国内外PPP模式对比分析研究

张继文，邱国林

(吉林建筑大学 经济与管理学院，吉林 长春 130118)

1 PPP(Public-Private-Partnership)的含义

1)广义含义：简称3P模式，3P模式是一种公营部门与私营机构合作模式，是一种基于私人资本和公共部门共同融资的模式。

2)狭义含义：是私人部门与政府构成的具有特殊目的机构(SPV)，特殊目的机构是由私营部门和政府共同设计、开发、承担风险，到期后移交给政府的特殊目的机构。

2 PPP的特征

2.1 两者之间的合作关系

在PPP模式下，政府与私营部门的合作关系跟其他关系最大的不同和独特的地方，就在于两者的项目目标是一致的。之所以能合作并成为伙伴关系，最关键就在于一个目标：在一个特定的项目中，尽可能少地使用资源以最大限度地提高效率。政府和私营部门的目标虽然相同，但想要达成的目的和追求确实不同。私营部门通过实现这一目标追求自身利益，而公共部门则实现公共福利。想要达成合作关系，除了要保持项目目标一致之外，还需考虑怎样长久保持合作关系与发展的问题，这就需要两者之间互相为对方考虑，从风险和利益两个方面。

2.2 两者风险共同承担

不论是公共部门还是私营部门，都会为了利益想方设法地避免风险。公共部门和私营部门共担风险的这一特征，在PPP模式中是区别于其他模式的一个标志。例如，之所以政府在采购过程不能称作合作伙伴关系，是因为两者在这个过程中都是让自己尽量做到风险最小化。但是在合作关系中，公共部门在尽可能大的承担自己有优势的伴生风险，让对方承担的风险尽量小。例如，在建设项目的运营中，如果因为原料不够的问题导致私营部门达不到预期收益，政府可以提供现金流量补贴，有效地控制私营部门因原料问题引起的风险。

2.3 两者利益共同分享

利益共享是合作关系的基础之一。在PPP模式下，公营部门和私营部门不仅要分享利润，还需要控制私营部门可能获得的高额利润。因为任何PPP项目都是公共福利项目，不是为了利润最大化的目的。如果想要从中分享利润，只要允许提高价格，就可大幅度地增加利润。但肯定会有公众的不满，那么如何才能与私营部门真正分享利益呢？除了分享PPP的社会成果之外，还包括使私营部门、私营企业或机构作为参与者能够获得相对稳定的长期投资回报。

3 PPP的优缺点

近年来，PPP模式在我国逐渐兴起，得到了国家的大力支持。结合国内PPP实践项目，其优势体现在以下几个方面：更高的经济、时间效率，提供政府与公共部门的财务稳健性，增加基础设施项目的投资、私营部门得到稳定发展等，在PPP模式下，私营部门能够达到风险最低，现金流稳定，可以刺激当地产业，增加就业机会。虽然PPP的优势得到我国一致的认可，而且很大一部分都有数据支持，但PPP模式在运作过程还是有以下缺点：私营部门融资成本太高、复杂的结构导致低效率、合同时间过长缺少灵活性、特许经营造成垄断性等。

4 国内典型案例

4.1 项目概况

北京地铁四号线线路全长28.2 km，车站总数24个站。南起大兴区天宫院站，途经西城区，北至海淀区安河桥北，和大兴线贯通。工程概算总投资153亿元，2004年8月正式开工，2009年9月28日全线开通。该项目由北京市基础设施投资有限公司具体实施，是我国城市轨道交通领域的首个PPP项目。如图1所示。

图1 北京地铁四号线项目概况

4.2 轨道交通项目PPP模式

1)PPP公司由社会投资者建立，政府授予其特许经营权。

2)地铁项目的投资分为A、B 两部分，A部分由政府投资持有，完工后租赁给公私合营公司。B 部分由PPP公司投资和持有，到期后将转给政府(见图2)。

图2 轨道交通项目PPP模式

3)在特许期内，PPP公司负责整个地铁项目的运营管理。

4.3 总 结

PPP模式下，北京地铁四号线的成功对全国城市轨道交通建设起到示范效应。就四号线项目来说，弥补了集资的不足，为政府节省了初始投资46亿元、追加投资6亿元，更新改造投资40亿元。在PPP项目过程中引入了竞争体制，通过适度的竞争，进而完善轨道交通领域的市场规则，并且提高建设和运营的整体水平。政府也从单一监管者的身份转变为既监管又参与的市场主体，提高政府的服务意识与行政效率。

5 国外典型案例

5.1 项目背景与概况

随着经济的快速发展，英国西米德兰兹郡中的M6高速公路因拥挤太严重，迫切需要修建一条支路来缓解压力。由于缺乏政府资金，英国政府于1991年决定采用PPP模式修建 M6收费公路。这条全长27英里的六车道高速公路，总投资约17亿美元，于2003年开通。

5.2 过程分析

由于是一条收费公路，居民必须付费使用公路。多数英国民众已经习惯了由政府根据道路的使用情况使用公共资金和交通项目专项资金对建设者付费，所以对这种收费模式持反对意见。由于居民的强烈反对，使项目长期陷入了法律程序中，导致该项目推迟8年启动。高速公路局期间多次修改设计标准，造成项目成本的改变。

5.3 总 结

影子收费模式已经是英国民众习惯的一种模式，所以收费公路遭到了强烈的反对，导致推迟了8年开工。由此可见，对群众加强宣传教育同时获得社会的理解，是成功的关键因素之一。

6 结 语

国外的PPP项目之所以取得很大成功，归咎于发达国家的PPP项目投资主要是金融机构主导，其贷款不光来自银行，还有不少来自保险机构和基金(养老/社保)的资金，有不少改建项目(如TOT)主要目的是为了提高服务水平和效率，而我国主要是在施工资质的工程企业指导、国内贷款来源和融资渠道比较单一、我国主要用于基础设施。近几年来，国务院等连续出台了一系列法规，使我国的PPP模式走上了规范化发展阶段，这反映了我国 PPP模式制度环境的发展和变化过程，对我国完善PPP模式的制度具有重大意义。

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