提升耕地质量的同时完成农产品供给侧结构调整的目标。

2 案例分析：蒲江“5+1”模式

2.1 “5+1”模式基本结构

四川省蒲江县“5+1”模式以高科技农业综合服务企业为枢纽，在政府的扶持、引导和农民的积极参与中逐渐形成，为提升耕地质量，建设现代化农业提供了宝贵经验。蒲江“5+1”综合服务模式(图2)以市场为主导，以提升耕地土壤质量为目标，具体的服务内容包括养土肥田、生物防控、农业机械化、有机废弃物循环利用、土壤环境大数据平台5大工程；同时建立一个服务平台，集合电子商务、冷链物流、绿色金融、农业保险、有机认证、检测检验等全产业链后端综合服务保障。

图2 “5+1”模式基本结构Fig.2 Basic structure of “5+1” mode

2.2 “5+1”模式运行动力分析

“5+1”模式的一个重要特点是，只有达到提升耕地土壤质量的服务目标，企业才能全额获得政府承诺的财政资助。为此，服务企业必须克服农民因成本较高、难度较大而不愿意施用有机肥的难题。

当各相关方的利益诉求均得到满足，耕地质量提升机制才会顺利运行，具体而言：蒲江县政府对耕地质量提升的利益诉求是“5+1”模式运行的前提与基础。农民提升耕地保护意识，积极施用有机肥改良耕地土壤是“5+1”模式运行的核心，必须保证农民施用提升土壤质量的有机肥的收益比施用化肥获得的收益更高，才能充分调动农民保护耕地的积极性。农业综合服务企业承担提升土壤质量的服务目标，为农民提升耕地土壤质量提供技术支持与服务，是模式顺利运行的关键。农业综合服务企业提供施用安全肥料、非化学农药，培养健康土壤；构建健康土壤，提高病虫害防治能力；实施有机质高效循环利用项目，提升地力；收集土壤大数据，有效地监督、检测土壤环境；推广使用适合当地生产条件的小型农业机械5方面的服务。同时，利用电子商务交易平台，实施“冷链物流”，通过“绿色信贷”“农业保险”解决农户生产资金问题和防范风险问题，以增加农民收入，调动农民保护耕地的积极性；推进“有机认证”业务、加强“检验检测”，以保证耕地质量提升，农产品品质提高。

此外，土壤质量第三方监测成为“5+1”模式运行的保障系统，第三方监测结果是政府判断农业综合服务企业耕地质量提升服务目标完成情况的依据，也是农业综合服务企业检验服务情况与水平的标准，更为农户种植管理水平提供有效数据支持。土壤质量第三方监测使得“5+1”模式中政府、企业、农户的联系更加紧密，利益诉求更加相辅相成，保障了系统的协同运行。

2.3 “5+1”模式运行效果分析

2.3.1 耕地质量提升 本研究随机抽取了蒲江县代表性的3种土壤(紫色土、水稻、黄壤)、不同实施年限(对照、实施1年、实施2年)的样点，现场检测了土壤物理(土壤含水量、土壤紧实度、耕层容重)、土壤生物(蚯蚓数量)等，同时采集土壤样品，带回实验室检测水分含量以及土壤常规6项(有机质、全氮、碱解氮、有效磷、速效钾、pH)等参数。大数据监测和专家抽样调查的结果表明“5+1”模式试点区耕地土壤含水量、有机质含量、pH值、氮磷钾含量、微生物多样性均得到改善，蚯蚓也明显变多。

土壤容重是指一定容积的土壤烘干后的质量与同容积水质量的比值，对土壤容重测定结果表明(表1)，土壤容重100%呈下降状态，平均下降0.11 g·L-1，土壤的透气、透水性和保水、保肥性增强。土壤改良后超过93%的样品土壤有机质质量浓度明显提升(表2)，平均提升约0.22 g·L-1。改良后土壤pH值趋向于中性(表3)，土壤酸碱缓冲能力增强，土壤酸化趋势得到遏制。土壤改良前后的300个样品中，碱解氮增加的比例占58.33%，平均增加42.84 mg·kg-1；有效磷增加的比例占71.67%，平均增加63.51 mg·kg-1；速效钾增加的比例占66.67%，平均增加42.03 mg·kg-1。土壤微生物测定结果表明，改良后的土壤中细菌、放线菌、真菌含量均有所增加，土壤活性提高。其中，细菌数量100%增加，平均增加2.7×107 cfu·g-1；放线菌数量100%增加，平均增加0.5×106 cfu·g-1；真菌数量100%增加，平均增加2.3×105 cfu·g-1。

表1 土壤改良前后容重的变化Table 1 Changes of bulk density before and after soil improvement

表2 土壤改良前后有机质质量浓度的变化Table 2 Changes of organic content before and after soil improvement

表3 土壤改良前后pH的变化Table 3 Changes of pH before and after soil improvement

2.3.2 农产品品质提高 对实施土壤改良与未实施土壤改良的2处柑橘(不知火)、猕猴桃进行品质检测，结果表明：土壤改良后每100 g不知火柑橘总糖提高1.2g，总酸降低0.154%，维生素C提高8.8 mg，可溶性固形物提高0.3%，固酸比提高4.5%。实施土壤改良的每100 g猕猴桃总糖提高0.9 g，总酸降低0.19%，维生素C提高2 mg，可溶性固形物提高1.4%，固酸比提高3.8%，重金属砷降低0.007 mg·kg-1，重金属铅降低0.004 mg·kg-1，重金属汞降低0.000 19 mg·kg-1，重金属镉不变。

2.3.3 农民增收，保护耕地意识提高 通过对参与“5+1”模式的8个合作社、92个种植户调研发现，耕地质量提升后，因农产品品质改善，水果市场销售价格每kg提高0.70元，每hm2耕地因农产品品质提高而增加的收入是1.65万元，农民的实际净增经济效益为840.4元。因此，90%以上的农民确实感觉土壤质量变好；60%的农民愿意使用有机肥，认为有机肥会改良土壤，改善农产品品质。农民通过“5+1”模式实现了收益的增加，产生了提升耕地质量的动力以及保护耕地的意识提高。

2.3.4 农业废弃物资源化循环利用上升 有机肥需求量的快速增长，拉动了农业养殖业、种植业等废弃物的肥料化利用。在蒲江推进畜禽粪污综合利用试点工程，解决了8万头生猪1年产生的10万m3沼肥综合利用，在茶叶水果等作物上实施沼肥还田2 200 hm2，实现项目区养殖业废弃物100%利用。

2.4 “5+1”模式创新点

2.4.1 建立了农业服务PPP模式 探索以公共服务机构为依托、社会力量为骨干、政企合作的农业服务PPP模式，按照先试点后扩面、以奖代补的方式，充分发挥政策引导和财政资金杠杆作用，以专业合作社、家庭农场等为实施主体，3年间1.67万hm2的耕地质量得到提升。

2.4.2 探索了财政资金“补”改“投”新模式 引导激励社会资本和金融资本投入耕地质量提升，探索财政资金“补”改“投”新模式。将市级财政项目扶持金作为产业引导基金，引导社会资本投入，重点投资蒲江县耕地质量提升，以及冷链物流、市场体系等产业链关键优势项目，推动财政资金与社会资本融合，形成都市现代农业发展合力。

2.4.3 建立了科学评估机制 第一，优质农产品生产投入品的监管。针对农业投入品乱施滥用问题，定期或不定期对全县有机肥厂、有机肥销售企业开展产品重金属检测和质量检查，同时出台了农业投入品企业准入评价机制，遴选出投入品生产企业，由企业直接面向种植户提供全程绿色、有机农产品生产技术服务。政府采购畜禽粪便等有机废弃物为原料制造的符合条件的有机肥，由乡镇发放到项目区种植大户、农民专业合作社和农户，指导农户施用。第二，有机肥施用效果监测与评价。田间设置施用有机肥和不施用有机肥田间对比试验和不同品种有机肥对比试验，了解有机肥综合地力培肥效果。建立施用有机肥监测点，对土壤有机质含量和养分含量变化进行定期监测，同时对土壤监测点采集土样进行化验分析，并按常规检测方法和标准对耕地土壤容重、土壤有机质含量、土壤中氮、磷、钾含量、土壤pH值以及CEC值等项目进行测试。第三，耕地质量监测与评估。建立起村查、乡审、县抽查3级监管体系，严格按照监管程序，对模式运行情况进行日常监督检查。

3 结论与建议

基于理论模型研究与案例分析，本研究得出以下结论：第一，政府对耕地质量提升的持续支持和引导至关重要。耕地质量的提升需要投入较多的人力、物力与财力，且投入周期长、见效慢，农民仅作为使用者缺乏持续投入以提升更耕地质量的动力，而政府应当采取持续性支持措施和激励政策，以调动农民对土地质量提升进行投入的积极性。第二，农业技术创新是耕地质量提升的基础。耕地质量提升更多的是依靠农业技术，农业科技创新与科技进步是提升耕地质量，进而提高耕地生产能力和农产品质量，促进耕地资源可持续利用的根本动力。第三，市场化机制是耕地质量持续提升的关键。耕地质量提升涉及诸多主体，引入市场化机制，使相关主体在一个组织系统内形成一个利益循环共同体，每一个利益主体能从耕地质量提升的结果中获得相应利益，耕地质量提升系统才能持续有效运转。第四，利益反馈机制是耕地质量提升系统可持续运行的保障。从实践来看，蒲江“5+1”模式耕地质量的提升效果显著，离不开市场利益反馈机制的作用，这也是耕地质量提升行动得以持续推进的关键。

基于上述结论，本研究提出以下建议：第一，要加快土壤环境大数据平台的建设，建立全国统一的耕地质量评价指标体系，为监督耕地质量情况提供基本的标准依据和数据支撑。第二，建议推行耕地质量提升第三方服务模式，创新耕地质量提升补偿方式。以市场化为原则，在具备条件的区域引入农业综合服务企业，为农户提供专业治土和种植服务，调动农户参与耕地质量提升行动的积极性，逐步形成经验向全国推广。第三，政府应根据耕地质量提升的效果发放补贴资金。同时，为提高补贴的经济效率，耕地质量提升的补偿方式和补偿额度可以根据农产品的种类不同，建立差别化的补偿机制。第四，建议适时建立国家耕地质量保护与提升产业发展基金，用于支持重点地区和经济实力较弱的农业县市耕地质量保护与提升。